审计计划管理与组织实施方式方法创新研究，本文主要内容关键词为：组织实施论文,方式论文,计划论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于创新审计计划管理方法
改革创新审计计划管理方法，是扩大审计覆盖面，确保审计监督职责履行到位；突出重点审计对象，提高审计监督实效；强化审计过程监督，提高审计工作时效的客观需要。根据本课题组的问卷调查结果，77.29%的受访者认为，当前审计工作面临的主要矛盾是审计任务繁重与审计力量不足之间的矛盾；48.47%的受访者认为，解决这一矛盾应当改进审计计划管理方法。这说明加快审计计划管理方法的改革和创新，构建完整的审计计划管理体系，解决审计任务繁重与审计人力资源不足的矛盾，扩大审计覆盖面，提高审计工作实效，具有相当的共识。本课题组认为，以下三个方面是当前创新审计计划管理方法的主要途径。
一、实施审计对象分类管理
为了使有限的审计资源发挥出最大的效用，必须采用科学的审计管理理念和组织方式。借鉴“二八定律”和“ABC分类法”，审计机关可以对数量众多的审计对象进行ABC分类管理；识别出A、B、C类审计对象。在对三类审计对象全面审计的基础上，对重要的A类审计对象实施重点审计，从而提高审计工作效率。
1.基本思路和主要内容。
(1)预算执行审计对象的分类管理。预算执行审计对象的分类管理是指对预算执行审计对象按照其单位性质、资产规模、预算批复金额等标准，将审计对象进行分类，对各种类型的审计对象采取不同的审计方式、审计实施时间等审计组织管理模式。
①关于预算执行审计对象的分类，可以分为以下三个类别：一是组织本级预算执行的部门即财政部门，其具有具体组织本级预算执行的职能，能够全面掌握本级预算收支的情况，应将其列为A类审计对象。二是具体负责本级预算执行的部门，包括预算收入征收部门和预算支出部门。预算收入征收部门包括税收征管部门、各类具有行政性收费职能的部门，其中税收收入占主体，如2009年税收收入占中央财政收入的比例达92.9%；税收征管部门应列为A类审计对象。对预算支出部门，应将公权力大、公益性强、公众关注度高的部门，掌握资金二次分配权的部门和预算批复资金大的部门，列为B类审计对象。三是对其他预算批复资金较少的部门，可以将其列为C类审计对象。对于专项管理的预算资金，也可以参照上述标准进行分类。如，将涉及民生的重点支出资金列为B类审计对象，将其他一般支出专项列为C类审计对象。
②关于预算执行审计对象的审计方式：预算执行审计方式主要有审计和审计调查两种方式。在实行分类管理后，对A、B类的审计对象，既可以对预算执行、专项资金、财政财务收支等内容中的某一项进行审计，也可以将几项内容结合起来进行审计；既可以采取审计或审计调查中的一种审计方式，也可以是审计和审计调查两种方式的结合。对C类的审计对象，则主要是采取其中的一种方式。
③关于预算执行审计对象的实施时间：对A、B类的审计对象在计划期内定期进行轮审；对C类审计对象实行不定期审计，确保所有审计对象（包括下属单位）在计划时间内全面覆盖，不留空白和“盲区”。
④经济责任审计对象的分类管理。经济责任审计分类管理是指按照审计对象所在单位的性质、资产规模等标准，将审计对象进行分类，对各种类型的审计对象采取不同的审计方式、审计实施主体、审计实施时间等审计组织管理模式。
①关于经济责任审计对象的分类：对审计对象所任职的单位属于公权力大、公益性强、公众关注度高的本级政府部门，承担重要经济管理职能或掌握资金二次分配权的本级政府部门，下一级党委、政府，大型企业集团和地方金融机构等重点单位，将其列为A类审计对象。对审计对象由本级组织部门监督管理，但其所任职的单位由上述A类审计对象管辖的，则将其列为B类审计对象。对审计对象所任职的单位属于其他的一般机关、事业单位、社会团体或企业，则将其列为C类审计对象。
②关于经济责任审计的实施主体：对于A类审计对象，由本级审计机关组织实施重点审计。对于B类审计对象，采取区别对待的方式：对于内部审计制度健全、内部审计机构力量较强、内部审计工作业务质量较好的A类审计对象的下属单位领导干部（人员），由本级组织部门委托上述A类审计对象实施审计；其他的下属单位，仍由本级审计机关组织实施审计。对于C类审计对象，由本级审计机关根据需要，授权给下一级审计机关实施审计，或者由本级审计机关组织实施审计。
