关于深化粮食流通体制改革的对策研究，本文主要内容关键词为：体制改革论文,粮食流通论文,对策研究论文,关于深化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章认为，我国的粮食流通体制改革对于理顺粮价，增加粮农利益，减轻财政负担，疏理流通渠道等曾起到一定的积极作用。但是，由于农业生产的特殊性，粮食的供给受自然风险和社会风险的双重约束波动较大，而需求的刚性强，加之粮食政策和购销体制多变，粮农、粮食经营者和政府在渐进的改革中经历了不少的波折。文章针对当前粮食流通体制改革中面临的粮食供给环境紧张，购销政策不稳定，收购价格不合理，政府对粮食市场的调控乏力，以及经营主体不规范等突出问题，提出了坚持市场取向为改革原则，以及稳定生产与供给，掌握必要粮源以调控市场，制定合理收购价格，加强市场体系建设，深化粮食企业改革等措施。
进入90年代以来，我国农村经济发展中的诸多难点和问题粮食最为突出，特别是1993年下半年以来粮食购销工作再度成为社会各界普遍关注的一大热点。为此，本文拟从当前我国粮食购销体制存在的问题入手，探索今后进一步改革和完善的途径，并提出相应的政策建议，以促进农村经济乃至整个国民经济的健康、快速发展。
一、当前我国粮食流通体制改革面临的主要问题
粮食流通体制的改革，对理顺粮食价格，增加粮农利益，减轻财政负担，疏理流通渠道起到了积极作用。但由于农业生产的特殊性，粮食的供给受自然风险和社会的双重约束被动较大而需求又缺乏弹性，加之粮食政策和购销体制上又经常多变，作为粮农、粮食经营者和政府在渐进的改革过程中，的确经受了不少波折。粮食购销体制要进一步深化改革困难很大，矛盾相当尖锐。就当前来看，我们所面临的问题主要反映在以下几个方面。
1.农业基础薄弱，粮食增产后劲不足，农民种粮比较效益不高，加之受自然灾害影响，粮食已连续两年减产，使粮食购销体制改革所面临的供给环境趋紧，回旋余地不大。尽管10多年来我国的粮食产量连续蹬上几个台阶，人均水平最高年份已超过300斤。 但至今还没摆脱靠天吃饭的局面，致使生产很不稳定。一是农业生产的基本条件相对恶化，耕地总量逐年减少不可避免，且质量下降，加之实际用于农业的机械总动力减少，科技服务滞后，农业生产后劲不足。二是种粮比较效益不高的状况一时尚难改观，其主要原因是：一方面农业生产要素价格全面上涨，不仅化肥、农膜等农资价格大幅度上涨，而且劳动力的报酬，粮食生产上的植保、灌溉、技术推广等费用，因成本上升及部门利益刚性，也呈上升趋势；另一方面，恢复定购后，由于定购价格与市场价格价差偏大，农民种商品粮的绝大部分交给国家，使农民没有从市场粮价的上涨中得到多少好处。
2.粮食购销政策不稳，预期目标遇阻即变，使改革步履维艰。在一部分省份中，粮食购销体制改革经历了取消统派购，建立“双轨制”，实行自由购销的不同阶段后，又复归于定量定价收购。总观各个阶段的反复变化，有一个共同点，都是在决定放开或打算放开时由于粮食产销变化，又放弃既定方案，使粮食购销老在市场边缘打转，到了市场旁边，正要进入市场又转出去了，若即若离，始终没有完全进入市场。粮食购销政策的变动是随粮食供给增减而摆动，粮食一多就放，一少就收，一紧就关闭市场，在放和收的时候都缺乏长远的配套政策，应急性明显，连续性差。往往是在收的时候以牺牲生产者利益来保证市场稳定，在放的时候又没有及时建立健全必不可少的宏观调控手段和对生产者的保护措施，致使粮食供给一有波动，市场就出问题。