关于我国保税区建设与发展的若干思考，本文主要内容关键词为：保税区论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国全方位、多层次、有重点的对外开放格局的推进，为适应当今经济全球化发展的趋势，借鉴国际经验，不断丰富对外开放的形式和内容，继成功举办经济特区、经济技术开发区之后，从1990年起，我国又兴办了一种具有更高开放度的、与国际市场接轨的新型特殊区域——保税区。截至目前，经国务院批准，我国已在东部沿海港口地区兴办了15个保税区。通过几年的开发建设，各保税区在改善贸易和投资环境、扩大招商引资和拓展功能运作等方面，不同程度地取得了积极进展，初步显示出经济活力，正在成为带动所依托城市乃至腹地开放经济发展的新的增长点。同时，也应承认，由于种种原因，保税区的作用发挥得并不充分。为使保税区不断加以完善，并在我国与国际市场实现对接中充分发挥应有的积极作用，探索和积累实施贸易自由化的有益经验，有必要全面分析其基本状况及进一步探讨其有效建设与健康发展的一些重要问题。
一、我国保税区的基本情况
根据我国保税区基本情况表（见表1）资料，现将我国保税区的情况作初步分析如下：
（一）兴建时期。在我国，兴建保税区的时间，始于1987年深圳市自建的沙头角保税工业区，而国家正式认可的，则始于1990年国务院批准的上海外高桥保税区。从国家批准兴建15个保税区的时间看，可分为两期：第一期为1990-1993年的13个；第二期为1996年的2个。虽然前13个是在四年中兴建的，但各年兴建的数量很不均匀，且呈“两头少（即第一、四年均为1个）、中间多（第二、三年分别为3个和8个）”状。而在此后的六年中，只在第七年新批准兴建2个，而在第五、六、八、九、十年的五年里，则未予批建。上述保税区的兴建情况，反映出我国对保税区的积累经验、重在实效、稳步发展、有所控制的明显意向。
（二）地区布局。目前兴建的15个保税区，虽然均设在我国东部沿海的九个省和直辖市，但在各省、市的分布情况有明显区别。一般是一省、市建1个（如上海、天津、辽宁、江苏、海南、浙江、山东），福建却有2个，广东更多达6个，其中深圳市就有3个；而同处沿海的河北、广西则尚未兴建保税区。保税区的这种分布，固然是出于对区位、港口及经济外向发展等条件的考虑，以便使之充分发挥应有的作用，因而是基本合理的，但仍并非无欠周到之处。
（三）规划面积。前13个保税区的规划总面积为48.25平方公里，然而各区的规划面积大小不一。例如，我国规模最大的大连保税区为11平方公里，最小的深圳沙头角保税区只有0.8平方公里，其余的则在1.4-10平方公里之间。科学地规划保税区的面积，既要考虑区址的土地资源状况以及开发建设和构筑隔离设施的难易或成本等因素，更要以每个保税区的功能设计及其对未来业务运营的发展和成果的预测为依据。事实上，经过几年的开发建设和运作，有的保税区已不止一次地扩大原规划面积，有的则仍闲置着大量规划土地。
（四）区域类型。我国兴建的15个保税区，虽然都处于东部沿海地区，然而其区域类型及所处区位却不尽相同。就保税区同港口的关系看，有无港区型与港区型之分，前者为深圳福田保税区，后者是与港口相邻或以港口为依托的其余14个保税区；从保税区依托港口的性质看，有海港型与内河港型之别，后者为张家港保税区，前者是指除福田之外其余的13个保税区；从保税区与其它特殊开放区的关系看，有自立区型与区中区型之分，前者为天津港、大连、宁波、福州、广州等保税区，后者是处于浦东新区的外高桥保税区以及处于各经济特区和开发区的沙头角、福田、盐田港、汕头、珠海、象屿、海口、青岛等保税区。区中区型的出现，进一步反映了保税区具有更高开放度的性质。
