PFI及其在交通基础设施建设中的应用，本文主要内容关键词为：基础设施论文,交通论文,建设中论文,PFI论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、PFI的内涵
PFI(Private Finance Initiative)，英文原意为“私人融资活动”，在我国被译为“民间主动融资”，是英国政府于1992年提出的，在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式。PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。
虽然PFI来源于BOT，也涉及项目的“建设—经营—转让”问题，但作为一种独立的融资方式，与BOT相比具有以下几个特点：
1.项目主体单一。PFI的项目主体通常为本国民营企业的组合，体现出民营资金的力量。而BOT模式的项目主体则为非政府机构，既可以是本国私营企业，也可以是外国公司，所以，PFI模式的项目主体较BOT模式单一。
2.项目管理方式开放。PFI模式对项目实施开放式管理，首先，对于项目建设方案，政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案，最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定；BOT模式则事先由政府确定方案，再进行招标谈判。其次，对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等，都要综合当时政府和私人企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素而定，不同于BOT模式对这些问题事先都有框架性的文件规定，如：土地在BOT模式中是由政府无偿提供的，无需谈判，而且在BOT模式中，一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保。所以，PFI模式比BOT模式有更大的灵活性。
3.实行全面的代理制。PFI模式实行全面的代理制，这也是与BOT模式的不同之处。作为项目开发主体，BOT公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛的应用各种代理关系，而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确，以确保项目开发安全。
4.合同期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI模式在合同期满后，如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，则可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权，这是在前期合同谈判中需要明确的；而BOT模式则明确规定，在特许权期满后，所建资产将无偿地交给政府拥有和管理。
根据资金回收方式的不同，PFI项目通常可以划分为如下三类：(1)向公共部门提供服务型(Services Sold to the Public Sector)。即私营部门结成企业联合体，进行项目的设计、建设、资金筹措和运营，而政府部门则在私营部门对基础设施的运营期间，根据基础设施的使用情况或影子价格向私营部门支付费用。(2)收取费用的自立型(Financially free-Standing Projects)。即私营企业进行设施的设计、建设、资金筹措和运营，向设施使用者收取费用，以回收成本，在合同期满后，将设施完好地、无债务地转交给公共部门。这种方式与BOT的运作模式基本相同。(3)合营企业型(Joint Ventures)。即对于特殊项目的开发，由政府进行部分投资，而项目的建设仍由私营部门进行，资金回收方式以及其他有关事项由双方在合同中规定，这类项目在日本也被称为“官民协同项目”。
二、PFI在交通基础设施建设中应用的必要性
1.可以弥补财政预算的不足。我国的交通基础设施水平与发达国家、甚至与印度等发展中国家相比有很大差距，交通运输一直是我国经济发展的“瓶颈”，在很大程度上抑制了我国经济增长。究其原因，主要是我国交通基础设施建设资金的来源渠道少，资金筹集困难。近年来，由于我国经济的高速发展，对交通基础设施需求的数量和质量都提出了更高的要求，迫切要求建设新的交通基础设施并对现有的交通基础设施进行升级改造。这使我国交通基础设施建设资金不足的矛盾更加突出，为了解决这一问题，我国政府不断扩大国债的发行规模，仅1999年就发行了数额达1000亿元的凭证式国债两期，但这仍然不能满足我国的财政预算支出，而且过多的发行国债容易引起政府的偿债危机，所以，开辟新的投资渠道已迫在眉睫。PFI方式可以在不增加政府财政支出的情况下，增加交通基础设施项目的建设和维护资金，所以，在目前的情况下，采用PFI方式进行融资无疑是一种较好的选择。
2.可以有效转移公共部门的风险。由于获得PFI项目特许权的投资方是通过招标方式确定的，而且项目的建设费用完全由投资方负责，所以运用PFI方式则可以将项目的超支风险转移到民营领域，其建设成本往往低于政府的建设成本。从目前国外已实施的项目来看，由于私营企业的筹资结构合理、管理科学有效，项目建设成本平均降低10%以上。同时，由于政府不参与项目的建设和运营管理，还可以减少政府机构人数，节省政府支出。另外，PFI项目投资方的收益是根据该项目的使用情况来确定的，所以，项目建设的工期和质量与私营部门的收益有直接的关系，项目完工越早，其获得收益越早；工程质量越高，其运营期所需要的维护成本越低，收益越高。因此，私营部门承担着设施使用率的风险，这就迫使他们必须准时完工，并按一定标准来经营和维护所承建的设施，可以有效避免由政府部门进行项目建设时，由于各种腐败现象的存在，所导致的工期拖延、工程质量低下等问题。
三、PFI在交通基础设施建设中应用的可行性
