中国的“特殊利益集团”如何影响地方政府决策——以房地产利益集团为例，本文主要内容关键词为：利益集团论文,为例论文,地方政府论文,中国论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言及文献综述
近年来，房地产价格暴涨已经成为经济社会最热点话题之一。一方面，“住有所居”是任何一个政府必须解决的民生目标；但另一方面，飞升的房价使得即使是中产阶层也无法企望通过市场解决住房问题。而更让国人侧目的是：本届政府执政8年中，出台旨在调控房地产价格的大政策很多，但几乎是每调一次，房地产市场价格上涨速度都在极短暂的观望或小幅下跌后出现报复性上升。其中的原因一直为学界与媒体所关注。
在国际学术界，自戴慕珍最早提出中国“地方政府公司”(Local state corporatism)理论(Oi,1992)始，从中国特定财税体制背景下地方政府行为角度就成为解释经济运作与中央政府目标相悖现象的突破口。这一理论把中国地方政府视为追逐利益的公司，政府官员就是“政治企业家”。他们面临严重的预算约束，也自行承担着经济行为的风险。为此，地方政府出台的公共决策常常会扭曲中央政府政策着力方向(Oi,1999；Blecher & Shue,1996；Walder,1998；Susan,2000)。但在这种讨论中，中国地方政府公共政策决策过程常常被处理成黑箱，即对于追求自身利益的地方政府实际决策的过程尤其是其中特殊利益集团的影响并没有进行深入探讨。
而另一方面，关于“利益集团”的多学科研究成果已经非常丰富(杨帆，2008)。在现代经济学领域，佩尔森、塔贝里尼(T.Persson and G.Tabellini,2000)以及德雷泽(A.Drazlen,2000)等人在总结过往“利益集团”的经济学研究成果基础上，各自出版了系统性与权威性兼具的教材性著作。但这些成果讨论的基本属于“一般利益政治问题(general-interest political)”，即诸如税收及公共支出等大众化政策及一般公共产品提供对不同利益集团的影响，而这些利益集团的成员构成及活动方式也因不同政策造成损益变化不同在变化。或者说，在“随机”与“历时”意义上，不同政策给一般利益集团带来的损益趋于平均化。当然，佩尔森也注意到，有一类“对象范围小的政策会引发多维的矛盾。因为好处集中给了少数受益者，成本却落到每个人的头上”。他称之为“特殊利益政治问题(special-interest political)”。为此，在其著作中，他专门辟出了章节予以讨论，但却没有成为其讨论的重点。几乎在同时，格罗斯曼等意识到，相对于佩尔森与德雷泽对一般利益政治问题的关注，“特殊利益问题”不仅是研究利益集团经济学的一个新方向，更是帮助理解政府决策过程的新视角。于是，在2001年出版了专著《特殊利益政治》。该著作首次定义了“特殊利益集团(special interest group)”，是指“该利益集团的成员期望的政策并不是普通公民的理想政策”。因而，“特殊利益集团”也只是那些“具有共同的可识别特征、关注相似政策问题的少数公民组成的组织”。该著作集中讨论了特殊利益集团如何影响政府决策。但他们的讨论几乎都是以美国宪政民主体制作为背景，并不适合于中国国情。
本文试图在借鉴“地方政府公司”理论与“特殊利益政治”理论基础之上，探讨受特殊利益集团影响的地方政府在造成中央政府房地产调控失败过程中所扮演的角色，并以此建立起一个特殊利益集团影响地方政府的一般性理论框架。我们是出于以下考虑。
其一，中国目前存在的利益问题多为“特殊利益问题”。就中国语境而言，因为改革开放前中国不存在利益集团现象；而改革开放之后，利益集团逐渐形成之中，加之在多数决策中，政府能够维持“中性”(姚洋，2008)，因而“一般利益政治问题”在中国并不突出。但是，一方面，由于不同利益集团发育情况极不均等，远没有形成能够“对等竞争”的格局，因而，在相关决策的利益博弈中，由少数人组成、拥有诸多经济、社会甚至政治资源的利益集团有更大力量左右决策，加之民主与法治尚不健全背景下不少政府部门与官员权力失范，因此，“特殊利益问题”在中国国内越来越普遍。
