光伏产业政策体系评估：多层次抑或多元化，本文主要内容关键词为：产业政策论文,多层次论文,光伏论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国能源结构中，煤炭占一次能源消费的比例始终保持在70%左右，清洁能源(包括水电、核电、风电、生物质电等)仅占7.8%，其中，风电、生物质电等新能源仅占总能源消费的0.7%左右。而世界能源结构的平均水平是，石油占35.8%，天然气占23.7%，煤炭占28.4%，核电占5.8%，水电占6.3%。
为承担全球性碳减排义务和转变经济发展方式，我国必须大力调整以煤为主的能源结构，发展清洁能源特别是新能源已是大势所趋。2010年，新能源产业被确立为我国未来发展的七大战略性新兴产业之一，并写入了国家“十二五”发展规划。实际上，自2005年始，随着《可再生能源法》、《可再生能源发展“十一五”规划》、《可再生能源中长期发展规划》等法律、政策相继颁布或出台，我国可再生能源发展的目标和路径日益清晰，不仅设定了中长期发展的规模目标，还强化和细化了价格、融资、税收等配套政策。同时，我国已经进行两轮大型光伏并网电站特许权招标，实施了“太阳能屋顶计划”、“金太阳计划”等，这些都大大推动了光伏产业的快速发展。
然而，我国光伏产业的发展呈现出上下游之间不平衡的状态。2008年，我国太阳能电池产量约2600MW，占世界总产量的32.9%，但当年我国的光伏发电安装量却只有40MW，仅占全球总安装量的0.73%，占国内太阳能电池产量的1.54%，与光伏第一生产大国的地位相去甚远。目前，我国光伏组件产能已经达到30GW，不仅成为全球最大的光伏生产国，甚至大大超过全世界的需求量，因而约一半的组件厂商都处于半停产状态。究其原因，关键是我国的光伏需求并没有得到同步发展，光伏产业呈现“两头在外”的特征。光伏发电的主要原料——多晶硅前几年基本依靠进口，近一两年虽有改观，但仍存在缺口，进口原材料经国内加工组装后却无法在国内实现最终使用，90%以上的光伏组件只能选择出口。而一些欧洲国家如德国、意大利等光伏产业终端使用的快速发展，正是得益于我国的出口。2008年，德国光伏发电装机容量达到1800MW，年装机总量约占全球的30%～40%，已经成为全球最大的光伏市场。到2011年1月，意大利光伏总安装及并网量达3000MW，等待并网的光伏装机为4000MW。总体来看，我国承担了光伏产业链高能耗、高污染的中端制造加工，却将节能的效果“出口”到了发达国家。这绝不是也不应该是新能源促进政策的初衷。
作为一种战略性新兴产业，光伏产业的发展在其初始阶段需要得到政府产业政策的扶持，但政策的扶持是否有效则依赖于政策目标、设计与实施是否有效，特别是，取决于是否存在一个系统的政策体系。我国的现状是，政策的制定及其实施往往政出多门，各项政策之间既缺乏系统设计，在政策目标具有多元化和多层次特性的情况下，政策的兼容性也难以得到满足，且在具体实施中经常产生冲突，使得政策的效应大打折扣。特别是，对于光伏产业的促进政策存在产业链上下游的不平衡，重上游轻下游，重供给轻需求，致使“两头在外”的产业格局在短期内仍难消除。
针对我国光伏产业发展中存在的问题，学者们提出了大量建议，其中，提高光伏电力上网价格被认为是关键因素之一(Wang，2010；耿亚新、周新生，2010；肖兴志，2011；刘惠芬、史占中，2008)。但从整个产业链平衡的角度来看，虽然上网价格的提高确实是解决光伏产业终端需求问题的关键环节之一，但上网价格提高并不意味着光伏电力的并网就不再有任何阻碍。就目前我国的现状来看，在急需调整的下游环节促进政策中，进一步理顺电网接受和消费者使用这两个最终环节或许具有更重要的意义。于立宏(2008)曾就风电发展的政策及其有效性作了深入分析，认为需求侧激励不足是我国风电产业发展的最大问题。实际上，风电问题的分析同样适用于光伏产业。
一、我国光伏产业促进政策及发展实态
太阳能应用包括发电和热利用两个途径，这里主要讨论光伏发电问题。太阳能发电包括独立光伏发电系统、通讯和工业应用、光伏产品等离网应用，以及并网光伏发电系统(与建筑结合的光伏发电系统和大型光伏电站)。