表1 我国保税区基本情况规划面积
序号 名称 所属省市 批准时间（平方公里）
1外高桥上海1990.6 10
2天津港天津1991.5.12 7.1
3深圳沙头角广东1991.5.28 0.8
4深圳福田 广东1991.5.28 1.68
5大连 辽宁1992.5.1311
6广州 广东1992.5.13 1.4
7厦门象屿 福建1992.10.152
8张家港江苏1992.10.16 4.1
9海口 海南1992.10.211.93
10宁波 浙江1992.11.192.3
11福州 福建1992.11.191.8
12青岛 山东1992.11.191.8
13汕头 广东1993.1.112.34
14珠海 广东1996.11.3-
15深圳盐田港广东1996.11.3-
首期开发面积
（平方公里） 基本功能
4保税生产资料市场及保税仓储、出口、加工、
金融和信息咨询服务
1.2国际贸易、国际金融、保税仓储、出口加工
0.32 先进外向工业及外贸、转口、保税仓储、运
输、房地产、信息咨询
- 国际贸易及先进技术工业、金融、信息、仓
储、房地产
1.25 金融、贸易、保税仓储、出口加工
- 转口贸易、出口加工
0.61对外贸易、转口贸易、仓储运输
-贸易管理、保税仓储、出口加工
- 国际金融、国际贸易、保税仓储、出口加工
1.2 转口贸易
0.8 国际贸易、转口贸易、保税仓储、出口加工、
金融、运输、新品展示
0.86出口加工、保税仓储、国际贸易
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资料来源：根据《中国利用外资基础知识》（1995年4月版）、《中国保税区》（1996年6月版）、《世界出口加工保税区概论》（1992年7月版）等有关资料整理。
（五）功能设计。保税区的功能，应该据保税区所处区位及其已有和未来发展国际经济技术交流与合作的情况来确定。功能设计得是否符合实际，对于尔后能否有效开展业务运营并发挥与国际市场接轨的作用，至关重要。一般认为，保税区的基本功能应为保税仓储、转口贸易、出口加工，以及为此而需要的商品展示、金融、信息等辅助功能。但各保税区根据自身的具体情况，设计的功能并不一致，主要有：贸易型保税区，如厦门象屿、宁波、广州、张家港、青岛等；工贸型保税区，如较为典型的深圳沙头角等；综合型保税区，如外高桥、天津港、深圳福田、大连、福州等。不过，由于国家1996年出台取消外商投资企业进口自用设备减免关税和进口环节税的规定，有力刺激了处于“境内关外”的保税区兴办“三资”工业企业的积极性，纷纷着手发展或扩展工业功能。
二、我国保税区有效建设与健康发展的探析
我国保税区尚处于初级发展阶段，但又是我国发展开放型经济和适应世界贸易与投资自由化进程所必需的，因而有必要不断地加以完善，以使之进一步得到有效建设和健康发展，并在我国改革开放和社会主义现代化建设事业中发挥更大的促进作用。为此，需要针对目前我国保税区的现状，借鉴世界自由港和自由贸易区的有益经验，对涉及保税区全局的一些重要方面进行深入地分析和研究。在此，笔者拟就下列问题权作初步概略探析。
（一）抓紧制定和颁布保税区基本法
