学前教育学券计划的审计，本文主要内容关键词为：学前论文,教育学论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）论文主旨
本文旨在讲述香港审计署（以下简称审计署）2012年就学前教育学券计划所进行的审计，并以此作为实例，阐述审计署在教育方面如何进行衡工量值式审计。这项审计已刊载于审计署署长第六十号报告书。
（二）学前教育学券计划
在香港，幼稚园教育是指为3～6岁儿童而设的3年幼稚园课程。香港的幼稚园全属私营，家长可按需要，自由选择合适的幼稚园。截至2012年9月（2012～2013学年开始时），在全港957所幼稚园中，861所提供本地课程（即本地幼稚园），其余提供国际课程（即非本地幼稚园）；而在这861所本地幼稚园中，757所是非牟利幼稚园，其余是私立独立幼稚园。这757所本地非牟利幼稚园有资格参加学前教育学券计划（学券计划）。
幼稚园教育对儿童的发展有重大影响。2006年11月，行政长官会同行政会议通过从2007～2008学年起，推行学券计划。根据学券计划，政府以学券形式向幼稚园学童的家长（而非幼稚园）提供学费资助，以减轻家长的财政负担，以及利便家长选择幼稚园。鉴于政府投放大量资源推行学券计划，审计署在2012年对学券计划进行审计。
学券计划概览
学券计划推行前，幼稚园学童的家长须支付学费全数。学券计划推行后，学童可获发学券，由计划下的幼稚园向政府兑现。在推行计划的首四年，学券面值大部分可用于资助学费，余额可用于资助教师专业发展。从第五年（即2011～2012学年）起，学券面值只可用于资助学费，详情列于下表：
自2007～2008学年以来，学券计划按以下原则运作：
1.只有本地非牟利幼稚园才可参加学券计划。
2.计划下的幼稚园所收取的学费须符合规定，即不超过每名半日制学童每年24，000元，或每名全日制学童每年48，000元。上述学费上限一直沿用了五年，至2012～2013学年才分别调整为25，200元和50，400元。
3.计划下的幼稚园须接受质素保证机制的监督；并须披露资料和提高透明度。
在2007～2008至2011～2012的五个学年，学券计划的开支约为85亿元，当中75亿元用于资助学费，10亿元用于资助教师专业发展。在2012～2013学年，735所本地非牟利幼稚园参加了学券计划，学券计划的开支将超逾20亿元。
校长及教师的专业发展
（一）专业要求
学券计划主要目的之一，是提供培训津贴，资助幼稚园校长及教师的专业发展，从而提升幼稚园教育质素。2007年1月，教育局公布提升幼稚园（包括非学券计划下的幼稚园）专业水平的政策目标，即在2011～2012学年完结前，所有在职校长修毕幼稚园校长证书课程，而所有在职教师则修毕幼儿教育证书课程。
根据教育局的记录，截至2012年9月（即2012～2013学年开始时），就学券计划下的幼稚园而言，13名（2%）在职幼稚园校长尚未修毕幼稚园校长证书课程，而1，203名（14%）在职幼稚园教师则尚未修毕幼儿教育证书课程。
学券计划下的专业发展资助，已在2011～2012学年完结时终止。鉴于部分在职幼稚园校长及教师尚未修毕专业课程，审计署认为教育局须研究有何方法协助他们完成有关课程。
（二）教师流失率及流动率
一个稳定的教学团队对幼稚园是很重要的。高的教师流失率对教育质素有负面影响。根据教育局的记录，在2006～2007至2011～2012的6个学年中，本地幼稚园个别教师的整体流失率有所改善，由11.5%下降至7.1%。
不过，审计署留意到，教育局汇报的流失率是指离开幼稚园界别的教师百分率，有别于流动率。流动率是指离开个别幼稚园的教师百分率。审计署根据教育局的资料，计算2010～2011学年的教师流动率，发现学券计划下幼稚园的教师流动率平均为22%，部分幼稚园的教师流动率超逾60%。