图一 光伏发电产业链
光伏发电产业链如图一所示，上游为晶体硅原料及其加工，中游为光伏电池、组件及集成系统，下游为电网和用户。在上游，多晶硅作为光伏产业的最主要原材料占据最终产品成本的70%，毛利率可达20%～40%，创造的价值占光伏产业链总价值比例接近60%。这一环节的技术门槛高，尤其是多晶硅的提纯工艺，技术上具有垄断性，来自美、日、德等国的七家公司垄断了全球太阳能级多晶硅总产量的95%以上。硅片生产环节同样具有资金和技术双重壁垒，国外占据较大的市场份额，但我国的保定英利等公司已经进入此领域，具备单晶硅硅片制造能力，基本可以保证其国内供应。在中游的晶硅电池、晶硅组件等产品上，我国无论是产能还是产量都居于世界领先位置，主要企业有无锡尚德、保定英利和天合光能等。尤其在后端的光伏组件环节，相对技术门槛较低，属于劳动密集型产业，我国有较多企业参与此市场。以上两个环节都是全球性竞争，而其下游的光伏发电应用则是区域性的，尤其是并网发电，光伏发电高昂的成本决定了其市场规模取决于政策支持。
2005年2月，我国颁布《可再生能源法》，加上相继出台的《可再生能源发展“十一五”规划》(2006年)、《可再生能源中长期发展规划》(2007年)等一系列政策文本，不仅明确了我国可再生能源发展的总体目标，还就一些具体产业设定了中长期发展目标。对光伏产业设定的主要目标是，到2010年，太阳能发电总容量达到300MW，到2020年达到1800MW，其中，光伏建筑并网占56%、大型光伏(荒漠)电站22%、农村电气化17%、通信和工业应用6%。为了实现这些目标，《可再生能源法》规定了价格、融资、税收等支持性的政策框架，并要求在两个规划以及相关配套政策中，将这些政策加以强化和细化。然而，这些产业规划仅仅规定了框架性措施，缺乏实施细则，可操作性不强。因而，我国光伏产业的大发展实际上是从金融危机以后的政策刺激开始的。
2008年，《节约能源法》实施，鼓励在建筑节能改造中安装和使用太阳能等可再生能源利用系统，并对其施行税收优惠等扶持政策。2009年3月，财政部联合住房城乡建设部发布《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》，宣布实施“太阳能屋顶计划”，对屋顶装机容量50千瓦以上的光伏发电系统进行补贴，年度补助标准将根据产业发展状况予以适当调整。2009年7月，财政部、科技部和国家能源局共同发布《关于实施金太阳示范工程的通知》、《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》，对于并网发电和偏远无电地区的离网项目按总投资给予50%和70%的补贴。光伏发电关键技术产业化和产业基础能力建设项目，给予适当贴息或补助。2009年第一期示范工程包括329个项目，设计装机总规模642MW，建设周期2-3年；2010年第二期示范工程272MW，建设周期缩短为1年，主要针对工矿企业，集中在13个开发区或工业园区以及新疆、青海、西藏的3个无电乡。2011年金太阳工程规模为600MW。
由此，“太阳能屋顶计划”和“金太阳计划”成为我国推进光伏产业发展的核心项目，光伏产业进入快速成长阶段。2010年10月，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》发布，并于2011年3月的“十二五”规划中得到确认，明确了新能源是未来重点发展的七大产业之一，并将光伏产业规划目标大幅度提高，即到2015年将太阳能发电的装机容量扩大到5GW，2020年为20GW，是原规划目标的十倍以上。
同时，大型并网光伏电站特许招标项目开始启动。2009年3月，第一批招标项目——我国最大的并网光伏电站敦煌10MW项目正式启动，中标电价1.09元/千瓦时。2010年7月，第二批光伏特许权电站招标，涉及西部8省(区)13个项目，共计280MW，最低中标价格仅为0.7288元/千瓦时，平均电价1.02元/千瓦时。然而，过低的中标价格使企业无利可图，项目开工情况并不乐观。
