专项资金与农村义务教育：政策工具的视角，本文主要内容关键词为：专项资金论文,视角论文,农村义务教育论文,政策论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D 693.091文献标识码：A文章编号：1000-260X(2008)04-0086-05
一、引言
公共财政投入不足被认为是制约中国农村义务教育发展的最重要因素。近年来，各级政府为发展农村义务教育也投入了不少财政资源。不过，这些资金的使用效率低下。一项具体政策的实施在多大程度上能取得预期效果，并不是单纯取决于资金投入的多少。政策效果的预期与现实状况改善程度之间的反差凸显了对政策执行环节进行研究的重要性。公共政策执行必然导致一定的政策成本，形成某种资金要求。政府在决定一项公共政策时，实际上(明显地或隐含地)在同时做出了两项决定：一项是关于政策内容本身，另一项则是为政策执行提供相应的资源，特别是财政资源，如拨款。公共政策的执行实际就是政策工具的选择过程[1]。不同的政策工具选择对政策目标的达成有不同的影响。选择什么政策工具来实施政策，这是政策设计的基本内容。政策工具的选择一般是以政府可资利用的治理资源为基础的。以政府财政资源为基础的政策工具是政策工具的基本类别之一。
对财政资金的研究，过去人们比较关注的是投入总量。本文以农村义务教育专项资金为例，尝试从政策工具的视角来考察财政资金的运用。分析财政型政策工具在政策过程中的运用，有助于我们认识到那些容易被当下的研究所忽视但对于实现政策目标非常重要的条件和问题。在中国多层级政府体制下，专项资金这类财政型工具的运用对农村义务教育产生了什么影响，带来了什么问题。本文尝试采取案例研究的方法，对这个问题做出初步回答，并提出一些政策建议。2005年7-8月，笔者在广东省粤北山区R县和N市(县级市)进行实地调研，本文即是在这次调研的基础上撰写而成的。
二、政策工具及其类型
政策工具(Policy Instruments)就是政府所拥有的、用于执行政策、达到政策目标的实际手段或工具[2]。政府是干预者，政策工具就是干预手段[3]。
政策工具有多种类型。萨拉蒙在《政府工具》一书中就提出了社会管制、拨款、直接贷款、贷款担保、收费、凭券制等十几种政府常用的政策工具[4]。胡德根据政策工具所使用的治理资源，把它们大致分为4类：组织型工具、权威型工具、财政型工具、信息型工具。这些工具还可细分为不同的具体工具，财政型工具可以进一步分为补贴、税务激励、低息贷款、资助利益集团等几种方式[5]。每一种政策工具都有其优劣。政策工具的选择对政策项目的成功具有重要影响。决策者在选择政策工具应该考虑这样一些因素，如可资利用的资源、政治可接受性、政策领域、政策标的群体和效率等。而政策工具的效果则可以从经济、政治、行政和伦理等方面来进行评估。
财政型工具是以政府的财政资源和政府筹集及支付资金的能力为基础的，包括政府向个人、公司、组织的各种形式的财政转移。财政型工具具有这样一些优点，如容易确立、具有弹性、鼓励创新、政治可接受性高等。其缺点是：要通过正式的预算过程的批准、收集信息的成本高、需要一段时间才能取得预期效果、有可能给受益者太多好处、还可能受国际条约的规制等。与其他工具相比，财政型工具被认为能以最低的社会成本实现任一期望水平上的政策目标[6]。在政府拥有雄厚财政资源，又具备筹集和支付资金能力的前提下，可以通过向个人、公司、组织提供各种形式的财政转移，以使其行为符合政府的意愿。
三、案例研究
2001年，国务院《关于基础教育改革和发展的决定》明确规定农村义务教育实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的办学体制。2002年4月国务院《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中再次重申各级政府的办学责任。根据这些权威文件，农村义务教育已由过去的乡级政府和当地农民集资办学，改为由县级政府举办和管理，教育经费纳入区县级财政，而中央和省级政府则要加大对农村义务教育的支持力度。