作为正在积极建设与完善的法制国家，我们对于包括保税区在内的，符合国际惯例的、能够长期稳定发展的新生事物，需要及时制定法律、法规体系，尤其是首先要由国家最高权力机关——全国人民代表大会通过和正式颁布相应的全国性基本法。就保税区而言，就是要确立全国性的、所有保税区都必须遵守和执行的保税区基本法，并且在开始建区之前，力求做到立法先行。只有如此，保税区的性质、地位、功能、管理才能得到法律确认；保税区的建立、发展才能获得法律保障；有关保税区的一系列具体的或专业性的法规、条例才便于据以制订；中央政府有关部门和地方政府对于保税区进行审批、调控、监管及其机构的设置与职能的行使才能做到有法可依；保税区本身的条规制订及其运作与管理才能得到必要的规范和制约。
然而，我国保税区的建设，未能做到先立法，后实施。上海外高桥是经国务院1990年6月批准首建的保税区。此时，国家尚无保税区的正式法律、法规出台。而后，国家海关总署根据《中华人民共和国海关法》及国家其它有关法规的规定，才制定并于1990年9月8日颁发了《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》；随即上海市人民政府根据国家法律、法规和有关政策规定，于1990年10月发布了《上海市外高桥保税区管理办法》。显然，前者属于专业性管理的单项法规，后者则是在有关章节中体现前者等规定的地方性管理法规。随后，各地兴建的保税区，除执行前者规定外，基本上均以后者为兰本，由所在地“人大”或政府制定并颁布了各自的管理办法；各保税区管委会或管理局也根据当地“人大”或政府制定的管理办法和实际情况及运营的需要，制订和发布了区内规划建设、劳动人事、进出货物和运输工具及个人携带物品通关、人员和车辆进出、进出商品检验、环境保护、税收征收、外汇等一系列单项管理暂行规定和实施细则。经国务院批准，海关总署又于1997年8月1日发布了《保税区海关监管办法》。
从上述可见，这种只有全国专业性管理法规、地方性法规和保税区内运营的管理办法细则，而缺乏全国性统一立法的状况，在保税区经历了九年之久的建设、数量已发展到15个的今天，仍然没有得到改变。应当说，正是这种法制状况，导致了各种法规和管理实施细则的不一致甚至相互矛盾的诸多问题，不利于我国保税区的有效建设和健康发展，也无助于其在国民经济发展中发挥应有的积极作用。因此，亟待制定和颁布已经滞后的全国性统一的保税区法。同时，不仅国外自由贸易区的成功立法经验可资借鉴，尤其是随着我国保税区的建设与运作经验的积累，也为制定基本法提供了更加成熟的条件。
（二）组建专职的全国保税区管理机构
目前，我国从北方大连至南方海口的东部沿海港口城市，已经设立了15个保税区，并且还有继续增设的要求。保税区的设置，既然需要得到国务院的批准，属于国家的一种行政行为，就有必要依据保税区基本法的规定，由中央政府组建有权威的、专职负责宏观决策，调控、监管全国保税区的管理机构。这就是说，这种全国保税区管理机构不能等同于原国务院特区办公室，因为它虽然负有管理全国经济特区、经济技术开发区、新技术产业园区、保税区及沿海开放地区等广泛职责，但国家法律和中央政府又未赋予其实质性的权力，因而难以行使应有的具体职责；况且，随着对外开放政策向内地的推进，以及经济特区、经济技术开发区、新技术产业园区原享受特殊政策的到期，即已出现所谓“特区不特”，该机构更无保留的必要，并于1997年予以正式撤销。
全国保税区管理机构职能的设置，应由保税区基本法加以规定，并切实授予领导和宏观调控全国保税区的建设与发展职责，主要包括：制定保税区的宏观发展战略和管理政策，受理和审批兴建保税区的申请，协调、管理各保税区并对其营运进行监督和检查，定期向立法机关和中央政府报告保税区的建设和运营情况等。为此，该管理机构的领导成员须由有关部委负责人兼职组成，并建立起机构精简、人员精干、职责明确、办事高效的专职工作班子。
