转轨时期政府退出与国有企业改革，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,时期论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F271文献标识码：A文章编号：1000 －2731（1999）04－0048－06
按照现代公司理论，国有企业进行股份化改造，实行公司制，建立现代企业制度，必然要求政府从企业中“退出”。我国产业市场国有经济的制度退出壁垒能否降低，在很大程度上取决于政府能否顺利实现从产业市场退出。改革以来，政府退出主要从两个方面展开：一是政府从外部放松管制，主要是把产业市场结构由垄断性为主，变为竞争性为主。随着产业管制松动，各种经济成分进入产业市场，这对国有企业来说，等于发展了竞争对手。二是政府从企业内部入手，不断改变激励机制，使国有企业能够不断改善经营管理，提高生产要素的利用率，并对外部市场发育所带来的挑战和机会作出积极反应。但是深入到国有企业改革的制度层次——企业产权变革并未得到有效推进，表现在四个不到位：一是出资者不到位；二是公司治理结构不到位；三是资产经营结构不到位；四是职业化的企业家不到位。其中关键是出资者不到位。根源在于作为投资主体的政府，部分兼有政府行为和经济管理双重职能。因此必须实现两分开。一是政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，二是国有资产监督管理职能与国有资产经营职能分开。而这种结果的取得直接决定于政府改革能否成功。
一、政府退出的涵义
1.政府退出的涵义
退出在经济学范畴中有多种涵义，在现代公司理论中，股东的“退出”即转让其股权，目的是保护自身财产权利和抑制公司代理人的分散行为。产业市场中企业退出是指某个企业停止作为卖方的行动，从而从那个市场撤退（植草益，1987）。90年代以来，越来越多的经济学家开始倾向于用长期性的隐合约理论（注：契约关系有两种方式：一是契约各方根据各自的意图和理性计算，经过谈判中的讨价还价，最终形成的协议（书面的或口头的）称之为有形契约；其二是签约各方不经过谈判，但对协议内容有规范和补充作用的规则，称为无形契约，它包括与该契约有关的法律、习俗和隐喻原则。）来处理社会主义国家如何从国有企业“退出”的问题，在隐合约理论中，“退出”的基本含义是“中止合约关系”（张军，1994）。具体到国有企业与社会主义政府的关系上，“退出”意味着国家放弃对就业保障的承诺或停止对国有企业财政补贴，目的是威胁企业，促使其提高效率和防止国有资产显性和隐性流失（张军，1994）。
2.政府退出与国有企业退出的关系
（1）政府退出与国有企业退出机制不同
政府从一般竞争性行业退出，是政府行为的调整，它是根据经济发展需要和国家利益确定的。国有企业退出是企业行为的调整，作为独立商品生产者的国有企业，它的行为是由市场竞争所决定的，或者是在竞争中失败破产而退出，或者是在竞争中为获得更高的盈利而向重点竞争性行业转移。
（2）政府退出与国有企业退出的目的不同
政府退出一般竞争性行业是政府社会经济职能的调整，使市场机制在一般竞争性行业更好地发挥作用，政府可以集中力量扶植幼稚的重点的产业，为各种所有制和多种类型经济之间的平等竞争创造公正的客观环境。国有企业退出是资产结构的调整，是国有企业制度的变迁，是为了获得更好的经营业绩。
（3）政府退出与国有企业退出的难易程度不同
政府退出竞争性行业是对现实和未来政府行为的调整，这种调整一般较容易。而国有企业是经济法人，是由资本、设备、劳动力组成的经济实体，还有千丝万缕的外界经济关系，它要退出一般竞争性行业，转移到其产业，需要再投入大量资金，如果采用转让、破产等退出方式将涉及债权、债务关系以及劳动力安置等繁杂问题，难度相当大。
4.政府退出制约国有企业退出 政府能否从企业中全部退出或部分退出制约了企业从某一产业的退出。
二、转轨时期政府退出壁垒
1.转轨时期政府退出原因
