论刘少奇的政策执行思想及其现实意义——兼析“上有政策下有对策”现象的表现形式及其治理措施，本文主要内容关键词为：政策论文,上有论文,表现形式论文,现实意义论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策的基本功能在于调节社会利益关系。然而，社会利益关系中充满着各种矛盾，这些利益矛盾往往会对政策执行过程发生重要的影响作用，甚至会使政策执行过程出现扭曲现象。如何有效地执行政策并防止政策执行过程被扭曲？刘少奇作为一位党和国家的重要领导人，长期从事政策的制定和执行工作，对上述问题作了精辟阐述。他所提出的政策执行必须遵循原则性与灵活性的观点，不但具有重要的理论意义，而且具有重要的现实意义。
一、不折不扣：政策执行的原则性
政策过程中全局利益与局部利益的矛盾既可能表现在政策制定过程中，也可能表现在政策执行过程中。从政策制定过程来看，全局利益往往是通过中央政策来体现的。“中央制定的政策，是从全局的情况出发的。”（注：《刘少奇选集》（上），第388页，人民出版社1981年版（下同）。）但是，如果中央政策不仅能够反映全局利益，而且也能够尽可能更广泛地反映各地方的局部利益，即如果“中央的政策，既集中体现全局的利益，又照顾局部利益”，（注：《刘少奇选集》（上），第388页，人民出版社1981年版（下同）。）那么在中央政策中全局利益与局部利益的矛盾就会更小，反之则更大。然而，“中央制定的政策，要把每一个县、每一个地方的特殊情况规定到，那是不可能的。”（注：《刘少奇选集》（下），第456页，人民出版社1981年版（下同）。）因此，在中央政策中全局利益与局部利益的矛盾总是存在。从政策执行过程来看，中央政策只有通过地方政府的执行才能得到落实，而地方政府一方面是中央政府派驻地方实施行政管理的机关，是维护全局利益的中央政府派驻地方的代表；另一方面，作为中央政策执行者的地方政府又是地方利益的代表，在执行体现全局利益的中央政策的过程中又往往要为地方谋利益。因此地方政府在政策执行过程中往往会产生矛盾的现象，导致政策执行的偏差，使政策执行行为偏离原定目标。鉴于全局利益高于局部利益，刘少奇提出地方政府在政策执行过程中必须首先不折不扣地执行中央政策，这是全局利益得以保证的一个基本前提，因而它是政策执行的一个原则性问题。
按照刘少奇的观点，政策执行的原则性包括以下两个要点：
一是“必须切实地、不折不扣地执行政策。”（注：《刘少奇选集》（上），第389页。）刘少奇认为，尽管全局利益与局部利益有不一致之处，但二者的统一是主要的、基本的，而且地方局部利益的实现是以全国全局利益的实现为前提的，中央政策主要体现了全国的全局利益，同时也照顾了各地方的局部利益。因此，地方政府在政策执行过程中，必须“切实地、不折不扣地执行政策”。
二是即使中央政策的“某些方面不适合当地当时的具体情况”，“在中央没有作出新的规定之前，仍然必须坚决执行中央既定的政策。”（注：《刘少奇选集》（上），第389页。）由于各地方情况差距很大，加之实际情况在不断变化，因而中央政策不可能总是适合每一地方任何时候的情况，但这不能成为地方不执行中央政策的理由。政策不仅有其空间上的相对局限性，不可能在空间上适合每一地方的具体情况；而且有其时间上的相对稳定性，不可能随着实际情况的变化立即发生变化。事实上政策的变化在时间上总是滞后于客观实际的变化。政策的这种稳定性是必要的，否则会削弱政策的权威性。为了维护政策的稳定性，政策执行者在政策制定部门没有制定新的政策之前，必须坚决执行原有的既定政策。
刘少奇认为，为了保证政策的有效执行，坚持政策执行的原则性，必须反对三种错误倾向：
一是必须反对借口“情况特殊”而任意修改或拒不执行政策的错误倾向。正是由于中央政策不可能反映或照顾到每一个地方的所有特殊利益，因此有的地方政府在政策执行过程中常常在本地情况特殊的借口下，或者按照自己的利益要求将中央政策修改得面目全非，使之成为实现当地特殊利益的工具；或者将中央政策束之高阁，使之成为一句空洞的口号。刘少奇强调：“对于中央政策，……决不允许借口‘情况特殊’、‘因地制宜’，而任意修改，甚至拒不执行。”（注：《刘少奇选集》（上），第388页，人民出版社1981年版（下同）。）