与此同时，为便于各保税区经验与信息的交流，防止出现不合理的竞争，研究和解决共同面临的困难和问题，促进保税区的顺利建设与健康发展，依据保税区基本法的规定，由全国保税区管理机构牵头，组建所有保税区参加的、类似于全国经济技术开发区协会的、具有社团法人地位的保税区协会，也是必需和可行的。
（三）合理调整保税区微观管理模式
一般认为，保税区是我国为建设与国际经济实现接轨的通道和基地，辐射和带动区域开放型经济发展，而借鉴国际自由港和自由贸易区的成功经验，并结合自己的国情，在重要的外运港或其毗邻地区辟建的以转口贸易、保税仓储、出口加工为基本功能，以完善的隔离设施封闭并实行“境内关外”政策的特别经济区。因此，保税区的管理，应以有效服务于上述基本功能的发挥作为出发点和归宿，并依此建立科学的微观管理模式。
我国现有的保税区管理委员会或管理局作为所在地政府的派出机构，一般都拥有对区内事务的行政职能和管理权限。例如，为保证管委会或管理局有效地履行决策、执行、咨询、监督、协调等基本职能，所在地政府都赋予其行政规章制定、规划制定和修改、基本建设管理、投资项目审批、劳动人事管理、房地产管理、体制政策试验、出国审批、驻区管理机构协调等一系列管理权限。同时，管委会或管理局还设有附属的服务公司型经营实体，主要从事土地使用权的转让、办公用房和厂房的开发、基础设施的建设与维护等。保税区的上述管理模式，与传统的行政管理体制相比，确实具有一定的先进性。但是，由于受区外体制的牵制，加之其它派驻单位的进入，以及向地级或县级政府的趋变，使保税区这个特别经济区也不同程度地出现了机构组成较为庞大、行政管理层次较多、办事手续未能充分简化、工作效率还不够高以及政企不分等问题，面临着回归旧体制的挑战。
由此可见，有必要调整保税区的管理模式，并且宜以有利于充分发挥保税区基本功能为调整的目的，以淡化行政性、强化经济性为调整的方向，以切实达到机构精简、层次减少、手续简化、工作高效为调整的原则，使之既具有必要的政府权力和责任，更具有商业机构的灵活性。为此，就需要探索保税区的公司型管理模式，即由地方领导机构（如保税区董事会）采取招标形式，选择一家国有或私营公司承担保税区的经营管理，并签订合同。在该种模式下，公司既要贯彻执行保税区基本法和国家领导机构及海关总署的政策与法规，接受国家和保税区所在地领导机构的检查、监督和管理，又要在董事会的授权下负责区内土地的开发、使用和出让，招商引资、开拓区域市场，搞好服务部门的配套和经营，不断完善投资经营环境。至于区内企业的申领营业执照和缴纳税收等社会服务功能，主要由保税区所在地政府的工商行政管理和税务机关负责受理；而进区货物的商检、卫检、动植物检和监管，则仍由“三检”和海关部门分别在“一线、二线”（注：“一线”指保税区与陆上国境外的连接处；“二线”指保税区与国内非保税区的连接处。）负责进行。
同时，要改进保税区的海关监管。目前海关对保税区的监督，在一定程度上还存在着与保税仓库和保税工厂不分、环节较多、手续不够简化以及手段落后的问题。海关对保税区的监管，应力求体现保税区的“境内关外”性质，以“一线放开、二线管住、区内少干预”作为指导思想，采用先进的计算机系统管理单证流程，实现在手续简便、通关快捷、服务周到中维护关税收入，致力解决由于海关手续繁多而带来的贸易障碍问题。
（四）积极完善保税区的建设布局
保税区建设的布局，事实上有宏观布局与中观布局之分。前者属于保税区在全国的分布；后者属于保税区在一个地区（省、市）的分布。
1.完善保税区的宏观布局