在私有制经济中，由于国家行为和政府活动几乎完全退出了私人部门，而专事于公共产品的生产和供给，其作为生产者和消费者的职能集中体现在“公共财政”方面。在公有制经济中，国家和政府不仅垄断了全部公共部门，而且深入到私人部门，垄断了很大一部分私人活动；不仅具有私有经济中政府作为生产者和消费者的一般职能，而且作为公有权主体，行使着所有者的一般职能和公共所有者的特殊职能。公有制国家或政府同时兼具“公共部门”和“私人部门”的双重角色。这种双重角色双重职能直接导致了国有经济的低效率。因此，“在理性行为假定”的前提下，转轨时期社会主义政府之所以有必要“退出”，主要是因为政府如不“退出”，首先要承担很高的监督成本，其次难以避免因维持与国有企业的隐合约而承受的国有企业效率低下和国有资产的流失。因此，当“退出成本”低于监督成本和维持合约关系带来的长期利益损失时，社会主义政府的“退出”在经济上是可行的。
具体原因表现为：
（1）转换资源配置主体的要求 传统的计划经济体制下， 政府是资源配置的主体，且当时的社会资源主要表现为国有资源。因此，政府的职能定位与机构设置主要是围绕着国有经济如何计划、如何运行及经济收入如何分配和如何进一步扩大国有经济的规模。在从计划经济进入市场经济的条件下，资源配置的主体逐步从政府转移到以市场为依托的经济组织。因此，政府必须从资源配置的主体地位中退出来。
（2）政资分开、政企分开的要求 政资分开， 即政府作为国有资产所有者与作为社会经济管理者的职能分开，是政企分开的前提条件。国有经济的本质是国家权力经济。国家权力作为一种超经济权力，具有强制性、行政性。这种权力只适合于对社会经济的社会行政性管理，这种权力一旦进入企业就会造成政企不分，以政代企的现象；介入资产和管理，容易形成政资不分，以政代资的现象，这是旧体制的主要弊端。因此，国有企业改革客观要求限制分割政府的权力，即限制政府行政权力对企业的直接干预。分割政府权力即将现有政府行政的社会经济管理权、宏观调控权、资产管理权分开；前两权归属政府的有关部门，资产管理权则应相对独立，归属人大，形成管调分开、政资分开、政企分开的权力结构。
（3）收缩国有经济规模的要求
国有企业在计划经济体制下形成了压倒优势，改革过程中国有企业承担着改革的巨大成本。创造了国家财政收入，承担着保持就业等稳定社会的责任。背负以往积累的沉重包袱，又使得国有企业无法同非国有企业进行平等竞争。国有资产庞大规模产生为限制国有企业中准行政权力创造平等的竞争条件，就必须收缩国有经济的规模，对国有经济进行结构调整。让国有经济主要占领基础产业、基础设施、重点高科技、公用事业等少数垄断性、服务性的行业，把大量的竞争性行业让位给非国有经济，形成以国有经济为主导，民营经济为基础的经济结构。为减弱国有产权单一的归属性质，应适当分割国有产权，形成多权所有，分级管理的格局。因此，政府退出是限制国有企业中准行政权力的需要。
（4）建立现代企业制度的要求
对国有企业进行制度变革是解决国有企业低效矛盾的根本途径。国企的制度变革客观要求归还企业权力，使权力中心点从政府手中转移到企业手中，途径一是通过建立现代企业制度归还企业的法人财产权和经营权；二是归还企业职工产权。在大多数国有企业中，职工所创造的净利润已远超出原投资，理应按职工的不同贡献以产权份额的形式归还企业职工，重构公民产权，按股份制原则组合的这种公民产权将是今后我国公有制的主要形式。
（5）政府改革的要求 在市场经济中， 政府的职能应该是社会经济的管理者，但是传统体制下存在政府履行社会管理职能与商务困绕的矛盾。由于政府作为公有企业投资的主体，使其成为社会中一部分企业的所有者和管理者。从而使政府失去了对其他类型企业提供服务的公允性，同时也削弱了政府履行社会经济管理职能的能力。地方政府的大量时间和精力被迫用于日常的商务应酬，甚至为企业跑项目，找贷款，搞产品推销，无暇顾及社会经济的管理，致使交通、能源建设严重滞后，城乡建设和城市管理不尽如人意，文教、卫生发展跟不上形势，社会治安紊乱，环境质量下降等，政府职能严重错位。
2.政府退出壁垒
（1）退出成本壁垒
政府退出成本远高于预期收益是制约政府退出的重要因素，前苏联及东欧政府退出的经验表明，政府退出成本与收益呈现明显的非同时性。即退出行为引起的多种成本和失业人口增加，国内生产总值下降是即期发生的，而政府从退出中所得的实际收益却是远期的。同时，政府退出的实际成本远高于预期成本，而退出所得的实际收益都远低于预期收益。以保加利亚为例，与自由化同步的传统社会主义国家“退出”后5年内，国内生产总值下降40%～50%， 失业率保持在10%～20%，贫困率更是高达85%～90%。保加利亚需要10年左右才能恢复与1989年相当的生活水平。原东德社会主义国家出售国有资产所带来的成本之高而收益之低，也大大出乎人们预先的估计。据统计，联邦德国托管局对原东德国有企业私有化，共支出了3 370亿马克。 而出售国有企业的收入仅760亿马克，赤字高达2 560亿马克，约为1 000多亿美元，付出了巨大的代价（葛德里茨·穆勒，1996）。