二是必须反对执行者不认真执行政策而专挑政策毛病作为拒绝执行借口的错误倾向。在政策执行问题上，有那样一些人，他们自己不认真地执行政策，使政策不能达到原定的目标和效果。然而他们不是从自己主观上去寻找原因，不去寻找他们在政策执行过程中存在的问题，而是简单地把政策执行的无效果或效果不理想归结为政策本身的原因，甚至以此作为拒绝执行政策的借口。针对这种错误现象，刘少奇坚决地指出：“不能因为自己执行得不好，而说中央的政策有毛病。”（注：《刘少奇选集》（下），第456页，人民出版社1981年版（下同）。）事实上，要执行好政策“需要动一番脑筋”，但这种“动脑筋”不是想如何“不执行”，而应该思考如何使中央政策“得到最好的执行。”（注：《刘少奇选集》（下），第456页，人民出版社1981年版（下同）。）
三是必须反对执行者对政策“各取所需”的错误倾向。有的执行者表面上并不拒绝执行政策。不过，由于受利益的驱使，他们没有执行政策的全部内容，而只是执行了政策的部分内容，即对他们有利的那些方面。这些人“对党的政策各取所需，只执行自己所需要的，不需要的就不执行，或者执行反了、偏了”。刘少奇认为，“这就会危害党的事业”。（注：《刘少奇选集》（下），第457页。）因此，对于政策执行过程中的这种错误现象也必须予以坚决反对，因为它也是从根本上违反政策执行的原则性的。
二、因地制宜：政策执行的灵活性
刘少奇强调政策执行的原则性，主张政策执行者必须不折不扣地执行中央政策，但他并不反对政策执行过程中的灵活性。相反，他十分重视政策执行者的主动性、能动性，反复强调在政策执行过程中坚持“因地制宜”和对政策灵活运用的必要性。
首先，刘少奇认为，因地制宜是把一般政策具体化为行动方案的基本途径。他指出，“中央的政策是一般的规定”，而各个地方的情况则“特殊一些”，刘少奇把政策的执行过程称为“使中央的政策在地方具体化”的过程，政策执行者必须善于寻找“一般规定”与“特殊情况”的结合点，根据中央政策的精神和当时当地的具体情况因地制宜地制定一些具体规定，只有通过这一途径，中央政策才能够真正得到有效执行。基于这种认识，刘少奇反复强调“方针政策应根据不同地区的情况贯彻执行。”政策执行“在特殊地区……可以特殊一些，务使适合于当地的环境”，（注：《刘少奇选集》（上），第393页。）“各地方在执行中央政策的时候，可以而且必须研究当时当地的具体情况，因时因地制宜”，（注：《刘少奇选集》（上），第388页，人民出版社1981年版（下同）。）“使中央的政策在地方具体化，得到最好的执行。”（注：《刘少奇选集》（下），第456页，人民出版社1981年版（下同）。）
其次，刘少奇认为，因地制宜意味着可以使政策执行者根据地方的实际情况对中央政策进行必要补充，从而使政策更加适合地方的实际情况，使政策更加完善。“中央制定的政策，有的可能不恰当，或者不完全恰当”，（注：《刘少奇选集》（上），第389页。）尤其是不可能“把每一个县每一个地方的特殊的情况都规定到”，因此，各个地方在执行中央政策时必须“因地制宜”。地方政策的执行者应根据本地的实际情况对这些原则的内容予以补充、充实，“作出某些补充规定”，使之成为适合本地实际情况的具体的行动方案。刘少奇特别指出，强调政策执行的原则性，“绝对不是否认因地制宜、也绝对不是否认各地方、各部门、各单位在工作中有自己的特点和灵活性。”（注：《刘少奇选集》（上），第389页。）
再次，刘少奇认为，坚持因地制宜也是在政策执行过程中坚持群众路线的需要。他指出，“制定政策是集中起来的过程，执行政策是到群众中去的过程”，（注：《刘少奇选集》（下），第457页。）因此，在政策执行过程中应该“使中央政策更好地同当地群众的经验结合起来。”（注：《刘少奇选集》（上），第388页，人民出版社1981年版（下同）。）在政策执行过程中，政策执行者必须依靠群众，必须把一般的政策与群众的特殊经验相结合。只有这样，政策才能为群众所接受，否则，就会脱离群众。而只有为群众所接受的政策，才能真正成为群众行动的指南。不同地方群众经验的特殊性反映了不同地方情况的特殊性。从这个意义上说，政策执行中注重政策与群众经验的结合，也就是注意政策与地方实际情况的结合，因而也是坚持“因地制宜”。把政策执行过程中坚持因地制宜与坚持群众路线统一起来，这是对马克思主义政策执行观的一种精辟论述。