关键问题在于粮食购销政策始终没彻底摆脱计划经济体制的固疾，没有真正按照市场经济规律的要求建立调放结合的粮食市场体系和市场价格机制，因而不可避免地要出现“多了砍、少了赶”的恶性循环。这种多变的粮食购销政策使生产者难以承受，经营者难以适应，市场难以稳定，基层政府的工作难做，在很大程度上增加了粮食购销的社会成本，增加了农村的社会矛盾。因而在产、供、销之间形不成共识和协调一致的行动，总量平衡往往是句空话。
3.粮食收购价格不尽合理，中国粮食部门“收粮难”。经过10多年的改革，粮食收购价格得到了大幅度提高，但始终没有形成粮食保护价制度，在粮食生产供大于求时，国家的保护价因缺乏配套措施，往往形同虚设；在粮食生产供不应求时，收购价格又大大低于市场价格，农民向国家交售粮食不合算，种粮效益偏低。1994年国家定购价格，稻谷为0.50元/斤，比上年定购价0.31元/斤提高61.3 %， 但比当年市场均价0.75元/斤低了33%，小麦定购价0.51元/斤，比上年定购价0.31元/斤提高64.4%，但比市场价0.55—0.60元/斤低10%—17%， 显然收购价格不尽合理。在经历了粮价放开，积累了市场经验之后的农民，面对相对较低的收购价格普遍产生了惜售倾向。国有粮食部门收购进程缓慢，主要靠行政手段的动员和强制来实现收购目标，多年来农民的“卖粮难”由此而演变为国有粮食部门“收粮难”。加之“白条”现象的存在，收粮更是难上加难。
4.政府对粮食市场缺乏有效的宏观调控手段，平衡总量，稳定市场的能力弱化。其一，粮食专项储备体系不健全。粮食始终是带有战略意义的物资，国家粮食储备是调控市场的重要手段，我省粮食储备的建立和运作上存在三个问题：一是国家和省级粮食专项储备已达相当规模，而国家和省上要求建立的地（市、州）县两级粮食储备迟迟不落实。二是专储粮的建立途径、功能、效用及合理轮换制度尚待改进，现有专储粮采取从粮食部门库存划转的方式，储备与经营没有严格分开，粮食经营部门收购再多，作为经营者，受利益驱动，不可能真正发挥宏观调控作用，不利于政府及时、灵活调度，以达平抑粮价；三是专储粮的布局不尽合理，主要储存在粮食主产区和调出地区，不但增加了产区和调出地区的仓容压力和资金负担，也不利于调控市场，应付紧急情况的需要。其二，粮食风险基金的建立尚待落实，粮食风险基金虽然正式提出并强调多年，终因国家，地方财政紧张及各利益主体关系不顺，而迟迟建立不起来。其三，缺乏对粮食市场进行合理调控和管理的政策、法规，包括培育市场体系，建立国家宏观调控下的市场价格机制和最低保护价制度等这一套适应市场经济需要和粮食购销体制的运行机制都还没有建立起来，因而政府对粮食供求的调控缺乏正确的依据，盲目性、随意性和滞后性较大。其四，帐实不符，“空库”严重，部分国家专储粮有帐无实，帐多物少，甚至有这种情况，现在库存究竟有多少实物谁也说不清。
5.粮食经营主体行为不规范，粮食市场的运转难以达到“活而有序”的目的。一是粮食经营体制政企不分依然存在，储备与经营没有严格分开，粮食部门的行政管理职能和企业经营行为浑然一体，政策性业务和经营性业务交织一起，致使政府调控不灵，信息失真，很多政策得不到及时准确的落实，少数国有粮食企业利用政府赋予的手段为谋取部门利益而违背国家粮食购销政策的行为难以禁止。二是多渠道经营责权利分割，只追逐商业利润，不承担市场责任，竞相参与哄抬粮食价格，加之市场管理也不规范，对不符合国家政策的经营行为缺乏有效的治理手段，对非法经营，哄抬粮价等违法行为没有及时惩治。