1.国外的实践证明，运用PFI是解决基础设施建设资金不足的一种好方式。自1992年英国政府提出PFI的概念后，PFI在英国基础设施领域的建设项目中迅速得到了广泛的应用，到目前为止，在英国已经有资本总成本超过100多亿美元的约250个项目使用这种方式融资，PFI在很大程度上已成为英国政府治国的理念。在欧洲其他国家，例如芬兰的收费公路、瑞典的轻轨铁路、葡萄牙的桥梁、西班牙和以色列的高速公路等，也广泛应用了PFI。
2.良好的项目运作基础。首先，由于在中国运用BOT方式建设基础设施已有近十年的时间，人们已经能从观念上接受大型基础设施在一定期限内民营化的做法。其次，参与各方对其运作方法已不陌生。最重要的是，中国已出台了一系列有关BOT建设方式的法律及政策法规，如《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》及中国BOT项目政策框架等，以上这些都为PFI在中国的运用奠定了良好的基础。第三，我国也有少数公益性基础设施建设项目尝试了这种融资方式，例如，北京市四环路建设项目，是通过“收益权”质押方式获得国家开发银行贷款来建设的；上海外环隧道建设项目，是由上海市政府授权上海爱建信托投资公司建设和运营，这实际上都是PFI融资方式。
3.相对充足的资金来源。无论是从银行资本还是从民间资本来看，我国运用PFI方式进行基础设施建设都有充足的资金来源。从银行资本来看，按现行有关规定，除借用国际金融组织贷款外，地方政府不能直接借贷银行资金，所以，对于以地方财政信用为基础的公益性项目，必须采取新的融资方式，间接借贷银行资金或吸引民间资本。而PFI方式通过“收益权”质押贷款方式，由私人部门以政府提供的“收益权”作为质押向银行贷款，可以较好地解决这一问题。1998年1月1日，中国政府取消了国内银行贷款限额，这表明政府鼓励国内银行按照商业银行模式经营业务，为用PFI方式进行基础设施项目融资提供了良好的制度条件。另外，中国已经于2001年11月加入世界贸易组织，按照我国政府的承诺，我国金融业逐步对外资开放，国际商业银行已开始大举进入中国金融市场，他们可以为PFI项目提供专业化的金融服务。从民间资本来看，我国的国家储蓄率一直维持在40%以上，远远高于美国的16%和日本的30%。到2001年底，我国国内民间储蓄已突破8万亿元人民币，在国内需求相对不足，企业存在大量库存的情况下，银行资金难以形成较好的投资渠道，导致了巨大的存差，在国民经济循环中，产生了漏出效应，虽然国家再次降息，银行利息负担仍然很重。大力发展PFI项目融资方式，有利于充分调动民间资本的巨大潜力，促进储蓄向投资的转换。
四、PFI在交通基础设施建设中应用所应注意的问题
针对我国的实际情况，在交通基础设施建设中应用PFI融资方式，应重点注意以下几个问题：
1.在交通基础设施领域是否应用PFI，应针对不同的项目作具体的分析。PFI是以提供良好的公共服务为目的，充分利用公共部门和私营企业各自的优势，在职责明确的基础上谋求项目的高效率。在英国，判断一个项目是否适合PFI的标准之一就是VFM(Value For Money)是否最大化。VFM即资金价值最大化，是指在支付资金一定的情况下，获取最高价值的服务。为了确定是由公共部门直接投资还是采用PFI方式，往往要对这两种方式的VFM值进行比较。例如，为了确定一座桥梁是否采用PFI方式，首先要计算出公共部门自行建设、运营桥梁的全寿命费用PSC(Public sector Comparator)，然后将PSC和基于DBFO合约（即PFI）的费用进行比较，最后根据比较结果选择费用较低的方式。如果项目决定采用PFI方式，还要经过投标人之间的竞争，以实现PFI的VFM值的最大化。DBFO
2.应针对不同类型的项目，采用不同类型的PFI。交通基础设施按建设的目的可以分为三类：一是为解决拥挤问题而建设；二是为发展问题而建设；三是为社会公益而建设。对于第一类交通基础设施项目，费用应全部向使用者收取，采用类似于BOT的收取费用自立型PFI；对于第二类的交通基础设施项目，既具有一定的公共产品性质，又具有一定的开发性，所以，应采用合营企业型的PFI；而对于第三类交通基础设施项目，由于其公益性，是一种比较典型的公共产品，所以，应采用向公共部门提供服务型的PFI。
3.应分析地方政府的财政风险。采用PFI为公益性基础设施项目融资（即第一和第三种类型），实际都建立在政府财政信用的基础上，最终由政府所提供的收益来还贷。因此，项目建设资金的提供者，无论是贷款银行还是PFI中的非政府投资主体，都应注意分析地方政府的财政风险，特别是其对基础设施建设资金的支付能力。某地区107国道改建，一民营公司与交通局签订合同，如约投资3000万元，过路收费由交通局负责。但交通局却严重违犯了合同，一是从1995年起4年内拖欠分成1000余万元；二是背着该公司把路产路权卖掉且不付公司分文；三是提出诉讼，要求法院确认当初订立的契约不是投资关系而是借贷关系，而地方法院居然也照判。政府和政府资本缺乏信用，起因于政府的行为不受任何约束，因此很难解决。它是市场失序的最深层次、最本质的原因。民间资本要投向基础设施，按商业化的要求来运作，首先就要求各级政府必须有诚信。
4.政府必须提供必要的服务。国有资本投资基础领域时，由于政资不分，一些需要由政府出面解决的问题，企业也能顺利解决。但民间资本没有这种便利条件，必须由政府出面提供必要的服务。例如，交通设施一般都要占用大量土地，如果把征地工作交给民营企业去做，必然会极大增加征地的难度，大大提高投资成本。
5.必须改革项目审批制。投融资体制改革是各项体制改革中最滞后的一环，亟待改革。就基础设施领域的市场化而言，最大的障碍是项目前期工作中以审批制为代表的行政壁垒。以某一民营企业承建的大桥为例，工期18个月，是破纪录的高速度；跑审批也是破纪录的高速度，但还是花了8个月才拿下55份批文。
6.合理分配PFI项目的风险。对客观的非PFI项目主体主观因素影响的风险，应主要由政府负担；而对PFI项目主体可以通过主观选择影响的风险，应主要由PFI项目主体负担。即便是发达国家，在目前情况下也无法制定准确的、通用的分配比率。因此，只能根据情况不同，确定一个大概的标准。
7.必须做好市场调查。对有关项目开发的市场因素进行调查，以确定开发的重点、难点，预防意外因素的发生。市场调查不仅集中在事前，在运营过程中，对服务的质量和社会反映也应进行及时调查，以不断提高服务水平。