其二，也是更为重要的。中国“特殊利益集团”影响公共决策的途径更为“特殊”。尽管佩尔森尤其是格罗斯曼等人对于“特殊利益集团”的讨论包括建模工作已经非常深入，但二者都是讨论以美国为典范的西方代议制民主背景下“特殊利益政治”。因而，就影响决策途径而言，“特殊利益集团”首先必须影响“中位投票者”的选民，通过“中位投票者”再去影响议会议员，而不同议员代表不同利益，彼此之间也是竞争性的。正因此，二者的讨论都是从“投票理论(principle of vote)”开始，达到博弈均衡的过程也因此仍然是回归到“一般利益政治”过程。而在中国“地方政府公司化”背景下，中央部门与地方政府层面，除每年人民代表大会通过一些重大的原则性与方向性决策时运用“票决制”，日常绝大多数决策权几乎都是集中于部门及地方政府自身。因而，中国的“特殊利益集团”是直接通过与地方政府甚至个别政府官员“打交道”，就能达成他们的目的。最后的均衡只受两个因素影响：表征部门、政府或官员“公德”的“仁慈心”，以及“特殊利益集团”贡献出的“租金”。
国内流行性媒体关于地方政府在房地产调控中扮演的角色的讨论较多，但上升到“地方政府公司理论”层面的系统性学术探讨还很少。在一般性利益集团的研究上，国内近年来有些进展，但除了少数关于国外此领域研究的综述之外(王沂，1996；李增刚，2004)，关于特殊利益集团的研究尚未起步。2006年前后，中共酝酿并提出了和谐社会建设目标与举措，在这一过程中，包括《瞭望》、《党政干部学刊》、《南方周末》、新华网等等一些时政类媒体曾经密集讨论特殊利益问题，但也均为非学术讨论。邹清源(2006)曾试图用经济学理论分析“特殊利益集团扭曲中国房地产公共政策”，但其中提供的分析框架主要是传统的“公共选择理论”而非“特殊利益政治”理论。正因此，我们将系统梳理在房地产特殊利益集团影响下，地方政府如何扭曲中央宏观调控政策；在此基础上，我们将把房地产利益集团影响地方政府公共决策建立起一个理论框架，以期能体现中国“特殊性”，建立起关于中国特殊利益集团的一般模型；在论文最后，我们对模型予以进一步说明，并给出未来研究方向。
二、中央政府房地产调控政策、效果及地方政府所扮演的角色
自2003年始，针对房地产价格一路飞涨，中央不断出台抑制性政策。然而，这些政策不仅未能发挥其效果，反而导致房地产价格报复性反弹。
至2008年上半年为止，仅就中央政策公共政策倾向而言，房地产价格过快上涨势头早就应该被抑制住，但调控效果为何如此令人难以置信之差？
综合各方面信息尤其是媒体相关报道，原因就在于地方政府。因为在中国，真正左右房地产价格的是地方政府。而恰是地方政府，其在房地产方面的公共政策过分偏袒房地产商，恰是这种偏袒房地产商的地方政府公共政策在干扰执法、化解中央宏观调控方面扮演重要角色。
中央关于房地产价格抑制性政策主要集中在4个方面：土地、信贷、税收以及增加经适房供应。但这4方面政策实际上都被地方政府策略性化解①。
首先是土地。为提高房地产商门槛，抑制房地产投资，也为防止房地产商与地方政府暗箱操作，中央政府推出土地招拍挂制度。但由于地方政府是土地的唯一卖家，土地的价格自然是由地方政府控制。招拍挂制度出台正好给地方政府不断抬高出让土地的价格以更大制度弹性，而房地产商也轻而易举把土地价格上涨成本转嫁给了购房者。而且，一旦房地产价格走软，地方政府就会减少土地供应，抬高单位土地的价格，造成地价不断上涨的假象。由于土地价格上涨使得“炒地皮”利润远高于建商品房利润，开发商掀起了一场“圈地运动”，为此，中央政府出台了类似“对超过一定期限未按规划开工”的捂地行为进行严厉处罚政策，但这一政策执行权仍然在地方政府。因此，除了被媒体高调曝光的个案之外，地方政府极少按照中央规定的政策对炒地者进行处罚。