二、深化粮食流通体制改革的对策
粮食是关系国计民生的特殊重要商品，在粮食购销上一旦出了问题，必然影响到生产，市场和社会的稳定。因此，我们对于粮食购销政策的调整和购销体制改革必须坚持既要积极又要慎重的态度。但由于长期受计划经济体制的束缚，加上粮食这个商品本身的特殊性，在推进粮食流通体制改革的过程中，必然要遇到这样那样的波折，不可能一帆风顺。1993年下半年以来粮食购销遇到的新矛盾和新问题，正是向市场经济体制转换的必然反映。必须提出，在1992年底粮食经营放开后，由于没有及时建立配套的调控机制，加之市场发育也有一个过程，随着供求关系的短期变化，不可避免地要出现市场价格波动，应该说波动是正常的，这是市场形成价格的一个重要特点。问题是对于在改革中出现的新问题，应当是通过总结经验教训，依靠进一步深化改革来解决和完善，不能一遇波动改革就停步不前，或者就简单化恢复到原有体制的轨道上去，用老办法进行强制的行政干预，这虽然可以做到暂时稳定，从长远来看，必然损害生产者的利益，不利于搞活流通和市场，最终是生产和市场又趋于紧张。在这个问题上，我们应当看到，一方面由于我国粮食的特殊性，决定了粮食必须加强宏观调控；另一方面粮食又是商品要进入市场。这就需要我们建立一个适应两方面要求的新粮食流通体制，即既不能再用老办法将粮食流通管死，也不能撒手不管，放弃政府对粮食流通的宏观调控，完全靠市场自发调节供求关系，而应在继续坚持放开搞活的前提下，通过改进和完善政府的宏观调控手段，按照市场规律的要求，运用灵活而有效的价格支持政策，储备调节政策，市场管理政策和适度定向的补贴政策等经济手段来进行调节和干预，逐步形成调放结合的市场运行机制。
我们认为，这几年我国粮食流通体制改革有经验，也有教训，但成绩是主要的，方向是正确的，符合建立社会主义市场经济新体制的要求，这是实现粮食良性循环的根本途径。因此，从总的方向来看，粮食流通体制改革应当继续坚持市场取向的原则，关键在三个方面取得实质性进展，一是价格和经营要真正放开，建立政府宏观调控下的市场价格机制；二是在实现粮食经营和管理政企职能分离的前提下，加强政府宏观调控手段，建立健全宏观调控体系；三是建立和完善以粮食批发市场为中心的粮食市场体系。为此，我国的粮食流通体制改革本着理顺体制，促进生产、搞活流通、稳定市场、保障供应的原则，着重抓好以下几个方面的配套改革。
1.稳定粮食生产，增强有效供给，确保总量平衡，这是解决粮食问题的中心环节，也是实现市场稳定的物质基础。我国人口多，基数大，粮食需求呈刚性增长，要确保粮食总量的基本平衡，第一，必须保持粮食生产的稳定增长，任何时候都要力求自求平衡，并做到自给有余，保证有充足的社会粮源。第二，国家必须掌握必要粮源，以调控市场，保障供应，安定社会。但国家掌握粮源有不同的办法，可以随行就市收购，也可以行政性强制收购。但实践证明，前一种办法适合市场经济的要求，为农民所欢迎；后种办法已实行多年，执行起来矛盾很大，国家也没有掌握到足够粮源。