2011年8月，国家发改委发布《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》。通知规定，2011年7月1日以前核准建设、2011年12月31日建成投产的上网电价统一核定为每千瓦时1.15元；7月1日及以后核准的太阳能光伏发电项目，除西藏仍执行每千瓦时1.15元外，其余省份均为1元。这一新的上网价格政策的出台被认为是我国光伏产业发展的重要里程碑，为今后我国光伏产业健康发展奠定了坚实基础。
另外，在科技部基础研究计划(973计划)、科技部高技术研究计划(863计划)、科技部攻关计划、科技部中小企业创新基金、国家发改委产业计划中，对太阳能发电技术的产业化发展也给予了基金支持。
在国家密集出台法规和各种支持性产业政策的同时，地方政府也不断推出各自的光伏支持政策，其中尤以江苏最为典型。作为我国光伏第一大省，江苏于2009年6月出台《江苏省光伏发电推进意见》，计划在三年内光伏发电装机容量达到400MW的规模，在地方层面首次规定以专项资金形式补贴光伏并网发电项目，并明确了固定上网电价，这为其他省份的光电政策提供了示范效应。此外，青海、甘肃、宁夏和内蒙古等西部太阳能资源大省对于投资光伏电站的企业都给予了土地无偿划拨、发电优先并网、电价补贴等政策。
至此，我国的光伏发电项目形成了三种模式：大型光伏特许电站招标、金太阳示范工程和太阳能屋顶计划，以及地方项目。光伏的应用市场则以西部偏远山区、发达城市内标志性建筑及示范工程、农村电气化以及太阳能电子产品为主。
在以上各项政策的支持下，我国光伏产业从小到大快速发展起来，逐步形成了完整的光伏产业链。在上游环节，2007年，我国多晶硅产量仅1130吨，尚有90%的需求需要进口，此后，进口比重逐年下降，2009年，高纯多晶硅产量增加到2万吨，2010年产量达到4.5万吨，产能增加到8.5万吨，但因需求量也同步增加，进口比重仍超过50%。在中游，2000年，我国太阳能电池产量不到10MW，而到了2010年，太阳能电池组件产能已经达到2GW，产量达到8700MW，约占全球产量的50%，列世界第一位。在下游，2008年，我国太阳能发电装机量为140MW，2009年出现一个大的飞跃，当年装机量为160MW，超过历年装机量总和，2010年装机量更是跃升至520MW。装机后形成的发电能力，按照离网和并网划分，2008年之前以离网为主，2009年起并网发电实现飞跃，并网量达到14.2万千瓦，占比达到88.75%。对此，2009年的“屋顶计划”、“金太阳示范工程”以及敦煌招标项目等起了关键的推动作用。然而，与我国光伏电池产量和产能相比，这样的装机量和并网量实在微不足道。
此外，从上游设备生产来看，我国也已逐渐形成规模。如晶硅太阳能电池生产线的十几种主要设备中，有6种以上已经由国产设备占据主导地位。据报道，江苏省一批骨干型光伏企业已经着手攻克光伏产业技术装备的国产化，PECVD、等离子刻蚀机、激光机和层压机、太阳能电池及组件的测试等设备已经实现国产化，预计到2012年，江苏的光伏产业装备将实现100%的国产化[1]。
从世界范围来看，我国在光伏产业链中的领先地位主要体现在中游制造业，光伏应用则在全球排位靠后。2008年，我国光伏电池产量达1780MW，占全球总量的26%，但光伏系统安装量仅为40MW，占全球总安装量的比例仅为0.73%。2009年，全球太阳能电池安装量为6.6GW，比上年增长20%，其中欧洲市场约占79%，德国的安装量占到全球的58%。据iSuppli公司预测，2010年全球光伏系统装机容量将达到8.6GW。
二、我国光伏产业政策的效果及存在的问题
光伏产业促进政策的有效性绝不能仅用产量、装机容量等个别指标来衡量，更重要的是要有明确的目标，即必须明确发展光伏产业的长远目标。是替代化石能源，减少温室气体排放，还是降低能源消耗，抑或是寻找新的产业增长点？只有明确了目标所在，才能制订清晰的评价指标。然而，即便有了明确的目标，也还需要保证政策的长期稳定性，精心的政策设计以及不遗余力地执行，这几个方面共同构成了政策有效性的评估标准。
