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中图分类号：F830.49 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2008)07-042-04
我国区域间的不协调有其特殊性，要实现协调发展，需要构建三大机制：经济协调机制、行政协调机制和制度政策协调机制。其中，经济协调机制是实现区域协调发展的基础，行政协调机制在我国目前的区域协调发展中起着主导作用，制度政策协调机制则是区域协调发展的重要保障。
一、经济协调机制
（一）区域人口流动机制
美国各州间经济差距小于欧盟各成员国间及一些成员国内部的地区经济差距，一个重要原因是美国各州间人口具有很高的流动性，而欧盟各国间及其一些成员国地区间人口流动性相对较低。同样，中国各省区间经济差距较大的一个重要原因也是人口流动性限制。这里我们所说的人口流动是指人口迁移，而且移民在新的居住地享受完全的国民待遇。
改革开放以来，中国跨地区人口流动数量越来越大，但人口流动的障碍并未消除，人口流动具有很大的成本，造成生产与人口分布的不一致，这表现在两个方面：①生产向东部地区集中的同时，人口没有相应地向东部集中。②自然条件恶劣的西部地区生产占全国生产的百分比下降的同时，其人口占全国人口的百分比反而上升。生产与人口分布的不一致性一方面加重了地区经济差异，另一方面人口相对过分集中于西部地区，超过了西部地区的自然承载力，造成突出的人地矛盾，给本来就脆弱的生态环境带来严重的破坏。西部地区第二、三产业落后，绝大多数居民从事土地密集型的农牧业，使西部地区农牧民陷入“越穷越垦，越垦越穷”的陷阱。
部分人口由较落后地区向较发达地区迁移，不仅是消除社会矛盾、建设和谐社会的重要条件，而且是合理缩小地区人均差距最为有效的途径。因此，要加快人口流动机制建设，具体来说：第一，政府尤其是流入地政府要加强信息发布和政策引导，发布当地的就业信息，这样既可以避免外来人口的盲目涌入给社会正常秩序带来负面影响，也可以减少人口的流动成本。第二，流入地政府要废除歧视外来人口就业的政策性限制，切实保障外来人口的基本权益，使流动成为“完全”的流动。第三，现行的户籍制度改革和设置，要适应社会公平、经济发展和方便人口流动。
（二）劳动就业工资待遇平等机制
在我国，“同工不同酬”现象比比皆是，不仅表现为不同地区的劳动就业机会及工资待遇显失公平，还表现在同一地区甚至同一企业内部，基于户籍身份不同的从业人员实行不同的待遇歧视，其中农民工的工资待遇问题则更为突出。农民工就业待遇的不平等体现在两个方面：①农民工被迫接受低工资，拖欠工资的现象也非常严重。②农民工与城市工人同工不同酬。
我国规模庞大的“离土不离乡”的农民工多来自中西部的贫困农村，多流向东部沿海发达地区。农民工的工资待遇问题不仅关系着城乡、地区的协调发展，也关系着社会的稳定、和谐社会的建设。
首先，要加快建立和健全劳动保护法律法规体系。对于农民工工资问题，目前仅有《劳动法》等少数法律法规约束，但可操作性比较差；而《工资法》、《劳动合同法》至今尚未出台，在各地实施的《劳动合同条例》对处罚拖欠工资行为也未提供具体可供操作的规范与依据。要完善《劳动法》，加快制定《工资法》、《劳动合同法》等相关法律法规，增强调整劳动关系、维护劳动者合法权益的作用。
其次，大力加强农村劳动力培训，全面提高农村劳动力素质。农民工的工资待遇不平等跟自身文化素质低下有很大关系。政府要组织动员全社会的力量，筹措资金，实行减免的培训优惠，组织农村劳动力开展职业技能培训。要合理布点，整合现有的培训资源，共同做好农村劳动力的培训工作。
最后，创新工会组织形式，保持顺畅的农民工利益诉求渠道。
（三）产业优势互补、升级一体化机制