2.制定合理收购价格，调动农民种粮和交粮的积极性。没有合理的收购价格，国家就难以掌握充足粮食，这是这两年的实践给我们的深刻教训，1993年底以来，由于粮食生产成本上升的推动，社会物价总指数不断上涨的拉动和粮食供求关系发生变化这三大因素的影响，导致市场粮价不断上升，虽然一些地方上涨过猛了一点，但总的讲粮价上涨是合理的，是工农产品比价在市场机制作用下自动调整的结果，这对刺激生产，平衡供需是有利的，国家在确定粮食定购价格时，也应当充分考虑到粮食生产成本和物价水平上涨的因素，使农民在补偿种粮成本的基础上，能够获得合理的收入。1995年国家定购价格虽作了较大幅度调整，但仍明显偏低，这不利于保护生产者积极性。针对这个问题，我们提出两个改革方案。
方案一：国家收购粮食实行“保量放价”，在确保粮食收购任务必须完成的前提下，放开收购价格，使国家收购价与市场价大体接近。与此同时，制定最低保护价，在粮价下跌时按保护价大量收购，充实储备，以防谷贱伤农，在市场粮价暴涨时抛售储备粮，以平抑粮价。应当看到，放开粮价虽然有可能在短期内粮价会有较大上涨，但只要我们建立相应的调控手段，是完全有能力稳定市场的。而且从目前城市居民的收入和生活水平看，大多数已越过温饱线，正向小康和比较富裕的阶段迈进，粮食尤其是原粮消费的比重已大大降低，占生活费支出比重不大，粮食价格一定幅度的上涨带动的居民消费支出增加从而对居民生活负担的影响并不大。至于对城市部分低收入居民的较大影响完全可以通过一定的补贴办法加以解决。我们在粮食补贴政策上不能再象过去那样，要么人人皆寂，财政不堪重负，要么统统取消不考虑贫富差距，在粮价放开后应由政府制定一个合理的标准，凡够标准的，发给粮食购买券，可凭券购买有补贴的粮油，其他人则不享受，这就可以将有限的补贴，集中给予应享受的人。既不增加财政负担，又安定了人心。
方案二：根据粮食生产成本，市场粮价和社会物价总水平的变化情况适当调高国家粮食收购价格，并允许各地在规定的幅度内有一点浮动权，以便各地能够因地制宜地调动农民交粮积极性。各地在国家定价的基础上，地方适当加一点价，价差部分主要由粮食企业消化，政府掌握的风险调节基金再适当补一点。
3.完善宏观调控体系，增强国家调控能力。健全国家粮食宏观调控体系，是粮食购销体制改革的重点。作为粮食价格安全保险器，粮食储备调节和风险基金的建立必须加快进行，充分发挥其调节功能，以适应粮食市场化的迫切需要。其一，进一步健全和完善粮食储备制度，充实储备粮源，实践证明，充足而适量的粮食储备，在调节丰欠，平抑价格波动中起着非常重要的作用。国家粮食调控体系是否有效，关键在于储备是否充足，在于储备是否真正为国家所掌握，随时可以灵活动用，平抑粮价，应付不测，当前是要健全、完善国家、省、地（市、州）、县级粮食体系和储备制度，建立完善的粮食供需调节系统，促进供大于求时的吞进和外调，供不应求时的吐出和调入，以保证粮食增产增收，消费者在粮食减产时开支不暴涨。完善粮食储备，一是各级都要确定合理的储备目标，保证粮源，保证资金，储备粮的主要来源为定购粮、农业税征实粮以及地方政府面向市场计划收购粮食，国家应对各级粮食储备制定规划，下达任务，力争3年之内各级都形成一定的储备能力。 二是形成合理的储备布局，既要在粮食主产区，主要调出地区，商品粮基地建立适当储备，更要抓紧在交通便利的粮食集散地和销区，特别是供求缺口大的调入地区建立粮食储备，今后储备粮应主要放在销区。三是要实行合理的轮换制度。储备粮要定期轮换，降低成本，保证质量。四是要将储备与经营严格分开，建立独立、有权威的国家粮食储备体系，以确保国家储备的有效运转，也有利于粮食部门转换职能。