第一，从促进可再生能源规划目标达成情况以及促进新的战略性产业发展看，现有政策无疑是成功的。最早设定的2010年300MW的装机目标已经超额完成，光伏产业发展规模不断扩大，出口增长快速，进口替代显著，在国际市场上的占有率不断提高。然而，若是从“鼓励生产与消费可再生能源，提高新能源在一次能源消费中的比重”方面看，现有政策却是低效的，光伏产业的上游制造环节受到激励较大，因而发展迅速，而消费侧却迟迟没有启动，造成光伏产业链上下游的发展不平衡。据报道，截至2010年底，敦煌20MW的两个光伏发电站早已完工，但所发出的电仅有20%能够上网，原因是西北地区电网建设跟不上[2]。很明显，电网环节的垄断是制约光伏并网的主要因素，政府规制部门的强制上网政策没有跟上。
第二，长期、稳定、明确的政府承诺是政策成功的最关键因素，这种承诺包括价格水平、有效期限、参与者范围、其他配套支持政策及落实情况等。对光电产业的保护与扶持期必须有足够的时间长度，以保证其与传统能源相比具有足够强的竞争力。多变的政策导向和配套政策的落实不到位都会对投资者造成较大伤害。例如，2009年启动的金太阳示范工程的第一期包括329个项目，准备用2-3年时间完成，但目前已经动工建设的项目不足一半。除了开发商在完成项目上故意拖延时间以降低成本外，配套政策未能落实应是更重要的原因，体现在发出来的电上不了网、政策鼓励的用户侧并网和电量自发自用在实践中难以落实、财政补贴到位周期太长，等等。
第三，政策特性、设计细节、执行及其与其他政策的相互作用也会影响政策的有效性。例如，在“金太阳工程”中出现了企业围而不建，以次充好，故意提高设备报价以骗取补贴等情况。为此，2010年11月，财政部、科技部、住房城乡建设部和国家能源局联合下发《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程建设管理的通知》，决定收回设备招标权，关键设备将由财政部会同有关部门统一招标确定，并将补贴资金直接下达给中标企业。此举显然有利于规范示范工程的操作管理，却也有可能让开发商承接项目的积极性变得更低。
总之，目前我国光伏产业促进政策的最大问题在于从产业链角度看政策不平衡，即对于上、中游的激励政策较充分，而对于下游的政策激励不足，从而造成产业链发展不平衡，中游产能过大，下游需求严重不足，过于依赖国际市场的状况。
从节能减排角度来看，我国光伏产业发展至今所形成的“两头在外”以中游为主的状况对于实现可持续发展的战略目标较为不利。一方面，大量进口原材料并承担加工制造的功能，使得该产业链的高能耗大部分留在了我国，强化了我国节能减排的压力；另一方面，国内太阳能的应用所受到的限制使得大量光伏产品只能选择出口之路，无益于我国能源结构的优化。在上游，光伏产业的重要原料——多晶硅需要大量进口，随着国内生产线的开工建设，2010年，多晶硅进口比例仍有50%。而在中游，2010年，我国太阳能电池占全球总产量接近50%，是生产大国，但由于国内需求没有启动，生产的太阳能电池约95%销往国外市场，光伏产业发展成为上游和下游都严重依赖外部市场的产业格局。不仅如此，为了解决上游多晶硅原料供应的紧张状况，大量的多晶硅产能短期内上马，目前我国已投产、已开工建设，或者准备上马的多晶硅生产线有几十条，如果都按计划建设完成，其产能将可能超过世界总需求的两倍。短短几年，多晶硅就从短缺走向过剩。中游的组件厂商产能已经达到30GW，大大超过全世界的需求量，我国40%～50%的组件厂商都处于半停产状态。
在这样的格局下，我国光伏产业链发展的不平衡引致以下三个问题：
一是多晶硅投资过热主要体现为低端、落后产能过剩，而能够达到规模经济性要求的产能却是缺乏的。因而，我国一些企业的生产成本远远高于国外先进企业①，主要原因是技术落后。从全产业链的角度来看，多晶硅环节的核心技术仍然掌握在国外企业手中，具体情况参见表1。可以看到，我国与国外的主要差距在于多晶硅提纯技术，多晶体硅浇铸炉等设备也需要进口，因而，我国是光伏制造大国，却非光伏产业强国。