③关于经济责任审计分类管理的主体：一是协调和批准主体。经济责任审计由经济责任审计工作联席会议统一协调，经济责任审计工作联席会议办公室负责具体管理和督促检查。二是委托主体。联席会议办公室提出经济责任审计委托建议，经联席会议协商确定，报经有关领导同意后，由组织部门以书面形式分别向各实施主体出具审计项目委托书。三是审计质量保证主体。本级审计机关应加强对实施经济责任审计的A类审计对象内部审计机构业务质量的指导和监督。
④关于经济责任审计的实施时间：对于A类审计对象，实施任中必审加离任必审；对于B类审计对象，实施任中抽审或离任必审；对于C类审计对象，实施任中抽审或离任抽审。
(3)政府投资项目审计对象的分类管理。政府投资项目审计对象的分类管理是指对政府投资项目按照投资金额、项目类型等标准，将审计对象进行分类，对各种类型的审计对象采取不同的审计实施方式、审计实施主体等审计组织管理模式。
①关于政府投资项目的分类：对于投资额在一定金额以上，关系国计民生、关系战略目标的重大投资项目，列为A类审计对象，如中国2010年上海世博会项目、虹桥综合交通枢纽项目等；对投资金额较大、项目主体较为单一的项目，列为B类审计对象，如轨道交通建设项目、高速公路建设项目等；对投资金额相对较小的项目，列为C类审计对象，如市政道路建设项目、办公楼宇建设项目等。
②关于政府投资项目的审计实施方式：对A类审计项目，主要采取跟踪审计的方式，同时还可以采用审计与审计调查相结合方式；对B类和C类审计项目，主要采取竣工决算审计的方式。
③关于政府投资项目的审计实施主体：对A类审计项目，由市级审计机关组织实施，或者采取联动审计的方式，将部分市级立项项目或市区共同投资项目授权区县审计机关实施审计；对B类审计项目，以市级审计机关实施审计为主，如有的项目与区县地方发展较为密切，地可以授权区县审计机关实施；对C类审计项目，审计机关可以采取政府购买服务，利用社会审计资源等方式实施审计。
2.实践效莱与有待解块的问题。通过审计项目分类管理，审计机关的审计对象更加明确，工作重点更加突出，为加强审计项目管理提供了良好的基础。
(1)审计项目计划安排更加科学。审计项目分类管理实施后，使得审计机关的审计对象范围更加明确。在制定年度审计项目计划时，审计机关将对预算执行审计对象中的A、B类，经济责任审计对象中的A类，政府投资项目对象中的A类进行优先安排，确保每年都会对一些重要资金、重点部门、重点项目实施审计。同时，安排对一些C类审计对象开展审计，既保证审计的总体覆盖面，也减少审计“肓区”。
(2)审计项目人员配置更加科学。审计项目分类管理实施后，审计对象由原来的相对分散状态变得相对集中，原有的审计人员数量不足和审计对象众多的矛盾将有所缓解。审计机关在配置审计人力资源时，可以将具有专业特长、富有审计经验的审计人员配置到重点审计领域，而将一些审计经验相对缺乏的审计人员配置到一些次重点审计领域。
(3)审计的有效覆盖面增大。审计项目分类管理实施后，对审计对象的审计，不仅是审计机关的职能，也是有关主管部门的职能。如，在经济责任审计中，审计机关、相关的A类审计对象都可以接受委托，成为审计实施的主体，参与审计的人员数量将得到增加，审计的覆盖面将得以增大。
3.进一步改进完善的对策措施。政府审计机关必须意识到，分类管理作为一种审计计划管理方法，还需要进一步改进和完善。
(1)增强审计项目分类的科学性。由于各审计对象的特点不一致，在进行分类时，分类的标准不能单一，要综合考虑各种分类因素的影响。同时，各个部门或者是专项资金的重要性也会因为社会关注焦点的变化而产生变化，因此审计项目分类的标准是动态的，而不是静态的。审计机关在对审计对象分类时，关键是把握好分类的原则，及时跟踪审计对象的变化动态，为合理分类提供科学的依据。