广东省是我国经济最发达的地区之一，而粤北山区的S市则是广东省内最落后的地区，其下属的R县和N市都是广东省主要的扶贫对象。省级财政充裕而县(市)级财政困难，使这两个地方成为调查财政型政策工具的最佳选择。
义务教育属于公共产品，主要由公共财政负责供给。近年来，由于基层政府经费紧张，上级政府开始改变以往“出政策不出钱”的做法，利用财政型工具配合政策执行，通过财政信号诱导下级政府优先执行上级的政策。2003年，《国务院关于全面推进农村税费改革试点的意见》明确规定，中央和省级政府要加大对农村义务教育的支持力度，通过转移支付支持贫困县的义务教育，并安排专项资金用于贫困地区农村中小学危房改造和校舍建设，确保农村义务教育的健康发展。因此，财政拨款补贴以专项资金的形式下拨，成为政府间促进义务教育政策执行的首选工具，而贷款则成为当地政府与学校解决专项拨款遗留问题，实施政策的常用手段。
(一)专项资金
中国目前的部门支出主要分为人员经费、公用经费和专项经费。绝大部分的专项资金都与发展项目相关联，实际上是项目拨款。具体来说，就是省级政府确定一段时期内“要抓的几项工作”，然后形成具体政策并拨发一定的配套资金，要求各地落实。这些拨款补贴了下级政府的政策执行成本，发挥着激励的作用。
表1 近年广东省农村义务教育的主要政策和拨款
时间 政策内容金额
2001年起免除了年纯收入1500元以下农村家庭义务教育阶段学 每年3亿元
生书杂费
1999-2003年 在经济欠发达地区实施“改薄工程” 每年1.5亿元
2002-2004年 改造3184所老区、山区和贫困地区小学校舍共9.552亿元
2004年 帮助清偿山区和经济欠发达地区农村义务教育的历史 共20亿元
债务
2003-2007年 农村中小学“信息化工程”和英语教育每年3000万元
2003-2008年 经济欠发达地区开展中小学布局调整每年5亿元
资料来源：《广东省教育现代化纲要(2004-2020年)》
表1是广东省近年来义务教育的重大政策项目。这些政策都是针对当前义务教育中存在的主要问题而制定的，省政府为推动政策每年投入了大量的财政资金。但事实上，政策结果并不十分理想，甚至产生新的政策问题。
1.专项资金：“要也苦，不要也苦”
调研两地政府都处于“吃饭财政”状态，每年的专项资金在其教育经费中占有极大的份额。以R县为例，据财政局资料显示，R县2003年获得用于中小学布局调整的专项补助有1 490万元，其中省级补助1 360万元。而2003年R县预算内教育经费一共是9 440.2万元。而另一份资料统计显示，R县2004年和2005年预算内教育拨款支出中，普通教育分别是4 881万元和5 441.9万元。可见，专项资金在当地教育经费占有极大的份额。假如没有上级政府专项资金的支持，贫困地区的义务教育只能勉强维持，不可能实现政策目标，取得发展。因此，没有专项资金肯定是“苦”的。
但为什么要也“苦”呢？“苦”就苦在专项资金的配套要求上。在表1中，各项政策的工具成本都要求省、市、县共同分摊，上面有什么政策要求你两三年完成，那就省、市、县三家一起给一点。如果拿不出配套资金，则省的专项资金就可能不会分配到当地。配套拨款是国际主流的财政转移支付方式，其理念就是凡受益者都要投资，如美国的专项拨款中大约就有60％的拨款需要受补助政府提供配套资金的要求。配套率基本上介于5％～50％之间，也有一些超过50％，但绝大多数是在50％以下[7]。
但地方“吃饭财政”根本无力提供配套资金。资金配套问题最典型的就是“信息化工程”，省政府政策明确规定了配套额。因此，要也苦，不要也苦。
2.专款分配：“一边嗷嗷待哺，一边无谓投入”
现时的拨款方式，出于政治可行性、公平性和控制性的考虑，或按固定的配套率，或按固定的拨款数额，财政型工具在发达地区和贫困地区平均用力，根本无法切合地方需要和缩小发展差距，导致出现“一边嗷嗷待哺，一边无谓投入”的情况。这种做法正说明现时还缺乏对需求的科学测量和规范的分配制度。在调研中，许多校长和老师都表示，专项资金由“上面按需分配”。但“需”这一标准难以衡量，两地的教育部门官员给出了不同的分配标准。