二是光伏产业发展主要依靠出口的格局受国际市场需求波动和贸易保护政策的影响较大，产业发展环境不确定性强。我国光伏企业的主要市场在欧美。例如，2009年第二季度，我国最大的光伏电池生产企业无锡尚德公司出口目标市场的50%是德国，28%是欧洲其他国家，8%是美国，5%是日本。而整体上，欧洲市场占据我国光伏企业出口份额的80%以上。一旦欧洲市场出现波动，我国企业的出口会立即受到影响。2011年9月，欧债危机的蔓延及德、意等光伏大国削减补贴，致使我国50多家太阳能企业倒闭，三分之一的企业处于半停产状态，即便是在美国上市的尚德、晶澳、中电光伏、赛维LDK等大型光伏企业，也难以躲过这场危机，在二季度均出现亏损。此外，据预计，到2012年，德国等欧洲市场光伏组件需求将趋于饱和。在海外市场成长速度预期萎缩之时，如果国内需求仍然没有起色，我国光伏出口或将遭遇重创[3][4]。更为严峻的是，在国际市场，我国光伏企业的唯一的利器仍是“低成本”。为了挣得更大市场份额，部分小规模出口商竞相压低价格，这必将遭遇到国外的贸易保护政策的限制。2009年，欧美部分企业申请对我国生产的太阳能电池进行反倾销调查。而如果我国光伏出口继续无序增长，可能会导致欧洲更多国家发起反倾销调查[5]。这实际上也反映了长期依赖出口的光伏行业各自为战、组织松散的现状，同样不利于产业健康成长。
三是光伏产业依赖出口的结果是污染留在国内，绿色能源输出国外，这与我国政府支持新能源发展的目标背道而驰。在现行生产技术的基础上，比较全产业链能耗和我国平均太阳能资源水平，对于采用不同太阳能电池的光伏发电系统的能量回收期分别为2年、1.7年和1年以下。光伏系统的寿命一般为30年，其能量回报率高达15倍。然而，尽管从全产业链角度看，光伏产品不是耗能产品，而是产能产品，但在终端消费在外的情况下，高能耗留在了我国，把节能的效益出口到了国外。据测算，2009年，我国太阳能电池全产业链耗电62.876亿千瓦时[6]。尽管占全国总耗电量的比重很低，但其对整体经济带来的节能效果更可以忽略不计。如果不能启动国内需求，发展光伏产业对我国经济发展意义不大。另外，多晶硅生产过程中所需要的氯气，以及多晶硅生产的副产品四氯化硅，均是剧毒物质，会对环境造成严重污染。由于工艺落后、产能较小，我国相当多的企业还没有也没有能力解决高能耗和高排放问题。因而，多晶硅产业的无序发展同样是不利于环境保护的。
不可否认，我国光伏产业近年来的快速发展很大程度上得益于政府政策的推动。而光伏产业所呈现的“两头在外”的现状，固然与我国当前所具有的比较优势有关，也受制于产业发展初期技术能力薄弱等现状，然而，在政策设计、执行以及协调发展等方面，也确实具有值得总结和改进的地方。实际上，光伏产业上游和中游的过剩并非绝对的，只要国内需求得到刺激，过剩情况即可缓解。因而，光伏产业发展的关键在于下游市场的启动。光伏产业仍处于“政府主导、政策推动”的发展阶段，德国等欧盟国家正是通过政策扶持，培育了市场，实现了产业和技术的良性互动发展，甚至还带动了我国光伏制造业的快速崛起。
三、基于产业链的政策体系构建
从政策设计的要求来说，不同政策之间的兼容性是政策有效性的前提，而目前我国光伏产业促进政策在产业链上下游不同环节之间的兼容性并未得到满足。因此，对于政策设计来说，从一开始就需要有一个总体的系统安排，需要在对全产业链发展的各个方面加以综合评估的基础上，构建一个完整的政策体系，并对政策的阶段性逐步推进给出一个大致的计划。
表2呈现了一个系统的产业政策体系框架，其中，纵栏表示光伏产业全产业链的各个环节。一般认为，光伏发电的整个产业链可划分为上、中游的制造环节和下游的消费环节，前者包括晶体硅原料及其加工、光伏电池制造、光伏组件封装以及光伏系统集成和安装等环节，后者包括电力上网和电力消费等环节。当然，更完整的产业链还应包括生产设备和其他配套材料的制造等内容，对此不作深入分析。横栏列出主要的政策手段，包括发展规划、金融政策、财税政策、技术政策、贸易政策和产业组织政策，等等。
根据表2，可构建包含以下五个方面的产业政策体系。
(一)面向需求侧为主的规划目标