审计署明白幼稚园界别向来均为私营，而学券计划下幼稚园的营运模式无须受教育局广泛监管。不过，审计署认为教育局须对整体情况予以关注。
质素保证机制
（一）保证机制
学券计划下的幼稚园须接受质素保证机制的监督。根据该机制，幼稚园须进行自我评估，而教育局则对幼稚园进行质素评核。从2012～2013学年起，幼稚园必须符合教育局的质素标准，方可继续参加学券计划。有许多幼稚园认为质素保证机制对幼稚园和教师带来沉重的压力。
（二）表现指标
学券计划下的幼稚园须按一套共32项表现指标进行自我评估。审计署在2012年年中访问了30所学券计划下的幼稚园，其中19所认为表现指标过多，而且过于仔细，以及部分指标看似相同，难以分辨其中差别。
鉴于部分幼稚园认为难以使用该32项表现指标，教育局或须继续为他们提供适当的培训及支援。审计署认为，教育局或可参考把适用于中小学的表现指标由29项减至23项的经验，整合部分表现指标。
（一）措施
教育局制定了规管措施，以防止学券计划出现滥用资源的情况，并确保幼稚园的开支用于支援教与学活动。这些措施包括：
1.审批学费和午膳费教育局会仔细检视学券计划下的幼稚园调整学费以及收费的申请，以确保调整建议有充分理据支持，而幅度也在合理范围内。
2.查阅周年账目教育局会查阅学券计划下的幼稚园的周年账目，以确定这些幼稚园有否遵守该局的规定。
3.实地查核教育局会挑选部分学券计划下的幼稚园进行实地查核，以确保这些幼稚园采取有效与足够的会计及内部监控措施，并遵守该局的规定。
（二）大部分幼稚园所收取的学费已接近上限
学券计划下的幼稚园所收取的学费不能超逾教育局订定的学费上限。就2012～2013学年而言，半日制的学费上限为每名学童每年25，200元，而全日制的学费上限则为每名学童每年50，400元。审计署留意到，大部分学券计划下的幼稚园所收取的学费已接近上限。虽然如此，部分幼稚园仍然录得亏损。例如在2010～2011学年，280所（37%）幼稚园录得亏损，当中20所的亏损更多达100万元至200万元不等。这反映出学费上限有检讨的需要。
虽然自2012～2013学年起，学券计划每年按综合消费指数调整学费上限，但教育局并没有制定机制，因应其他可能影响幼稚国营运成本的因素（例如教师薪酬）来检讨学费上限。事实上，在14所选择于2012～2013学年退出学券计划的幼稚园中，5所随即上调学费至高于上限。审计署认为，教育局须制定适当的机制，除按综合指数外，还须按其他因素，定期检讨学费上限，以增加灵活性及提升业界应对经济环境变化的能力。
（三）买卖业务的利润超逾上限
幼稚园的买卖业务包括售卖教育用品和提供收费服务。教育局规定所有幼稚园（包括学券计划下的幼稚园）在从事买卖业务时，须遵守该局行政指令订明的原则：
1.幼稚园不应强迫学生购买任何教育用品或接受任何收费服务，并应向家长说明，购买或接受与否，纯属自愿。
2.幼稚园在售卖课本中不得赚取利润。
3.幼稚园在售卖教育用品（课本除外）和提供收费服务中不得赚取超逾成本价15%的利润。
审计署留意到，教育局在查阅周年账目时，仍不时发现学券计划下的幼稚园在从事买卖业务时，没有遵守该局订明的原则。例如，在2009～2010及2010～2011学年，分别有177及120所幼稚园，其买卖业务的利润超逾上限。
（四）把杂费收入拨入“其他营运收入”项目下
审计署以问卷形式调查了121所学券计划下的幼稚园在2011～2012学年所收取的杂费，发现这些幼稚园所收取的杂费，平均为每名学童每年3，000元左右。典型的杂费项目包括校服、书包、课本、学习材料和茶点。