其次是信贷。中央政策为抑制房地产商投资及商业性投机炒房行为，出台了诸如提高房地产开发自有资金比例、提供贷款利息以及提高第二套及以上购房贷款门槛等政策。对此，地方政府尽管无法左右商业银行利息率、准备金率这样的刚性政策，但在帮助房地产商及炒楼者缓解因中央信贷政策造成的资金链紧张方面却是最能有作为的领域。在历次调控过程中，包括上海、北京、杭州等地方政府先后出台过下列政策：降低土地出让金首付比例；延长土地出让金给付时限；放宽住房公积金贷款上限；住房商业贷款转公积金贷款；开放住房公积金异地贷款；在少数地区，甚至出现以财政为房地产商贷款提供担保现象。
第三是税收。中央政府试图通过税收抑制炒楼行为，同样被地方政府各种税收优惠性政策所抵消。2006年7月26日，国税总局出台通知，要求自8月1日开始，国内居民在进行个人二手房转让时，所得收益须按照“财产转让所得”项目缴纳个税，该税率固定为20％。但由于这个看起来十分刚性的强力措施中另有一条款规定，“没有房屋原值凭证的，可以按交易全额的1％～3％计税”。结果包括上海在内的地方政策“实施细则”都“用足政策”，纷纷规定，纳税人能提供房屋原值凭证的，“可以在减去各种合理费用后”，按房屋现售价和原值差额征收20％个税；“没有房屋原值凭证的，则按交易全额的1％计税。”而在实际操作时，无论有没有房屋原值凭证，均按交易全额1％这个极下限执行；此外，杭州、成都、西安等地都出台过减免契税甚至对购房者予以相应财政补贴这样的政策。
最后是经适房。这里说的经适房包括政策上的经济适用房、廉租房以及小户型房。中央政府为了增加供给，解决自住房供应，早在1998年出台《国务院深化住房制度改革的决定》就提出了建立廉租房社会保障体系的设想；1999年国家建设部出台了《城镇廉租房管理办法》。然而至2005年地方政府才开始廉租房建设。2003年中央确定“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，“80％以上的城市家庭均可以购买”，但实际上，且不说地方政府在落实这一制度行为被扭曲，还通过控制或取消经济适用房和单位集资建房等手段减少供应。上海是全国第一个取消经济适用房的城市，这是上海住房价格飚升的重要原因之一。杭州把经济适用房建在离市中心25公里以外的地方，以维护西湖周围的高房价。以至于时至今日，“85％以上城市家庭都承担不起住房价格”(社科院课题组，2009)。2006年中央政策规定“90平方米以下住房须占开发建筑总面积的70％以上”但国家发改委发布的数据显示，2007年90平方米以下住房完成投资仅占住宅投资的19.5％，与往年基本持平，这表明地方政府根本就没有落实这一政策。
除了在公共政策上倾向于房地产商之外，地方政府还试图通过操控舆论甚至操纵房地产数据影响中央公共政策。比如，在中央调控政策很紧的时候，沿海某市负责人对媒体发表讲话认为②，房地产开发商利润有多高，地方政府从房地产开发和交易中取得多少利益，都应该让市场来决定。开发商的利润很高，自然就会有更多的开发商加入这个行业，市场竞争机制自然就会达到一种平衡。这些方面，政府只需要制定保护市场机制的政策，政府没有必要插手去管房地产的价格和开发商的利润。地处西部欠发达地区的呼和浩特市新建商品住房销售价格2006年在全国70个大中城市中涨幅第一，当地政府公开在媒体上撰文，“呼和浩特房价不存在泡沫”。与此同时，房地产数据统计是由各省城调队从开发商那里采集。而地方政府的城调部门干脆由开发商自行填报，这才出现了国家统计局发布“2009年房地产价格全年上涨1.5％”这样的闹剧。
我们把地方政府公共政策倾向于房地产商的程度用“政府俘获理论(State Capture)”(J.S.Hellman & D.Kaufmann,2001)作一衡量。按这一理论，如果某一行业企业具有以下4个特征，那么，这一行业企业就因其成功“俘获政策”而成为“俘获者企业”。(1)主要是新进入市场的较大型企业；(2)原先与政府关系不密切，原先产权保护较弱，且面临更有权势企业的不公平竞争压力；(3)现在通过政府关系收效显著，企业在短期内销售额是其他企业近4倍，投资额达到其他企业2倍，受到保护的可能性是其他行业企业的5倍以上；(4)内部管理一般比较落后。综观房地产行业企业，自1998年住房市场化改革始，在中国不过短短十几年时间，却能受到地方政府万千宠爱，能在如此短时间内积聚起大量财富，成为“比贩卖毒品利润还要高”的行当，非常符合“俘获者企业”特征。这也表明，地方政府的确被房地产商这一特殊利益集团所俘获了。