产业结构的合理布局和优化升级，是保证区域经济持续、稳定、协调发展的基本前提，也是合理配置和有效利用地区资源，从而使区域经济获得较高效益的重要基础。各省区市要根据自身条件和比较优势，通过市场竞争确立优势产业和特色产品，发展优势经济和特色经济，坚决制止重复建设。东部地区要加快发展科技含量高、附加值高、支撑经济增长作用强的产业与产品，大力发展以电子信息产业为代表的高新技术产业，带动结构升级和增长方式的转变，加快实现产业升级，发挥其对全国的示范、辐射和带动作用。要加大对中西部地区的支持力度，优先安排基础设施建设项目，引导东部地区的资源加工型、劳动密集型产业向中西部地区转移。中西部地区要加快传统产业改造和国有经济重组，促进资源优势与先进技术相结合，提高资源利用效率和资源产品的附加价值，不断淘汰落后生产力。
（四）以市场为纽带的相融合和互惠机制
长期以来，从总体区域分工上讲，广大经济欠发达区域与经济相对发达区域之间形成了垂直的分工体系。在这样的产品分工交换格局中，东部输出的是加工制成品，中西部则输出的是结构层次低、产品增值率低的原材料及初级加工产品。由于目前我国要素市场化进程滞后，要素价格扭曲厉害，表现为原材料及初级加工产品的价格与加工制成品的价格相比过低，尤其是资源价格扭曲较为严重。
资源的廉价使用甚至无偿使用的现象普遍存在，资源价格既不反映资源真实价值，对资源市场供求关系的变动不敏感，也不反映资源外部成本，资源开发过程中对生态环境的破坏等外部成本并没有合理内部化，资源的优化配置缺少体制机制保证。
加快推进资源产品价格改革，是完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是推动资源能源节约和经济社会可持续发展的迫切需要，更是落实科学发展观、促进经济增长方式转变的有效途径。资源价格改革落脚在通过市场调节实现对自然资源的合理配置上。资源是一种特殊的商品，在社会主义市场经济条件下，资源价值包括自身存在价值、社会经济价值和自然资源生态环境价值。资源价格要能充分反映资源价值及其稀缺，通过市场充分实现资源价值，并在与资源开发相关的各经济主体之间进行合理的收益分配和价值补偿。要按照“有序有偿、供需平衡、结构优化、集约高效”的要求创新资源价格管理体制，促使资源价格管理由单一的政府监管向政府监管与市场配置资源相结合转变。通过资源价格市场化改革，实现资源的有偿使用，加强资源市场和资源价格之间的联系，改变资源市场漠视价格变化、价格机制难以发挥调节作用的不合理状况，进一步理顺原材料及初级加工产品跟加工制成品的比价关系，确保中西部因调出资源和能源的应得利益。
二、行政协调机制
（一）基本公共服务公平供给机制
基本公共服务均等化就是全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等，同时具有较大自由选择权。其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供基本的公共产品和公共服务，并确保普遍平等地享受。
逐步实现基本公共服务均等化，是基于我国发展所呈现出来的阶段性特征而做出的重大战略举措，对于解决我国目前存在的一些不平衡问题，如缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享改革发展成果，都具有重大的政治和经济意义。实现基本公共服务均等化的主要途径是：
1.形成以公共服务为导向的财政支出结构。公共财政的核心是为公共服务提供必要的财力保障，满足社会公共需要。针对我国的具体情况， 必须按照公共性的要求调整财政支出结构，尽快完成从投资型财政向公共服务型财政的转型。财政支出必须坚持以人为本，推进公共服务均等化，把更多财政资金投向公共服务领域，不断加大对重点支出项目的保障力度，向中西部的落后地区倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，满足人们的公共需求，让人们共享改革发展成果。