其二，粮食风险基金是政府调控市场粮价的重要手段，应当尽快建立起来，并积极开辟基金来源。风险基金的来源，一是中央财政拨付；二是各省、市、自治区将粮价放开后财政减下来的粮食补贴款全部用于建立粮食风险基金，不得挪作他用；二是应当对一切有销售收入的全民、集体、股份制企事业单位、个体商户和私营企业开征粮食风险调节基金。三是财政经济状况较好的地方可以从财政收入中拿出一定数量的资金，乡镇企业经济状况较好的地方可以从利润中拿出一部分资金作为以工补农的粮食风险基金，四是从征收的土地占用税费中提取一部分。各级风险基金由财政、粮食部门共同管理、专户储存、专款专用，调度使用权归同级政府。粮食风险基金应主要用于农民种粮和粮食经营中的风险补偿，平抑市场粮价，支持政府收购。
4.加强粮食市场体系建设，提高粮食市场化程度。粮食购销体制改革的方向应当是“保住一头，放活一片”，在保国家储备的前提下，仍然要坚持放开粮食市场，搞活粮食流通。总的原则是掌握批发，放活零售，巩固和提高粮食初级市场，大力发展批发市场，并在现货交易的基础上，逐步向远期合同发展，向期货交易市场发展，积极为建立健全统一、开放、公平的粮食市场体系创造条件。一是以农村乡镇集散地为中心，以粮站、粮库为依托，发展和完善农村粮食初级市场，应重点地扩大市场规模、健全服务功能、提高专业化程度，鼓励有经营能力的农民、城镇居民和小商小贩参与初级市场的交易，运用行业商会或协会等民间组织的形式发展市场中介，以促进初级市场的发育与高级市场的形成；二要在粮食生产区、主销区、集散地建立和完善各个级次的区域性粮食批发市场，花大力气完善市场功能，提高市场的吞吐能力和辐射功能，在全省逐步形成以批发市场为中心的粮食市场体系，今后政府主要是控制大的粮食批发商和批发市场。零售部门和零售市场则尽量放活；三要以现有的粮油商品交易所为依托，稳妥试办粮油期货交易业务，规避风险，发现价格，及时发布粮油信息，正确引导粮食生产和流通；四要建立公平、合理、有约束力的粮食产销区利益关系，按照市场规律的要求，根据流入流出的习惯，建立相对直接的和稳定的、形式多样的产销联系，并以合同的形式明确起来；五要加强市场管理，规范市场主体行为，建立“放管结合、活而不乱、有序运转”的现代化粮食市场，有关部门加强对粮食市场的监督管理和执法检查，取缔无证经营，对欺行霸市、哄抬粮价等扰乱粮食市场的行为严加惩处。要加快制定粮食市场法规，逐步使市场行为规范化、法制化、现代化。要运用必要的行政手段，对市场粮价进行必要的干预，政府可以对市场粮价的作价办法、差价率、利润率进行管理，做到以法理价，保护正当竞争，反对暴利，保护生产者和消费者利益。
5.建立两条线运行机制，深化粮食企业改革。粮食企业经营体制改革的重点是将属于政府行为的粮食调节功能，从纯商业化经营行为的国有粮食经营中脱离出来，成为独立系统。现行的集政府行为，商业行为于国营粮食企业一身，既不利于实施吞吐功能，又有碍于其正常的商业经营。因此，必须对粮食业务实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底分开。各级粮食行政管理部门及其领导下的粮管所（站）、粮库是政策性机构，承担掌握粮源，吞吐调节、稳定市场、救灾等政策性业务。其余国有粮食企业则完全是商业性经营机构，其产权国有，主要承担粮食的收购、加工、运输、销售等经营性业务，实行独立核算，自主经营、自负盈亏，照章纳税，通过改革，完全推向市场。建立两条线运行机制，前粮食部门亏损挂帐部分，要严格审计、分清责任，属于政策性亏损的由政策性机构承担，属于经营性亏损由商业性经营机构承担。