另外，政府退出还会产生“实施成本”和“摩擦成本”（注：樊纲在“两种改革成本与两种改革方式”《经济研究》1993，1 中提出的概念，他主要是针对体制改革而言，这里借用这两个概念分析政府退出行为。），尤其是目前还很难找到这样的案例：即前苏联和东欧社会主义政府在保留公有制的前提下从国有企业“退出”，或者说，当社会主义政府“退出”后自然保留了社会主义公有制。对于转轨时期中国政府而言，退出中的“学习”成本自然要高得多。
（2）政府退出的金融壁垒 在现代公司理论中， 出资者“退出”借助金融资本制度和有价证券市场。我国政府在“退出”时，却面临缺乏一个有效的金融资本制度和有价证券市场的难题，从而使政府“退出”面临着一系列金融性障碍。主要原因有以下几点：一是国家作为出资者投资于企业的资产是以实物形态而存在的，缺乏金融资产（如有价证券）的对应物（张军1994）。二是资本市场存在浓厚的投机性和行政性色彩，如股票市场过多地与短期行为联系在一起，股票市场的价格信号难以发挥作为对企业绩效的评价机制的作用。另外，在国有资产转让时，相当多的交易中交易双方是通过政府相联系，而不是通过市场结合的，产权转让价格含有大量非经济因素。三是社会主义政府“退出”时，如何处理国有企业的高负债以及相对应的银行居高不下的不良资产问题，十分棘手。从现实情况看，国有企业的负债率已高到了极限（注：当前国有企业的一个主要表现是高达80%的负债率和高达20%的不良债务，而且出现了几十年来没有过的净亏损，据统计，如果继续发展下去，5 年之后将可能出现高达100 %的负债率。），如果政府“退出”，谁来承担国有企业的高额债务；而如果将高额债务挂空，又会增大国有专业银行的不良资产。最后，国内资本市场上缺乏与政府“退出”相对应的“进入者”。因为，一方面，我国资本市场上缺乏参与资本交易并具有雄厚资金实力的机构投资者，商业银行因受《商业银行法》中有关投资限制条款的限定，难以在政府“退出”资本转让过程中，在融资安排方面发挥直接的作用。另一方面，资本市场缺乏足够数量和品种的金融工具，吸引社会闲置资金，形成购买政府转让其在国有企业出资份额所需的现金流量。此外，资本市场上要组成一批有效率的职业性机构（如会计事务所、经纪人、咨询公司、交易所等）也需要相当长的时间。
（3）政府退出的社会政治壁垒
表现在政府用“退出”换取效率，要支付的高昂的经济成本，如安排国有企业“在职失业”的3 000 万人口，为此要提供部分失业保障金，同时还有政治上的风险。即“退出”所引致的私有化忧虑（观察原苏联、东欧社会主义政府的退出过程，我们不难得到证明上述忧虑的案例），如果政府“退出”会引起大的社会性、政治性动荡，政府退出将受到限制。
（4）政府退出的规模壁垒 据统计，从1986年开始， 每年大约10个国有单位职工中平均就有1个政府工作人员。1992年与1987年相比， 政府规模扩大了近1.3倍。 这种政府机构的迅速膨胀与改革的内在逻辑是背道而驰的。在传统体制下，几乎所有资源都由政府工作人员来配置，政府工作人员履行着企业家和市场的职能。为了尽可能合理地配置资源，确实需要一个庞大的政府。但1978年开始进行的经济体制改革的实质是，把绝大多数资源逐步转由市场、企业、私人配置。按理说，改革应逐步减少政府机构的工作总量，政府规模应随之缩小。但是转轨时期，一方面政府实际支配资源量增长，同时体制转轨时期双重政府机构同时并存，另外，政府权力派生出的非工资和非货币化利益普遍存在的政府职员责、权、利不对称，以及市场经济条件下的权钱交易的可能性，政府干预造成的巨额“经济租金”使政府权力具有实在的经济价值等，都使政府机构数量大大增加，政府规模膨胀。而社会主义政府“退出”的路径之一便是机构和人员的退出，显然，目前机构膨胀的现实，使政府退出面临刚性的利益抵抗。
（5）政府退出的产权壁垒
政企不分与所有权约束的行政属性所导致的国家在国有资产上的各种权益得不到保护是国有产权模糊的集中表现，反映在：一是所有权与行政权的重合性，二是产权主体行为行政化。通过建立现代企业制度，实现出资者的所有权与企业法人财产权分离，从而拥有法人财产权的企业能摆脱对政府机构的依附地位，又使国家解除对企业承担的无限责任。但是目前实施政企分开的难度很大，因为目前国有资产管理权在政府手中，国有资产管理职能实际上分别由多级政府的计划、财政、国资、银行等经济管理部门和行业主管部门多头行使。它们实际上都成了国有企业的管理者和经营者，都可以对企业发号施令，随意进行干预，都拥有和行使某一方面的职权，从而使国有企业往往无所适从，但它们事实上都并不承担国有资产运营效率的最终责任，都不对国有资产的保值增值负责。各部门手中的权力不愿放弃，就不能形成有效的国有资产主管与监督、协管的合理结构。这种行政控制强化和政企分离弱化制约了政府的退出。