三、为什么地方政府公共决策偏袒房地产商：基于“特殊利益政治”与“地方政府公司”框架的解释
以下，我们引入“特殊利益政治”与“地方政府公司”框架，以模型与实证结合的方式，对地方政府公共决策偏袒房地产商进行解释。我们先解释为什么房地产商是特殊利益集团，后对“地方政府公司”的经济学含义进行剖析。在此基础上，我们建立起一个模型，以解释“公司化”的地方政府的公共政策必定会偏袒房地产商。
(一)为什么房地产商是“特殊利益集团”
如前所述，在理解“特殊利益”与“一般利益”的区别上，公共政策是惠及多数人还是少数人最为关键。或者说，“特殊利益集团”与“一般利益集团”的区别在于“好处集中给了少数受益者，成本却落到每个人的头上”。以此对照，中国房地产商非常符合“特殊利益集团”特征。
首先我们看“房地产商”作为“少数人”所得到的好处。自1998年我国房地产市场实行所谓市场化改革以来，房地产行业迅速成为暴利行业。这一行业“暴利”到底有多高至今是谜。但有调查认为(沈晓杰，2010)，2005年中国房地产业的利润率高达30％～40％，2006-2009年利润率增长每年都在30％以上，而全国行业利润率平均为9％～12％之间。如果按照行业平均利润率，仅2009年全年，我国城镇商品住房的每平方米暴利平均就高达2666元(已扣除经济适用房因素)，全年利润高达1.8万亿元，其中，属于超过行业正常利润水平(10％)的暴利部分，就接近1.7万亿元。
然而，如此“暴利”的去向如何呢？目前没有任何官方提供的在学术上完全可信的资料。但仍然可以从大众传媒中可窥全斑：在“2006胡润百富榜”上，登上前10名“中国首富”中，有6人是以房地产为主业，财富都在100亿元以上。而当年“房地产富豪榜”的50位房地产富豪，平均财富为40.2亿元。“2007年福布斯中国富豪榜”，在前10名的“首富”中，8人主营项目为房地产；2008年底，尽管因金融危机影响房地产富豪财富大量缩水，但当年“胡润百富榜”前20位富豪中，仍然有11位是房地产商，个人资产均超过85亿元；“2009年胡润百富榜”上，财产超过100亿元的65人，主业为房地产开发的36人。同时，有学者(沈晓杰，2010)指出，根据第二次全国经济普查公报推算，在2009年全国1.8万亿元的房地产暴利中，大约有1.5万亿元集中到约20万～30万私营或以个人大股东为主的开发商企业的手里，仅人均攫取了500万～750万元的暴利；而规模最大的约1800名房地产商人，每人财富增加均超过1亿元。这也使得中国成为金融危机背景下，世界上富豪财富不减反增的唯一国家！
在“少数房地产商受益”同时，社会与普通民众却承担了沉重的成本。
就经济成本而言。尽管房地产发展的确推动了经济增长，但同时其“挤出效应”巨大。众所周知，中国经济增长最大的结构性矛盾之一就是消费需求对GDP的贡献率不断走低。而据尹中立(2010)研究，住房制度改革及房价高速上涨正是消费占GDP的比重逐渐下降的“元凶”。我国的储蓄率迅速上升和消费比例迅速下降的时间是在1999年以后出现的。1999-2007年间国内消费占比从50％下降到40％以下，储蓄率从1999年的36.8％上升到2007年51％。而我国的城镇住房制度改革恰是1998年中推出。在房改之前，全国住宅销售收入占社会零售总额的比一直为5％左右，1998年以后迅速上升到15％以上，2009年该比例达到了36.8％。简单计算，房改后的11年里政府和企业通过住房从居民手里拿走了10万亿元财富；而如果把这10万亿元在经过处理再还原到居民储蓄里去，结果发现，修正后的居民储蓄占总储蓄的比例在1999年前后几乎完全相等！