2.以基本公共服务均等化为重点规范中央与地方财政分配关系。对于国防、外交、国家安全等全国性公共产品和服务，应由中央财政承担；具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任，应由中央财政承担或由中央财政与地方财政共同承担；地区性行政管理、基础设施等地方性公共服务的支出责任由地方财政承担；对于具有“外溢效应”的公共服务，应由中央财政和地方财政共同承担。
3.优化转移支付结构，加大转移支付力度，促进地区间基本公共服务均等化。
4.坚持以政府为主导，实现公共服务参与主体的多元化。鼓励市场化专业机构提供社区公共服务，对有关公共服务行业的经营性行为实行公开招标、委托经营、委托管理等运作方式以及政府特许经营制度，以提高公共服务质量和运作效率。
（二）互助合作机制
各区域的自然禀赋不同，发展条件不同，各有各的比较优势，开展多层次、多形式、多领域的区域合作，有利于推进区域间的横向联合，实现区域间的优势互补、互利共赢、共同发展。中西部地区具有资源优势，东部地区具有资金、技术和人才优势，要将东部地区的资金、技术和人才优势与中西部地区的资源优势结合起来，促进东部地区那些主要依靠中西部资源的产业向中西地区转移。东部地区的大企业、大集团要通过控股、参股、并购等市场行为，参与中西部地区的产业结构调整，实现产业链、企业链的空间延伸。鼓励东部地区的民营资本西进，在基础设施建设、资源开发、能源发展、公共服务建设方面加强区域协作，改善中西部的投资环境。要充分发挥沿边、沿江的区位优势，积极拓展各种形式的区域经贸合作。同时要充分发挥政府、行业协会和中介机构的作用，建立区域合作服务体系。
先富帮后富，这是对区域非均衡发展战略和区域协调发展战略的合理衔接，也是社会主义优越性的重要体现。要拓宽互助形式，把个人帮扶与集体帮扶、政府帮扶与企业帮扶、长期帮扶与短期帮扶、对口支援与社会捐助相结合。要继续做好发达地区对欠发达地区的对口支援，特别要做好对边疆和少数民族地区的生活对口支援。要继续鼓励社会各界捐资捐物，改善贫困地区和受灾地区人民的生活，改善义务教育、基本医疗等公共服务条件。要拓宽支援领域，在继续搞好资金援助、项目援助的基础上，加大技术援助和人才援助的力度，充分发挥东部地区对中西部的示范和辐射作用。
（三）扶持机制
不同区域现有发展水平不同，主体功能定位不同，仅仅依靠市场机制的作用，区域间无法实现均衡发展，特别是区域间人民享有的生活水平差距大的问题可能在相当长时期内得不到解决。只有在健全市场机制、互助合作机制的基础上，加大国家对中西部落后地区的扶持力度，才能更好地促进社会公平，保障全体人民共享改革发展成果，建设社会主义和谐社会。
第一，建立和完善对中西部战略性产业成长和布局的政府扶持机制。
第二，增加中央财政转移支付资金向中西部落后省份和特殊地区的转移额度，用相对公平的环境和政策引导外资更多地投向中西部地区。
第三，支持中西部老工业基地对传统产业的改造和国有经济的重组，发展非国有经济等多种经济成分，促进资源优势、存量资本优势与先进技术相结合，提高资源利用效率和资源产品的附加值。
第四，进一步增加中央政府投入，改善中西部贫困地区和革命老区的义务教育、医疗卫生等社会事业发展状况，扩大社会救助面，加强对农村劳动力的培训。
（四）推进主体功能区建设
主体功能区建设有利于增强我国的资源环境承载能力，实现经济发展和资源环境的协调，体现了以人为本的发展理念与思路；有利于促进产业政策与区域政策相结合，实现区域分工的协调，是我国区域发展战略的一大创新。