（6）“内部人控制”壁垒
转轨时期政府逐步退出与所产生的“内部人控制”是相互矛盾的，这种矛盾表现在：无论是原有的政府控制还是“内部人控制”，都会导致国有资产流失。因此，政府干预与“内部人控制”的两难处境，使政府退出也陷于两难选择。即政府放松管制的结果，由于所有者和经营者之间信息的不对称性以及企业生产经营的不确定性，经营者可能利用私人信息的优势采取机会主义行为谋求个人利益。又由于多头负责的出资者代表缺乏对经营者监督的激励与动力，又缺乏对经营者进行有效激励和约束的权力和方式，内部人控制问题的产生便有其必然性。
三、政府退出壁垒对产业市场中国有企业退出的影响
1.政府高退出障碍直接导致产业市场高退出壁垒
转轨时期政府退出的高障碍实际上是一种制度性障碍，它反映出传统体制下政府与企业的隐合约关系。当国家不能做到允许企业破产和工人失业，不给予企业以财政上的交叉补贴和外部援助时，意味着国家不能做到以“退出”合约关系来作为维护其财产权利的自由选择，存在于国家与企业之间的长期隐合约就趋于变成一种特殊的长期“保险合约”。产业市场中产业退出就具有一种刚性。
2.政府高退出障碍导致产业市场“外部性”
传统体制下，由政府最大限度提供就业机会和就业保障成为国家与公民之间隐含的社会承诺，这种承诺存在着由国家不能退出而导致的外部性：即国家承担了公民“工作权利”所增加的“社会成本”。我国国有企业承担的非经济职能及社会负担显示出这种社会成本很高。这种高社会成本，使得政府以“退出”相威胁的改革往往失去效应，因为企业和公民在与政府的博奕中，认为政府以“退出”威胁是软弱的，是不可信的。在现实产业市场存在着越是大企业，亏损越严重，越不怕政府威胁，而政府反而愈加关心它的现象。显然，只要假定企业对国家不能做到以退出合约关系来惩罚企业的“违约行为”，拥有完备的信息，企业就会利用这一信息。结果是加剧国有企业尤其是大中型国有企业退出的壁垒。
3.加剧地方行政壁垒
财政包干体系的推行，使地方政府拥有了部分“剩余索取权”，形成了多元化的区域利益格局。在有些产业、部门，虽然中央政府“退出”，但地方政府并未“退出”。地方政府的介入造就了名目繁多的行政壁垒，对产业市场造成十分严重的危害：一是经济性的区域市场被行政性的地方市场取代；二是导致地区封锁，使地方经济与外部联系受到严重削弱，区域间分工优势和比较利益丧失殆尽，三是市场自身运行规则出自行政规则，作为市场主体的企业面临着行政与市场两种不同资源配置方式的双重导向，导致其行为规则紊乱；四是由于行政壁垒的随机性、主观性和短期性，潜在企业为进入区域市场，不是发展规模经济、提高产品质量，而是蜕变为各种寻租活动，导致交易费用增加和腐败行为。
4.加剧产业市场的不平等
传统体制下由于受管理能力制约，政府只能直接控制一部分国有企业而不能直接控制多种所有制性质和所有规模的企业；同时由于所有制性质所规定，政府只能对国有经济进行直接管理，而不能对非国有经济进行类似的管理。因此，越是全民所有制企业，尤其是大中型骨干企业，所受计划和控制的程度也越来越大；相反，非全民所有制企业，非大中型规模的企业，其计划和政府控制的程度就较低，这种情况在计划经济体系中，可以使国有大中型企业享受到政府计划安排上的优先权利，而无此优先权的非国有中小型企业只能在夹缝中生存。在转轨时期，由于政府退出的高障碍，所以很自然的是，在同一商品市场中，率先走进市场的主体必然是非国有企业，而大中型国有企业只能徘徊于市场和政府之间，造成了市场取向改革过程中对大中型国有企业极其不利的政策歧视和市场歧视，从而影响了将国有企业推向市场的进程，阻碍了其活力的充分发挥，制约了产业市场公平竞争环境的形成。突出表现在：放松对非国有经济进入“产业市场”的约束的同时，并未提高国有企业退出“产业市场”的自由度；非国有经济具有灵活的退出机制，而国有企业长期存在“退出刚性”。
收稿日期：1999－07－03
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