就社会成本而言，房地产价格过快上涨，首先危及居民“住有所居”的基本权利。我国大部分城市的房价收入比极高。世界公认的一般为3～5倍，而我国大部分城市一般超过15倍，北京、上海等城市则是超过25倍以上，因此，除了少数富有阶层能依靠自身实力购买住房而满足于自住需求外，超过85％的城市居民家庭已不能依赖于自身经济能力购买住房。其次，房地产行业的“造富运动”严重恶化了社会公平。房地产价格上涨实质上不过是财富从多数人手中往少数人手中转移的过程；房地产开发过程中的“征地”与“拆迁”环节，已经成为引发群体性事件最集中的领域；在近几年“两会”召开之前民意调查中，房地产价格都成为百姓最不满意的问题之一。华人学者郑永年警告(2010)：“因为房地产对中国甚至对华人社会来说，主要是社会的民生权，华人社会对于民生权认同度非常高，如果这些权利不能实现，我想会成为影响社会稳定的因素”。
最后，房地产在使少数人受益同时，还引发了巨大的行政与政治成本。从2003年中央政府开始对房地产行业进行调控，但8年以来，房地产价格几乎在每一轮调控后都会出现反常的暴涨，以至于老百姓将中央政府对房地产业的调控戏称为“空调”。由此严重威胁到中央政府的执行力与公信力。此外，房地产畸形发展，还使得中国经济“诸侯化”与“城邦化”趋势明显，更是恶化了中央与地方政府之间关系。
正因此，房地产商作为一群体，其“特殊性”的确使之区别于普通利益集团。
(二)“公司化”后地方政府的公共决策
在现代经济学功利主义标准下，政府是追求“社会福利最大化”者。但这一假定不仅受到新政治经济学尤其是公共选择理论的挑战。而距中国地方政府运作更有距离。
目前，关于中国地方政府在经济社会发展过程中所扮演的角色，学界在“地方政府公司化”理论上已经基本达成共识。中国地方政府行为与私人企业一样追逐经济利益，固然是因为过去在发展主义背景下，中央政府对地方政府考核指标一度主要是GDP增长，但更因为中国特定的财税体制使然。1994年以前，中国中央政府与地方政府之间实行的是所谓“包税制”，即地方税收在完成上交给中央财政定额之后由自己支配，这相当于企业盈余在上交增值税后都变成股东红利一样，这使得地方政府以追求更多财政“红利”为目标决定自己的行为。自1994年我国实行分税制改革以来，地方政府追求更多财政收入的动机不减反增，因而其行为更趋向“公司化”。这是因为中央政府与地方政府事权与财权不相匹配的现象一直未能得到很好解决。从表1可以看出，分税制改革之前的1993年，我国地方政府财政收入占全国的比重为78％，财政支出比重占71.7％，收入与支出平衡或略有盈余；而自1994年实行分税制以后，地方财政收入占全国财政比重从未超过48％，但财政支出占全国比重却仍然维持在70％以上。这种事权与财权不相匹配的现象，加之转型期社会公共支出领域日增，这使得地方政府组织财政的压力很大。但与分税制以前不同的是，在“共享税”分配份额无法改变的情况下，地方政府此时是通过追求更多“财源”来增加财政收入。
(三)房地产商特殊利益集团影响地方政府公共政策模型
以下，我们建立起房地产商作为特殊利益集团影响地方政府的模型。我们试图说明：如果房地产商这一特殊利益集团能够给地方政府以“额外捐税”——即提供给地方政府财政收入超过其他人群，那么，地方政府在房地产领域的公共决策将自然偏袒房地产特殊利益集团。为使我们的模型更加清晰且更具普遍性，我们不断放宽政府假说，使之逐渐接近中国地方政府“类型”的前提下，分三步完成建模。
关于“完全中性政府”假说下公共政策取向的模型，我们的确可以得出姚洋(2008)类似的结论：在完全中性假说下，政府公共政策是按要素贡献分配，即谁能为政府创造更多税收，谁就能在公共政策导致的“分配结果”中享受得更多。这恰符合市场经济所要求的激励机制。而“激励机制搞对了”，又正是中国过去30多年经济增长的最大动力(钱颖一，2008)。更具体地说，资本改革开放以来，我国年均9.8%的高速增长中，而其中资本投入的贡献率平均高达45.5％，几乎相当于其他要素贡献之和。也因此，“中性的地方政府”也就成了“亲资本的地方政府”。资本在初次分配中所占比例不断上升，劳动者的工资收入则不断下降，从1990年占GDP19.6％下降到2007年不到11％，企业股东、高管与普通劳动者平均收入之比也迅速扩大，据对208家样本企业调查，二者差距从1990年2.74∶1上升到2007年25.39∶1。这也表明，“中性公共政策”的结果在最终的分配上“并不中性”。