光伏产业促进政策作为一种能源政策，应以产业持续平衡发展和能源结构改善为长期战略目标，其核心内容是实现资源能源的可持续利用和环境友好的发展，进而实现经济的长期可持续发展。然而，在具体实践中，政府部门都存在相当强的以GDP为目标的政策倾向。追求GDP增长本身固然有其合理性，但若过度追求则会带来较大的负面效应。在光伏产业发展规划目标中，各地不顾资源禀赋约束，均宣布大力发展光伏产业，其背后的激励是，一座光伏电站的投产往往会带动包括多晶硅、电池组件等在内的光伏制造企业的落户，有利于地方GDP的增长和就业机会的增加。而对于欠发达的西部省份来说，太阳能利用的资源条件好，在中央政府高额补贴的激励下，可以降低光伏发电的成本，又能拉动地方经济增长。因而，发展光伏产业的激励更强。正是在这样的激励驱动下，即便不存在赢利预期，光伏产业链的制造环节也获得了飞速发展，从而导致了“能源消耗留在国内、节能效益出口国外”的尴尬局面。
造成这一状况的另外一个原因是，我国光伏产业发展规划仅制订了针对中游制造环节的安装量目标，却并未制定光伏电并网和终端使用的目标。其结果是，上中游制造环节的激励足够强，其发展大大超出了2006年设定的目标。然而，作为光伏产业促进政策的总体目标——“缓解能源供需矛盾、减轻环境污染、调整能源结构、转变经济增长方式”②——其完成与否主要应通过需求侧的能源结构改变加以衡量。由于上网环节出现瓶颈，光伏安装量的大部分并没有实现上网，更没有实现节能减排的初衷。
因而，这里认为，更重要的规划目标是光伏电上网数量或比重，以及光伏电占能源总消费比重的提高，这有利于以最终需求为驱动力来拉动整个产业的发展。然而，需求侧目标的实现需要更为系统的政策设计。
(二)以需求侧为核心的金融和财税政策
目前，我国支持光伏产业发展的金融、财税政策主要集中于上中游的制造环节，且在各项政策中，财政税收政策承担了主导角色。在财税政策中，对于项目投资的补贴和光伏电力上网电价(与脱硫燃煤机组标杆上网电价的差额，目前脱硫燃煤机组标杆上网电价约为0.4元/度，西部各省甚至不到0.3元/度)补贴是最主要的两项。表3给出了相关补贴政策情况。
2011年，国家上网电价补贴政策出台后引发了新一轮投资热潮，预计未来一年半中，新增光伏发电安装量将增加到1.5GW[7]。而就用于补贴光伏应用项目的资金来看，其主要来源是中央财政安排的可再生能源专项资金和终端电力销售中每千瓦时征收的2厘附加，但补贴范围包括了风电、太阳能发电及生物质发电等多种可再生能源，因而资金需求量大。2010年，我国电力消费总量37146.5亿千瓦时，可用于补贴可再生能源的资金不足80亿元。因此，寻求更多的资金筹集渠道势在必行，可考虑包括建立基金、二级市场融资、银行贷款、利率优惠等多种形式的金融政策，由此可以为企业提供技术进步和成本降低的支持。
在税收政策上，征收传统电力资源税和环境税的同时，给予新能源发电税收优惠和减免等政策，仍然是针对制造环节的激励。在制造环节已经过度发展的背景下，当政策重点转向对终端使用的激励的同时，应考虑减弱甚至取消某些针对中游环节的激励政策，并将相关资金向下游激励转移，以实现产业链的上下游整体均衡发展。因此，有必要改变补贴政策的指向，从以制造环节为主转变为以下游的终端使用为核心。
事实上，在激励了终端需求之后，其对上游、中游的拉动作用将可能远大于政府的补贴。从表2可以看到，针对电网升级改造融资、大用户绿色电力应用的技术改造支持和消费补贴等的政策尚未受到足够重视。当然，需求侧的激励也不能只看到并网项目，还必须关注工业大用户的离网项目，以及小型用户的离网项目(如以家庭或社区为单位的光伏应用)。对此，可以参照新能源汽车补贴政策，直接补贴到光伏发电系统或产品的销售环节。
实际上，很多国家已经意识到，只鼓励大型光伏电站并非最优策略，因为其占用土地资源多，补贴额度大，并网压力大。在光伏发电最成熟的德国，从初期发展大型项目后，中后期就以发展中小型项目为主。因而，我国现阶段要两者并重发展。
(三)以产业升级为导向的技术政策