审计署随机挑选了100所学券计划下的幼稚园，审查其2010～2011学年的周年账目，发现幼稚园通常收取杂费。在部分个案中，杂费收入相当于学费收入的24%～44%不等。幼稚园亦通常把杂费拨入“买卖业务收入”或“其他营运收入”项目下。如把杂费拨入“其他营运收入”项目下，可以不用在“买卖业务报表”中呈报，因而避免了买卖业务利润上限的规管。
（五）支付过高的租金
审计署留意到部分幼稚园支付过高的租金（即颇高于估价署评定的租金）。再者，部分幼稚园是向关联人士支付过高的租金，但有关情况却没有在周年账目中披露。根据学券计划的条款，学券计划下的幼稚园不得以任何形式，把盈余转拨给所属的办学团体或其他相关机构。
（六）逾时提交周年账目
学券计划下的幼稚园须于有关学年完结后翌年2月之前，向教育局提交周年账目。审计署留意到，约半数学券计划下的幼稚园逾时提交周年账目。就2009～2010学年而言，380所幼稚园在2011年2月的限期过后才提交周年账目。
审计署亦留意到，教育局未能适时完成查阅周年账目的工作。就2007～2008至2009～2010的3个学年而言，教育局均在提交账目限期过后超逾12个月才完成查阅账目的工作。
幼稚园须符合当局订定有关披露资料的要求，方可参加学券计划。其中一项要求是幼稚园须向公众披露他们营运的主要资料（例如家长可自由选择的教育用品及收费服务），并同意把有关资料刊载于教育局编制的幼稚园概览内。
审计署留意到，教育局只要求学券计划下的幼稚园在幼稚园概览内披露学费、午膳费和4项主要教育用品（即夏季校服、冬季校服、书包和学习材料）的收费。这个要求并不包括其他常见的杂费，例如茶点费和交通费。审计署发现，上述121所接受问卷调查的幼稚园在2011～2012学年内所收取的杂费，没有在幼稚园概览内披露的款额占整体款额的60%。审计署认为，幼稚园概览应尽可能披露更多的收费资料。
（一）学券计划取得的成绩
自学券计划推出以来，约80%的幼稚园学童获得学费资助，有助减轻家长的财政负担。在学券计划下，幼稚园校长及教师获得专业发展资助，有助提升幼稚园业界的专业水平。
（二）学券计划的参与率
在2007～2008学年（学券计划的首年），参加计划的本地非牟利幼稚园有768所，占全数幼稚园的78%。根据学券计划获得学费资助的幼稚园学童有120，000名，占全数学童的86%。
在2012～2013学年（学券计划的第六年），参加计划的本地非牟利幼稚园有735所（减少了33所），占全数幼稚园的77%（减少了1%）。获得学费资助的学童有129，000名（增加了9，000名），占全数学童的79%（减少了7%）。审计署认为，教育局须留意学券计划幼稚园及学童参与率的变化，以及查明参与率下跌的原因。
（三）审计署的建议
就学券计划，审计署建议教育局局长应：
1.检讨及优化学券计划，使其能达到各持份者的期望。
2.为尚未修毕专业课程的幼稚园校长及教师提供协助。
3.查明幼稚园教师流动率偏高的原因，向流动率偏高的幼稚园提供意见。
4.提供适当的培训及支援，协助幼稚园进行自我评估。
5.制定适当的机制，定期检讨幼稚园学费上限。
6.加强监管幼稚园买卖业务的利润。
7.加强查阅幼稚园周年账目所呈报的杂费收入。
8.提醒幼稚园须在周年账目中，适当披露关联人士交易。
9.致力适时完成查阅幼稚园周年账目的工作。
10.要求幼稚园在幼稚园概览内公布杂费项目。
11.留意学券计划幼稚园及学童参与率的变化，查明参与率下跌的原因。
教育局局长在回应时表示，衷心感谢审计署进行这项审计，并会考虑有关的建议，采取适当的跟进工作。
学前教育是香港教育系统的重要一环，而学券计划则是推行学前教育的重要措施。在这项审计中，审计署指出学券计划可以改善的地方，并提出改善建议。很高兴当局接纳这些建议，采取跟进工作。一如其他审计，审计署会留意当局的跟进工作，务使学券计划得到改善。