2.“再分配型政府”假说下公共政策运作
但是，完全中性政府假说与一般政府运作也不相符。一是缺乏现实可行性，或者说征税成本太高。如果政府对不同集团的财政资金均衡供给存在差异(在现实中这是必然的)，政府就需要一一确认纳税人的集团身份，这几乎是不可能的；二是完全没有进行社会收入调节，以避免不同集团间收入差距的拉大。这与中国地方政府“维护社会稳定”的任务不相符。
本节我们放宽“完全中性”假说，在维持“政府追求社会福利最大化”前提下，再假定政府现实中采取“差别税收”政策，即一方面，在再分配之前追求公共政策效果的均等化，对个体的征税数额与公共政策使个体受益程度无关；而另一方面，按累进税制对个人收入的一个固定比例收取税收。
在本模型中，我们采用累进税征税机制，因为集团2收入高于集团1，因此有：
显然，税制使收入由集团2向集团1发生净转移，而且收入差距越大，这种净转移越多。
仅从模型看，“中性加再分配型政府”应该是最理想的政府类型：因为前者保证了要素投入的激励，后者保证了社会分配的结果均衡。且后果并没有妨碍“谁创造税收多，谁最终从公共政策中获益更多”这一原则。
3.特殊利益集团影响下的政府公共决策
我们进一步放宽假说：地方政府此时为追求更多税收而致使公共决策，但同时并没有也不可能完全抛弃“社会福利最大化”目标，只不过这一目标的追求在特殊利益集团的干扰下已经打了折扣，为此，我们引入一个系数η，0≤η≤1，是对政府“仁慈度”的衡量。η越大，政府越关注社会福利最大化，且当其为1时，即为“社会福利最大化”政府。
特殊利益集团2会试图影响政府的公共政策，增加自身的政策收益，减少对集团1的收入净转移。为此，假定集团2承诺向政府提供一笔“额外税款”即捐税
为集团2个体的平均负担，且承诺具有约束力，集团2的目标是最大化其成员的净福利，即：
模型表明，集团2的“捐税”或额外税收改变了地方政府的最优决策。集团1从公共政策中得到的专属财政资金供给减少，而集团2从公共政策中得到的专属财政资金增加。如果总财政资金保持不变，集团2对集团1的收入净转移会减小。当集团2的专属财政资金数量超过其税负时，收入净转移方向甚至会发生逆转。此外，集团2较少的人口数量
也会加重对该集团专属财政资金的过度供给。
4.房地产特殊利益集团的“特殊捐税”
上述模型表明，如果房地产特殊利益集团能够为地方政府进行额外“捐税”，那么地方政府相关公共决策就可能偏袒房地产商。而事实正好表明，房地产商通过发展房地产为地方政府带来了高额的财政收入。从图1可以看出，自2003年以来，房地产仅土地出让金收入一项，就占到地方财政收入40％～50％之间甚至之上。如果加上房地产税收以及房地产相关收费，房地产收入占地方财政收入更高。以2007年为例，北京、上海、深圳、杭州以及成都、福州等城市，土地出让金加上房地产税收和房地产收费，占城市财政收入均超过60％。
正因为房地产商作为特殊利益集团，在推动地方GDP增长之外，对于地方政府财政收入还有如此之高的贡献，地方政府在房地产领域的公共政策被这一特殊利益集团所俘获更是理所当然。中央宏观调控政策也正因此受到地方政府“软抵抗”而无法获得预期效果，同时，作为“大多数”民众，一方面在继续承受高房价带来的高成本同时，实际上还承受了地方政府偏袒性公共政策的成本：如贡献给地方公共财政的部分被地方政府用来支持私人投资性购房行为等。
四、简单的结论及对策讨论
本文借用“中国地方政府公司化”与“特殊利益政治”分析框架，对中国地方政府公共政策在扭曲中央政府房地产宏观调控中的作用进行了系统梳理，同时建立起适合中国国情的“特殊利益集团影响地方政府决策”的模型。论文引入“特殊利益政治”理论试图弥补“地方政府公司”理论中把地方政府决策“黑箱化”的不足，同时也引入“地方政府公司”理论来进一步揭示中国特殊利益集团影响地方政府决策的背景。论文得出了以下两个主要结论。