《可再生能源法》第十二条规定：国家将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划，并给予资金方面的支持。“金太阳示范工程”对于相关技术的开发也提供了政策激励，但相对来说，尽管当前我国光伏产业在技术方面有所进步，但核心技术的掌握仍与发达国家存在较大差距。
在我国经济发展进入转型阶段的大背景下，为使产业发展具有可持续性和培育竞争优势，光伏产业同样需要结构转变和产业升级，而技术进步(例如，拥有自主知识产权的核心技术)是根本措施。具体来说，光伏产业的技术升级主要应该针对上游多晶硅提纯技术和相关核心设备的研究与开发，以及更急需的下游离网应用的技术研发和升级，如电网改造升级、离网应用技术升级等。
(四)限制出口的贸易政策
我国企业进口多晶硅等原材料，组装集成后大量出口到国外的做法，既不利于节能减排，也不利于创造收入，实际上仅赚取了微薄的加工费。为扭转这种尴尬局面，政府有必要采取征收环境税或特别关税的政策来加以限制。相应地，我国应出台鼓励进口多晶硅以及其他耗能较高的原材料的关税或贸易政策。
(五)基于市场机制的产业组织政策
我国的光伏产业仍处于发展初期，市场发育尚不健全，其战略性新兴产业和能源产业的特性也要求政府通过产业政策来加以扶持。然而，随着产业发展的逐步成熟，政府的主要作用应该是建立公平竞争的市场环境，产业政策应该通过市场机制产生作用。尽管市场机制可能失灵，但这并不意味着政府政策就能够完全弥补市场的缺陷。
在光伏产业发展的过程中，基于市场机制的产业组织政策应扮演非常重要的角色，其设计有效性的关键在于，既要使各经济主体具有足够强的激励来参与市场，又要充分保证市场竞争的公平性，这将有利于企业在竞争压力下提高效率，降低光伏产品的生产成本。从产业链角度看，上、中游都属于竞争性环节，政府政策应该以促进竞争为主，特别是，应以建立公平竞争的市场环境为政策目标，为此需要建立清晰的产业规划、严格的市场准入条件等。而在下游，由于电网是完全垄断的，政府应对其加以规制，具体包括价格、投资、强制购买可再生能源电力等内容。
目前，在上中游制造环节，全国100MW产能的光伏企业有300多家，50MW产能的光伏企业有500家以上，而且主要光伏企业仍在扩大产能。因而，产业竞争激烈，众多小企业竞争力弱，为了争夺市场不惜竞相压价。政府部门已经注意到这一现象，拟采用更高的准入条件来限定光伏生产企业规模，提高产业集中度。2010年12月，工业和信息化部、国家发改委和环境保护部联合出台了《多晶硅行业准入条件》，门槛设定为太阳能级多晶硅项目每期规模大于3000吨/年，以及资源回收、能耗等多个条件。然而，这仅仅是个开始，从全产业链角度看，相关的光伏电池、组件等方面的准入条件也要同时考虑。
在下游环节，由于我国电网建设和升级的相对滞后，尤其是西部太阳能资源丰富的地区恰恰也是电网建设薄弱的地区，因而在接收不稳定的可再生能源电力方面能力有限，实质上构成了光伏电力应用的瓶颈。再加上电网属于垄断环节，既没有激励来接收光伏电(成本高，需要改造电网)；也没有强制力而必须接收，因此，产业组织政策的主导方向一般是加强立法或规制，强制电网全额收购光电的义务，这也是德国等发达国家的成功经验。2009年12月，我国在修订的《可再生能源法》中提出对包括光伏在内的可再生能源实行“全额保障性收购制度”。然而，实际执行并不到位。因此，有理由担忧，即使有了上网电价的较强力度的补贴，以及法律的强制力，要真正解决光伏电力上网问题仍非易事。
解决光伏电力上网问题，可采取以下两个方法：第一，采用国外先进的上网技术，不需改造电网即可接收光电。徐州20MW光伏电站就是应用美国Satcon公司成熟的上网技术，对光伏电站进行了相应的技术改造，使得现有电网接纳光伏电与接纳传统火力电厂的电力没有区别，而且适应电网的改造成本并不高，甚至比国外更低。第二，为了突破并网瓶颈，应该更多采用用户侧并网和鼓励离网项目。光电的应用存在并网和离网两种模式，其中，并网还可分为发电侧并网和用户侧并网。大型荒漠光伏电站是发电侧并网，需要与常规火电、水电甚至风电竞争，相比来看，光电处于劣势。而城市中的大型建筑光伏发电则是用户侧并网，这已经成为光电应用的主要市场，例如，德国80%以上的光伏发电应用是光伏建筑一体化项目。