依照前述以建设与国际经济接轨的通道或基地、辐射和带动区域开放型经济发展的目的，将重要外运港或其毗邻地区作为建区的选址，就应根据沿海有关地区的条件和需要，在全面权衡的基础上，坚持效率优先、兼顾平衡，合理规划和确定保税区的建设布局。目前在沿海七个省和沪、津两市兴建的15个保税区，可以说是基本合理的。其中虽然有个别保税区并无港口，但具有与香港相毗邻的优势地理位置，并开辟了便捷的陆上交通，因而也是可行的。至于拥有海岸线的河北省，因缺乏适宜的外运港口，又与天津相邻，似不宜再兴建保税区，将来如何，视情况而定。而处于沿海的广西自治区至今未予辟建保税区，则是构成保税区宏观布局有失合理的一个重要因素，因而值得认真研究。
广西是一个既沿海又与东南亚一些国家接壤的自治区。该区内已有防城、北海、钦州三个海港。其中，防城港位于广西南部沿海的一个半岛，总面积19.6平方公里。该港已成为我国18个枢纽港之一、十大深水港之一，并在发展对外经济技术合作与交流方面具有明显的诸多优势。一是地理位置优越。它南临北部湾、面向港澳地区和东南亚，处于几条国际贸易航线附近；背靠广西及我国大西南的云南、贵州、四川三省，有广阔的内陆腹地，因而成为大西南的最佳出入海口。二是发展潜力巨大。它拥有以两个半岛环抱的天然避风屏障，港内风力较小；潮夕流向与主航道走向基本一致，港口无洄淤；航道底宽120米，水深负9米，3万吨级巨轮；水域宽阔，仅内港即达90万平方米，便于船舶调度；专用码头齐备，已有28万平方米的库场，并可进一步填海造陆。三是与陆运干线接轨。南防铁路已使港口成为湘桂线、黔桂线、贵昆线等铁路干线的出入海口；1997年南昆铁路的通车，使之进一步成为成昆线、川黔线的主要出入海口。四是缩短运距、降低费用。该港因港底主要为中砂，砂层不厚，便于开挖，实践已证明其工程建设周期短、扩建港费用低。同时，据测算大西南的进出海上货物，由广州改道防城港，可使运距、运费大为节约：云南的运距可缩短52%，贵州可缩短40%，四川可缩短46%，由此而节约的运输成本将相当可观。五是内陆腹地货物进出口规模大。该港以扇形展开内陆经济腹地，除其周围地区及广西外，仅大西南三省总面积约达70万平方公里，人口两亿多，拥有丰富的矿产资源，随着国家区域产业结构的调整及对外开放重点向西部地区的推进，重工业及开放型经济的发展，将使进出口需求大幅度提高，而防城港则将肩负起最主要的货物吞吐任务。
鉴于防城港具有的以上诸多明显优势，加之港区地形易于修筑保税区所必需的隔离设施，特别是在保持转口贸易、保税仓储、出口加工基本功能的前提下，再赋于其国际贸易功能，不仅防城港自身将步入建设和发展的快车道，更重要的是通过发挥防城港与国际经济接轨的通道作用，必将有力促进广西和大西南三省开发建设和经济的腾飞。因此，兴建防城港保税区已属势在必行之举，也是合理调整与完善我国保税区建设布局之必需。
2.完善保税区的中观布局
经过10年的开发与建设，我国保税区在中观区域的分布，大体形成了如下的格局：除广东、福建两省分别建有六个和两个保税区外，其余沿海各省、直辖市都只有一个保税区。这种一省、一市只设一区的格局，在客观上既助长了各区逐渐向综合性、大规模发展的势头，也制约着区位、市场、业务等优势的充分利用和发挥。因此，根据有利于发展开放型经济和实现同国际经济接轨的要求，各保税区、尤其是只有一个保税区的大城市，可以依据自身有利条件和发展需要，以交通方便、接近市场、经济合理为原则，在认真搞好经济技术可行性研究与论证的基础上，提出在适宜的地点辟建小规模、专业性、公司型分区的申请，报经全国管理机构批准实施。这里的适宜地点主要是指有货运潜力的机场、有国际专列经过的火车站、有通航条件的内河码头；专业性是指保税工厂、保税库场等。如此，可以更为便捷而灵活地发展进出口贸易，并可有效降低运输费用，就近解决员工需要，缓解城市交通紧张状况。