优化开发区发展基础较好但潜力受限，需要“胡萝卜”政策（“胡萝卜”政策代表的是直接拨款、优惠贷款、税收减免等政府的援助政策。）以促进产业结构优化升级和经济发展模式转变，提升其国际竞争力和参与度，并增强在国内经济社会发展中的带动作用，同时用“大棒”政策（“大棒”政策代表的是管理、法律等限制政策。）限制低效率、低质量经济行为，以及生态环境破坏行为的再次发生。重点开发区是发展基础、发展态势与发展潜力均相对较好的区域，也是中国未来一段时期经济发展的主体。因此，现阶段更多的是通过“胡萝卜”政策，使其充分发挥优势，扩大发展空间。但也必须坚决把握此类区域的发展方向，严格杜绝简单重复部分优化开发区过去“先污染、后治理”，“重数量、轻质量”，“重经济、轻社会、轻生态”的不可持续的经济发展道路。限制开发区和禁止开发区被限制或禁止的是不利于本区生态环境特点的开发行为和经济活动，仍可以发展具有区域特色和符合功能定位的产业，从而实现经济增长与区域繁荣。比如，禁止开发区中的国家级重点风景名胜区，可以依靠旅游、文化休闲产业获得较好的发展。
在主体功能区建设中，要处理好地区差距问题和公平问题。优化开发区和重点开发区可能利用主体功能区划获得政策上的较大利益，而限制开发区和禁止开发区的利益则有可能受到损害，因此有的省区不愿被划为限制开发区和禁止开发区。目前区域利益分配缺乏有效的协调机制，如何实现区域利益的合理分配是推进主体功能区建设中必须解决的问题之一。只有实现区域利益的合理分配，才可以有效地解决主体功能区划的诸多矛盾，极大地推进主体功能区建设。其中最重要的就是如何对限制开发区尤其是禁止开发区的补偿，否则势必将导致更大的区域差异，使得发达区域更发达，落后区域更落后。因此，中央政府应该主动地承担起更大的责任，在政策和资金上加大向限制开发区和禁止开发区域倾斜，通过制定相应的政策法律，给限制开发区和禁止开发区以财政支持，从而改变它们在发展方面的劣势，缩小同优化开发区和重点开发区的经济差距，使这些地区最终实现“不开发的发展”和“不开发的富裕”。
三、制度政策协调机制
（一）法律法规制度
我国目前既没有关于区域发展的主体法规，也没有区域规划的相关立法。因此，有必要结合我国区域发展的实际，结合区域协调发展整体战略的实施，结合推进形成主体功能区，加快立法进程，把区域发展建立在政策、体制、规划和法律有机统一、全方位推动与约束的基础之上。
第一，应及时将中央经济区域发展的战略目标及相关政策上升为法律，加紧制定区域性法律的“基本法”，同时根据不同经济区域的特点，抓紧《西部开发促进法》 的起草工作，并在此基础上逐步扩大到其他经济区域的立法，填补我国区域性法律的空白。完善我国经济区域法律制度，使经济区域的协调发展有法可依。
第二，积极开展区域规划立法工作。加快制定和出台《区域规划编制与管理暂行办法》，加快《区域规划法》等重要区域规划法规的立法进程，积极推动建立区域规划实施的法制体系与制度框架。
第三，进一步完善《地方组织法》、《立法法》等有关法律，对经济区域内的各个平级的地方立法机关联合制定跨行政区的区域性地方法规、规章，在主体资格、权限范围、法律效力、立法和审批程序等方面做出实体上和程序上的明确规定，规范地方立法协调工作。
第四，尽快制定《行政协议法》。
第五，在不改变现行立法体制的情况下，应充分发挥地方立法自主协调的积极作用。
（二）完善财政调节制度
我国在财政调节制度（包括转移支付和税收两个方面）上存在着诸多不足之处，已在一定程度上影响了区域的协调发展。这就要求我们要进一步完善财政调节制度，以便政府更好地运用财政手段协调东中西部地区的发展。