结论一：追求地方财政收入最大化的中国地方政府，因其行为“公司化”倾向而导致其公共政策可能受到特殊利益集团“捐税”行为所左右。在排除其他更进一步制度设计考虑之外，地方政府的“仁慈度”η甚至决定了其公共政策无偏狭程度。
结论二：上述现象已经在房地产领域得到证实。在既有中央和地方关系背景下，房地产商作为中国特殊利益集团，正是利用增加地方政府财政收入这样的“捐税”行为，成功俘获了地方政府，致使中央旨在抑制房地产的宏观调控政策失败，同时，让作为“大多数”的普通民众承担双重成本。
以下我们对破解特殊利益集团影响地方政府公共政策行为的对策进行同样简单的讨论。
仅就我们所建立的模型而言，要想消除特殊利益集团影响地方政府公共政策，有以下方法：(1)加强对地方政府监察行为，最大限度提高地方政府的“仁慈度”η。(2)当集团1未来福利现值的边际值大于集团2时(本模型中两集团未来福利现值的边际值均为H[′](·))，它应努力将信息传递给政府，这实际上涉及人口较多的集团1如何提高自身的有组织性，以强化其对政府的影响力。(3)如果集团人有办法承诺“额外税收”，且其份额至少不低于集团2“捐税”份额，两集团影响政府的行为可以相互抵消，从而使政府的选择实现社会最优。
落实在房地产特殊利益治理领域，采取的主要对策有：第一，中央政府把房地产调控作为考核地方政府善治的“硬约束”，与地方政府官员晋升等行为直接挂钩；同时创造条件使民众可以监督与制约地方政府行为。比如，如果某一级地方政府是由民众直接选举产生，它更可能为获得占“中位投票者”多数的普通民众支持，而放弃在公共政策上偏袒房地产商。第二，尽快寻找房地产业之外的地方政府新的经济与财税增长点。尤其是惠及大多数人的产业部门，同样能够为地方政府创造经济增长与税收，就可解脱房地产商特殊利益集团对地方政府的俘获。第三，也是最为重要的是“税制再改革”。中央政府在统一对土地出让金及房地产税进行管理同时，通过扩大地方税税源与共享税中地方政府所占份额——这相当于为大多数民众对地方政府“捐税”，减轻地方政府对土地财政的依赖，并最终使得地方政府无需房地产特殊利益集团“捐税”也同样能够获得足够的财政支撑。
注释：
①以下论点素材参见众多报刊媒体。主要有：《地方政府对稳定房地产市场责任重大》，《东方早报》2010年1月11日；《地方政府不能把“宝”押在房地产上》，《经济参考报》2009年11月4日；《不应让房地产成为地方政府的“名利场”》，《东方早报》2009年12月22日；《地方政府“救市”或化解房地产调控》，《上海证券报》2008年5月9日；《地方政府不应为房地产“托市”》，《21世纪经济报道》2008年5月12日；《地方政府对房地产救市是场闹剧》，《经济视点报》2008年10月23日；《地方政府热衷房地产有其经济根源》，《中国改革报》2007年1月22日；《伪信息“造市”：地方政府的尴尬与暧昧》，《新华每日电讯》2006年5月18日；《谁导致房地产调控失效》，《中华工商时报》2006年5月9日；《警惕依赖房地产业带来“经济城邦化”》，《市场报》2006年6月9日；《地方政府热衷房地产业到底图谋什么》，《上海证券报》2006年6月5日；《是谁还在鼓吹房价上涨》，《中国财经报》2006年7月11日；《地方政府托市的房地产市场该休矣》，《中国改革报》2006年11月2日；《地方政府操纵房地产价格的五大绝招》，《财经时报》2005年2月28日；《割断地方政府与房地产间的“利益链”》，《中国经济时报》2005年6月23日；《只要房地产业还被当成支柱产业地方政府就不会真盼房价下降？》，《新华每日电讯》2005年4月5日；《地方政府暗助房价暴涨？》，《中国商报》2004年8月31日。等等。
②《地方政府“托”着长三角房价还在涨》，《新华每日电讯》2006年4月12日。
③证明如下：
标签：税收原则论文; 社会问题论文; 政策影响论文; 决策能力论文; 模型公司论文; 房地产业论文; 公共政策论文; 经济论文; 购房论文; 税收论文; 社会企业论文;