当然，这种专业分区必须执行保税的政策和制度规定，由海关实施监管，必须建有符合规定的围圈设施，必须以有海关标记的车、船运输进口的货物，以严格防止走私活动。至于专业分区与原保税区的关系，可以是隶属于保税区，但作为保税体系中的一个独立法人实体可能更为适宜。
（五）实事求是地确定保税区的功能
保税区作用的发挥，有赖于其功能的合理确定。关于我国保税区的基本功能，较为普遍和权威的观点是转口贸易、保税仓储和出口加工，并且已被各保税区采纳。但我国一些保税区仍存在着运营状况和发挥作用不如预想的问题，这除了地址选择欠妥和亚洲金融危机影响等原因外，一个更为直接和长期起作用的因素便是功能设计失当。保税区的功能定位，必须坚持从实际出发、实事求是的思想路线，即依据各保税区所处的区位条件、水陆交通设施，尤其是国际贸易流量的现状和发展前景，所依托城市的经济结构和经济技术水平以及内陆腹地发展开放型经济的需求情况等，因区制宜地分别规划各自的功能。
转口贸易和保税仓储的对象均为国外货物，因而其功能发挥直接与保税区的区位相关。就我国沿海建立的保税区整体而言，不及亚洲的新加坡乃至香港，而且一般说来，越是靠北部条件也越差，即不处于甚至远离国际贸易主航道。正是这种区位状况，明显制约着我国保税区转口贸易和保税仓储功能的发挥；尽管几乎所有保税区都将其定为主要功能，有的甚至作为唯一功能，但10年来的经营实践表明，全国保税区实现的国际转口贸易量和保税货值仍然相当有限。然而通过努力采取可能的补救措施，也可以变区位的不利为有利条件，例如地处北方的天津港保税区，积极利用新亚欧陆桥运输，并争取作为蒙古国货物的进出海口，有力促进了国际转口贸易和保税仓储功能的发展，成为仅次于南方上海外高桥和广州保税区的业务大户。可惜，象天津这种区位条件，在全国保税区中属于特例，因而国际自由港和自由贸易区的转口贸易和保税仓储基本功能，只适用于我国的少数保税区，而对于全部保税区则难具有普遍意义，故不宜以此作为我国所有保税区的基本功能。
至于保税区的出口加工功能，因其对象既可以是国外的也可以是国内的货物，因而既受保税区区位影响，又与当地的经济结构、经济技术水平、内陆腹地经济外向程度和进出口贸易量密切相关。这就是说，我国的保税区、尤其是设在大中港口城市的保税区，均可将出口加工作为基本功能。并且，为了充分利用国内国外的两种资源、两个市场，有些保税区还可将一般货物的整理加工加以延伸和扩大，即通过对内对外的积极招商引资，发展工业制造业和临港工业。这不仅符合国际自由港和自由贸易区的惯例，也是我国经济特区和经济技术开发区优惠政策届满后之必需。
此外，鉴于上述前两项基本功能所具条件对多数保税区的限制，为适应我国参与国际经济技术交流与合作不断扩大的需要，便于保税区发挥与国际经济接轨的通道和基地的作用，宜将我国国际贸易或进出口贸易增为保税区的基本功能。如此，还可以带动保税区的保税仓储、物流分拨、商品展示、生产资料市场以及金融、信息等功能的相应发展，并有利于国内外客商的贸易和经营。
从上述功能分析可见，较为普遍适于我国保税区的基本功能应是出口加工和国际贸易。与此相适应，并从我国保税区的实际情况出发，有必要对保税区的功能类型进行实事求是的调整：处于大城市、各种条件较好的保税区，可以大力发展功能综合型，并积极创造条件加快实施与港口的一体化步伐，进而朝着更加开放的自由港或自由贸易区方向过渡；处于中小城市、只在某些方面具有较好条件的保税区，可以依托自己的优势条件，集中力量发展为功能单一或相对简单的类型，例如转口贸易型、出口加工型、工业型、进出口贸易型等等。