另外，资金分配还要平衡各乡镇的利益。例如，R县有3个较大的镇，其中两个镇的中学2004年就建好了宿舍。另一个镇的中学为评上市一级学校，也要求上面拨款建宿舍。于是，县政府就把项目定了下来。缺乏规范制度，专项资金的分配过程充满了不确定性，形成了庞大的寻租腐败空间。上级政府为了防止挪用、腐败，不得不以定额指标的方式分配资金，通过行政控制的方法约束支出过程，规定“专款专用”。这自然难以兼顾支出的绩效，也可能会制约各个部门的创造性和灵活性。不过，对于中国来说，这个控制阶段是必不可少的[8]。因为中国目前还缺乏严格的财经纪律和预算约束。在农村义务教育这种多层级政府参与的政策领域，上述两方面的问题都制约了拨款式工具的效能，甚至引发了更为严重的政策问题。
(二)直接贷款与贷款担保
在调研中发现，传统的压力型体制依然发挥着作用。地方政府，尤其是依赖于转移支付的贫困地区政府，必须设法实现上级的政策目标。
在近年“为农民减负”的大政方针下，县乡政府和学校都没有资金等待“配套”，为了补足上级拨款的缺口，有时就不得不向银行借贷，或者向老师集资。“欠债办教育”是中国农村办学的无奈之举。同时，也是部分官员为了政绩需要的冒险行为。一旦升迁调职，这些官员就无需再为这些债务负责。
在调研的两个地区，当地政府主要以担保、贴息、抵押教育附加费等方式为义务教育阶段学校筹措资金。不少学校领导提到，地方财政确实很困难，没有办法为学校提供配套资金，“(县乡的)钱没有资助下来，就给点政策”。
为什么要“政府给政策”才能贷款呢？因为义务教育阶段学校还贷能力有限，而且没有资产可以用于抵押，贷款风险不言而喻。因此，中小学要向银行或者农村信用社贷款，都需要当地政府或者教育主管部门出面。这其实是政府默许农村信用社在市场经济环境下享受“破产约束失灵待遇”，也就是政府不会坐视农村信用社走向破产而不管，作为交换条件，信用社放宽贷款条件[9]。但是，义务教育要继续办，学校不能像企业那样破产倒闭，就只能通过不断地压缩开支挤出资金一点点还，还贷周期不断拉长。这成为社会经济债务链的一个源头，必然影响到经济的发展。
更令人担忧的是，虽然学校是独立法人，但是一旦其无法偿还债务，债权人上溯追讨时，地方政府在道义上必须承担起相关的债务，义务教育欠债的最终还贷责任都落在当地政府上。据资料显示，尽管省政府在2004年曾拨款20亿元帮助全省各地清偿欠债，但广东省义务教育仍有53个亿的沉重债务，这些巨额债务都是在“普九”、“改薄”、“危房改造”、“安居工程”等一系列教育达标升级政策中欠下的[10]。农村义务教育负债累累，地方财政风险不容乐观。
四、问题分析与政策建议
综上所述。无论是拨款式还是贷款式的财政型工具，都有助于当地义务教育的发展。R县财政局《2001-2003年中小学布局调整总结》中就提到，布局调整政策实施三年来，共撤并学校30所，减少教师约200人，年节约工资260万元，减少学校改造资金约30万元。2003年一年新建、扩建了14所学校的教学楼、饭堂、学生宿舍等。布局调整使一批“袖珍”薄弱学校被撤并，优质教育资源得以共享。学校提高了办学效益，缩小了学校间的差异，逐步实现教育均衡发展。
但是，这些财政型工具运用也引发了腐败、资金浪费、财政赤字、国家信用透支等副作用，值得深思。
一方面，政策工具的特征、政策问题、环境因素、政策领域、政策标的群体的特征等都会影响政策工具的效能。首先，专项资金的确定需要通过正式的预算过程，有时候是相当困难的。所以，政府为了使政策方案得到民意代表的认可。只好采用在各地平均分配、利益均沾的拨款方式。其次，确定准确的补贴额度要付出极高的信息成本，需要不断试错，一开始就定出适当的拨款方式十分困难。而且，当前中国政府针对项目经费采用零基预算。如此一来就产生了尽量花钱的激励，加上缺乏有效的需求测量机制，可能对无需资助就能实现政策目标的地方依然给予了补贴。珠三角地区在信息化工程中以与贫困地区同样的配套率获得省财政资助就是最好的例子。