1.优化转移支付的结构。从总体上看，我国的转移支付主要包括税收返还和体制补助或上解、一般性转移支付、专项转移支付、其他转移支付（包括民族地区转移支付、调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等）。在所有转移支付形式中，只有一般性转移支付才真正具有均等化的意义，对缩小地区间经济差距具有积极的作用，其他转移支付形式包括调整工资转移支付、农村税费改革转移支付虽然具有均等化作用，但基本上都有专项用途，对促进地区均衡发展所起的作用并不是很明显。在目前的转移支付结构中，税收返还和专项拨款的比例过大，一般性转移支付所占比例最小。要进行大幅度的结构转换，逐步扩大一般性转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款的规模，消解非规范化的税收返还等补助形式，增加国家实现财力均等化目标的能力。
2.实行纵向转移与横向转移相结合的模式。
3.规范转移支付的方法，即以“因素法”取代传统的“基数法”，统一和规范财政转移支付的标准。
4.税收优惠要从区域倾斜转向以产业优惠为主。
5.适当降低落后地区税负，吸引生产要素参与中西部建设。
（三）生态环境补偿机制
长期以来，由于缺乏必要的生态补偿措施，我国的生态环境保护与建设形成了“少数人负担、多数人受益，上游地区负担、下游地区受益，贫困地区负担、富裕地区受益”的不合理局面。要根据“谁利用谁补偿，谁受益或者谁损害谁付费”原则，建立流域上游与中下游地区之间、资源开采区与利用区之间的生态环境补偿机制，为资源环境与经济社会的和谐发展创造有利条件。
一是对长江、黄河、珠江等大江大河，要根据上游地区生态建设的投入以及中下游地区获益大小和经济总体实力，制定补偿的标准和办法，既可以考虑由中下游各省市财政横向转移支付上游地区，也可以考虑由中央财政直接补偿上游地区。
二是考虑直接向大江大河中下游省市征收生态补偿费，上缴中央财政后专门用于上游地区生态保护和建设。
三是调整目前对资源开采区征收资源税和资源补偿费的办法，中央征收的资源税应专项用于资源开采区的生态修复，资源补偿费应向资源利用区的资源加工企业征收，专门补偿资源开采区生态修复。
四是对于一些河流的支流流域、小规模资源开采区，地方各级政府可根据自身情况先行探索建立规范有效的生态环境补偿机制。
（四）健全社会保障机制
我国正在经历着重大的社会转变，必然会产生相当数量的“弱势群体”。因此在统筹区域发展过程中，一定要建立相应的社会保障制度。只有建立了切实可行的社会保障制度，才会为区域经济的发展提供一个社会安全网，才能促进区域的协调发展。
第一，改进筹资方式和运营机制，保证社会保障基金的平稳运行和有效积累。
第二，强化城镇最低生活保障。最低生活保障是整个社会保障体系的最后一道安全线。要积极扩大最低生活保障的覆盖范围，推进规范化、制度化建设，使之成为名副其实的社会保障体系中的最后一道安全线。各级地方政府要千方百计筹集最低生活保障资金，足额列入预算，把困难企业在岗职工、下岗人员和退休人员中的贫困家庭以及其他符合条件的困难人口纳入最低生活保障范围。
第三，探索多种保障形式，推进农村基本保障体系建设。以农村卫生体制改革为动力，积极探索和完善农村合作医疗等医疗保障办法，因地制宜地确定农村医疗保障方式。在基本养老方面，应坚持以家庭养老为基础，在比较发达的地区，以农民自愿为原则，鼓励参加商业保险，探索多种形式的补充社会保险。继续贯彻扶贫攻坚战略，保障最低收入农民的基本生活。
第四，建立多层次的农民工社会保障制度。经过在城镇的长期生活，有了一定的积蓄并打算在城镇长期定居的农民工，可将他们按富裕型农村社会保障制度提供，使其接近城镇社会保障，享受较高级的福利型的农村社会保障待遇。短期在城镇生活，到了一定年龄返回农村的农民工，这类农民工不好管理，需要建立一整套的配套措施来构建其社会保障。再一类是临时在城镇打工的农民，这类农民工的重心仍在农村，只是农闲时才到城镇打临时工，农忙时还得回去务农，可将其纳入相应阶段的农村社会保障制度内。各层次的社会保障应建立项目齐全的社会保障内容，包括医疗、工伤、失业、养老、基本生活等项目。
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