最后，刘少奇认为，政策执行者注意因地制宜，也是政策执行者在政策执行过程中发挥主动性、能动性的一种重要表现形式。刘少奇深深认识到，政策执行并非一个“机械地执行”的过程，并非“把这些政策照搬下去就完事了”。相反，“执行这些政策，要注意因地制宜，要有主动性，要有能动性。”“这种主动性、能动性”，“是为了更好地、更正确地执行中央的政策”。（注：《刘少奇选集》（下），第456页，人民出版社1981年版（下同）。）这种主动性、能动性表现为政策执行者在政策执行过程中“就要考虑各个地方的情况怎么样，局势怎么样，什么时候执行，经过什么过程执行，如何执行才能执行得好、执行得通”。（注：《刘少奇选集》（下），第456页，人民出版社1981年版（下同）。）
三、现实意义：有助于深刻认识“上有政策下有对策”现象的表现形式及其治理措施
政策在执行过程中被扭曲的现象长期存在，正如前面所阐述过的那样，刘少奇曾就对那种“借口‘情况特殊’，‘因地制宜’而任意修改”政策等错误现象提出过严厉批评。然而，在今天政策执行过程中的一些错误现象不但没有得到有效抑制，反而愈演愈烈，以致于产生了一种更为严重的现象，这就是“上有政策下有对策”。刘少奇关于反对政策执行过程中的三种错误倾向的论述，虽然不是直接针对“上有政策下有对策”这一现象而言的，但它实际上深刻剖析了“上有政策下有对策”现象的各种具体表现形式，可以用它来分析“上有政策下有对策”现象。
表现形式之一，任意修改政策或自行制定“土”政策。由于利益矛盾的存在，一些地方领导人或部门领导人为了本地方或本部门的利益，往往在“情况特殊”借口下，任意修改中央政策，甚至制造一些土政策来对抗中央的政策精神。比如说，中央规定农民负担不得超过农民当年纯收入的5%，但有的地方却寻找种种借口，变相增加农民的负担。有的地方在发展教育事业的借口下，在5%之外又向农民收取教育集资款等其他杂费，便是典型的一例。
表现形式之二，有些地方或部门借口中央政策不完善或不全面，没有对当地情况作出规定或不适应本地情况而不愿执行中央政策，自行其事，甚至对上级政策阳奉阴违，采取各种手段予以抵制。这种表现形式与刘少奇所分析的那种执行者不认真执行政策而专挑政策毛病，作为拒绝执行借口的错误倾向一脉相承。
表现形式之三，就是一些政策执行者从本地方、本部门的利益出发，曲解政策，使政策为我所用。具体的做法是：或者对政策进行肢解，对自己有益的部门则执行，对自己无益的部分则束之高阁；或者对政策进行所谓“变通”，使某些政策条文适合自己的“口味”，并用来为自己（本地方、本部门）服务。这种曲解政策或为我所用的表现形式与刘少奇所分析的政策执行过程中的“各取所需”的那种错误倾向也是一致的。
从上面简短的分析可以看出，尽管在刘少奇生活的时代，人们还没有将政策执行过程中产生偏差的种种形式归纳为“上有政策下有对策”这一现象，因而刘少奇不可能对这一现象进行直接剖析。但是，由于他对政策执行过程中产生偏差的种种形式进行了剖析，因而实际上他已间接地分析和批评了“上有政策下有对策”这一错误现象。他关于以坚持政策执行的原则性来反对政策执行过程中三种错误倾向的观点，仍然适用于对“上有政策下有对策”现象的治理。在当前条件下，为了更有效地治理“上有政策下有对策”现象，有必要按照刘少奇关于政策执行的上述论述，强调以下三点：
第一，必须强调对政策执行的“不折不扣”。要求政策执行者着眼于全局利益而不为局部利益所左右，在政策执行过程中坚决按照政策精神办事，做政策的忠实执行者。
第二，必须强调，即使中央政策有不完善之外，政策执行者“在中央没有作出新的决定之前，仍然必须坚决执行中央既定的政策”。当然，作为政策执行者必须向政策制定系统负责，一旦发现上级制定的政策存在某些问题，有责任向上级反映情况，以利于上级了解信息及时修正政策。但是，这不能作为政策执行者歪曲政策和拒绝执行政策的借口，坚定地执行现有政策仍然是政策执行者的一种责任。
第三，必须强调，政策执行的原则性与灵活性是统一的，既不能用“不折不扣”来反对“因地制宜”；也不能用“因地制宜”来反对“不折不扣”。用“不折不扣”来反对“因地制宜”，就会使政策执行成了“照搬了事”；用“因地制宜”来反对“不折不扣”，就有可能走向“上有政策下有对策”的边缘。只有坚持政策执行的原则性和灵活性的统一，才能真正有利于克服“上有政策下有对策”的现象。这就是刘少奇政策执行思想的现实意义之所在。