数据显示，2004年，小学生均教育经费，珠三角为5 041.60元，东西两翼1 324.97元，山区1 785.88元，珠三角分别为东西两翼和山区的3.8倍和2.8倍。初中生均教育经费方面，珠三角7 576.29元，东西两翼1 816.73元，山区2 317.04元，珠三角分别为东西两翼和山区的4.2倍和3.3倍[11]。最后，财政型工具适用于只存在少数利益集团，为有限的政策目标进行活动的政策领域[12]。这便于政府确定资助对象和降低补贴成本。这显然与农村义务教育管理层级多、利益分散的特点不相适应。有学者指出，农村义务教育在城乡义务教育利益集团竞争和三级教育利益集团竞争中的弱势地位是其长期困难的根本原因，不改变这种弱势状况，任何看似合理的教育政策和制度安排都只会成为强势利益集团获取利益的工具[13]。
另一方面，从更为宏观的角度看，政策过程民主化与科学化不足、政策过程与预算过程相分离是问题的根本原因。在中国压力型行政体制下，政策过程大多自上而下，政策规划中比较缺乏来自基层政府和社会公众的声音，忽视对下级政府积极性的考虑。财政型工具主要起着启动资金和表明态度的作用，因此常出现政策过程不能引导资金分配，或者政策制定不受预算约束的情况[14]。有学校领导就指出，农村义务教育欠债很多是“上面有政策但下面不能落实”造成的。地方大多靠“领导一时关心”，“运动式的”、“抓住就有，没抓住就没有的”政策进行粗放型发展，政策工具的效果自然大打折扣。这种民主与科学皆有欠缺的政策预算模式根本制约了财政型工具作用的发挥。
鉴于财政型政策工具在实践中的种种问题，为了更好地发挥这种工具的效能，我们认为，决策者应该考虑以下几个方面。
首先，研究财政型政策工具的适用性，调整具体工具的配置。对于拨款式工具来说，就应该建立一套测量方法，对政策收益、财政能力、需求程度等进行科学的测算，从而既能合理划分各地、各级政府的办学责任，让有能力的政府相应承担更大的责任，又能优化资源配置，避免重复浪费。
其次，思考各类型政策工具的相互搭配。拨款、贷款的方式固然有优点，但缺陷同样突出。义务教育必须依靠公共财政持续大量的投入，以短期项目形式运作的财政型工具有时作用有限。因此，不妨考虑选择新的政策工具，例如学券制，把教育财政直接投放到家庭，又或者引入组织型政策工具，由社会志愿性组织办学等。
再次，开放政策，让地方知识能够进入政策决策过程。只有更新政策观念，打破集权式的决策机制，在政府、政策专家以及公众之间，在普遍知识与地方知识之间，搭建政策辩论平台，让所有的利益相关者都参与到政策辩论中，通过不同意见的对话，才能最后达成合理的共识。
最后也是最重要的，就是要整合政策过程与预算过程。一方面，政府公共部门存在的依据就是社会公众需要，这种需要通过政府公共部门提供的公共产品来满足。因此，财政预算资金分配模式应该是“需求约束型”的绩效预算模式。在义务教育领域，就是要保证每个学生所能享受的最低服务水平。在此基础上，再考虑特定项目的发展。以往单纯依靠“运动式”发展政策的做法应该摒弃。另一方面，实现政策制定和财政分配的转型。使政府真正履行公共责任，须从政府内部的行政控制发展到政府外部的政治控制，充分发挥人大作为最高权力机关的决策和监督作用，使人大能够切实地体现各个不同群体的利益，且能够对政府的行为，尤其是财政进行控制。
综上所述，财政型工具在义务教育政策领域实施的效果不太乐观。一方面，政府间纵向关系不明、责任不清，没有一套合理的成本分担机制，其功用受到限制，造成教育财政资源浪费。另一方面，缺乏“办事预算”的约束和宏观发展战略的引导，运用财政型工具显得过于超前，既无法缩小城乡差距，而且更使县乡财政赤字增加，濒临破产。
归根结底，中国政策过程与预算过程的民主化和科学化不足依然是问题的症结所在。两者皆在政府职能部门之间相对封闭的环境中进行，并不完全重合，而且外部参与不足。因此，只有重构整个政策预算模式，理顺政府间纵向与横向的关系等等，才能完全发挥政策工具的积极作用，使现实状况的改善与政策绩效预期相吻合。
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