用户侧并网是以结算电表的位置为准，发出的电量只在电表内实现并网，由用户自己使用，无需升压送入高压电网后再由用户向电网购电。多余电量可出售给电网，按照“净电表”方式运行，这就相当于电网公司按照销售电价购买光电，其比较对象是当地的销售电价，因此，只要光电价格与销售价格持平或更低，便能盈利。目前，北京、上海、浙江等经济较为发达的地区，工商业用电价峰值达到了0.9～1.2元/千瓦时，平均电价已在0.7元/千瓦时左右，因而，光伏的劣势已经不那么明显。用户侧并网的优势是减少并网和升降电压的资金投入与线路损耗，降低用户的用电成本。
然而，目前我国的国家电网公司即使在金太阳工程示范项目中也没有实现全额用户侧并网，其条件是“用户自发自用的电量不能超过其总用电量的20%”，即使是这样的微小让步，也只是口头承诺至少支持3-5年[8]，不确定性仍然很大。因而，需要政府规制部门推出更有强制力的政策。
除此之外，面向企业、小区、家庭的离网型光电应用市场潜力更大，但这需要对于用户或设备安装等环节进行直接补贴，以及相应的技术支持。对此可参照太阳能热水器、新能源汽车等领域的补贴政策和市场开发策略。
值得指出的是，考虑到中国国情，光伏促进政策的有效性还取决于政策执行机构之间的全面协调。在我国光伏产业的管理体制中，上中游属于半导体行业，由工业和信息化部主管；中游产业之一的太阳能屋顶建筑的主管单位为建设部；涉及技术方面问题的由科技部主管；而整个能源产业的主管部门则是国家能源局。各个部门的目标不同、补贴政策各异，不可避免地造成企业的无所适从或择优而行。例如，建设部出台“屋顶计划”的出发点在于倡导发展节能建筑，以尽早达到节能减排的目标；科技部出台“金太阳工程”则旨在促进国内光伏市场启动；而国家能源局作为能源产业的主管部门，则着眼于能源产业的综合发展。建设部和科技部的补贴政策多为“初装补贴”，只要项目中应用相关光伏技术就给予补贴，而能源局则是在并网之时通过优惠的上网电价给予补贴。因此，国家层面的统筹协调和补贴政策的一贯性显得尤其重要。
近几年，我国的光伏产业快速发展，基本形成了完整的产业链，说明政府的产业政策在某些方面产生了很强的激励作用。然而，我国光伏产业目前呈现出“两头在外”的格局，究其原因，既有产业特性、发展阶段、技术优势等方面的问题，更主要的原因则在于现有政策主要对于产业链的上、中游环节进行支持，使得我国的光伏电池组件产能甚至远远超过世界需求，而国内光电应用市场规模却没有相应扩大。由此带来的结果是，我国仅仅是承担了光伏产业链中间环节的制造加工，而这些环节恰恰是需要大量消耗能源的。“两头在外”的产业链分布导致我国把资源消耗留在了国内，把最终消费带来的能源节约贡献给了发达国家。
为此，构建了一个基于产业链平衡发展的政策体系，以产业链上下游政策之间满足兼容性的要求为原则提出了政策调整的建议。这里认为，基于产业链的政策体系应包括产业发展规划目标、金融政策、财税政策、贸易政策和产业组织政策等五大方面。除了贸易政策不涉及需求侧以外，其他政策在针对电力上网环节和终端用户环节方面尚存在很多空白。为弥补这些空白，实现光伏产业链的整体健康发展，这里就基于需求侧的政策设计提出了一系列政策建议，如以光伏电上网数量或比重，以及光伏电占能源总消费比重作为衡量指标的规划目标；基于需求侧的金融和财税政策，包括针对电网升级改造融资、大用户绿色电力应用的技术改造支持和消费补贴等；以及基于市场机制的产业组织政策，即充分发挥市场机制的基础性作用，在竞争性市场，政府的作用是构建公平的竞争环境，而在垄断环节，应以规制政策为主，强化对垄断企业购买光电的约束。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《基于需求侧的中国光伏产业政策体系》。
①国外先进企业一般采用最新工艺，单线产能超3000吨或6000吨，成本远低于市场价。
②参见《可再生能源发展“十一五”规划》。
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