(2)提高审计人员的业务素质。对政府审计人员采讲，分类管理后审计机关直接审计的审计对象在重要性、复杂性方面较以前更加集中，对政府审计人员的综合业务素质提出了更高的要求，要通过对一些重点的、典型的审计案例的分析，增强审计人员应对复杂审计对象的能力。对内部审计人员和社会审计人员来讲，审计机关要及时进行业务指导，开展针对性培训，促进提高其业务素质。
(3)加强审计工作制度建设。主要包括：一是审计分类管理制度自身的健全完善。明确预算执行审计、经济责任审计、政府投资审计进行分类管理的标准，对A、B、C三类不同的项目，明确审计实施的主体，同时建立审计机关、相关内部审计机构、受托的社会审计组织之间的协调配合机制。二是审计质量控制制度。对其他部门内部审计机构或社会审计组织受托开展的审计项目，要制定明确的审计质量控制制度，明确关键的控制点和控制主体的责任，同时建立必要的审计项目质量考核、评估制度。三是审计业务培训制度。对政府审计人员、内部审计人员和社会中介组织参与政府审计的人员，要建立相应的培训制度，以提高审计人员的业务素质，提高审计工作水平。
二、实施审计项目滚动计划
1.基本思路和主要内容。审计机关在对全部审计对象进行分类管理，并多角度、多层次研究审计环境、分析审计需求、确定审计重点、明确审计目标的基础上，制定未来若干年度的审计项目滚动计划。审计项目滚动计划是一种动态编制计划的方法，在每次编制或调整年度审计项目计划时，均将计划按时间顺序向前推进一个计划期，这对保证审计项目的顺利实施具有十分重要的意义。一方面，审计项目滚动计划把计划期内各年度审计项目计划及下一个年度的计划衔接起来，并进行定期调整和补充，保持了计划的连贯性；另一方面，审计项目滚动计划较好地解决了计划的相对稳定性和实际情况的多变性这一矛盾，加强了审计项。目计划的动态管理，保障审计工作更加科学高效运行。
审计项目滚动计划的编制，应坚持“全面覆盖，重点项目定期轮审，一般项目不定期审计”。全面覆盖就是所有审计对象在计划时间内必须审到，不留空白和“盲区”；重点项目定期轮审就是对重点领域、重点部门、重点资金以及与社会经济发展、人民群众利益相关的重大事项，计划期内定期进行审计；一般项目不定期审计就是对非重点审计项目，在计划期内适当安排不定期审计，做到在审计范围上全面覆盖。
(1)制定部门预算执行审计项目滚动计划。A类：主要是财政部门和税收征管部门。鉴于前述A类审计对象的重要性，并且审计机关受本级人民政府委托，每年向本级人大常委会提出的预算执行和其他财政收支的审计工作报告中，通常都包含了本级预算执行情况和税收征管情况的内容，因此A类审计对象的审计周期应为一年。B类：审计法规定，审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。因此审计机关每年都应该安排对一定数量的部门预算执行情况实施审计，确保对重点部门的审计覆盖面，从而能够基本上反映出这些部门单位在预算执行方面可能存在的普遍性、倾向性问题。B类审计对象审计周期应根据审计机关自身力量、审计要求来确定，一般应确定为2-3年为宜。C类：由于C类审计对象预算批复资金较少、资产规模较小，对这些单位的预算执行审计周期可以较为灵活，原则上是在一定的时间内对其实施审计即可。对C类部门的审计，在制定滚动计划时，审计周期确定为五年或者不定期（见表1）。
(2)探索制定经济责任审计项目滚动计划。根据经济责任审计对象的分类管理，本级审计机关主要是对经济责任审计对象中的A类以及部分B类单位实施审计。从分类结果来看，A类审计对象所在的部门、单位，主要是公权力大、公益性强、公众关注度高的部门，承担重要经济管理职能或掌握资金二次分配权的部门，或大型企业集团，或地方党委、政府。对这些部门和单位，鉴于其对经济社会发展的重要性程度，审计周期确定为三年。B类审计对象中，由审计机关负责审计实施的，主要是一些内部审计工作相对较弱的A类审计对象管理的下属部门、单位。这些B类审计对象，一般规模都相对较小，对这些审计对象的审计周期可以确定为不定期（见表2）。
2.实践效果与有待解决的问题。实行审计项目滚动计划，使得审计机关的年度审计项目计划与审计机关的中长期计划实现了结合，各年度之间的审计计划任务量更加均衡。同时，审计机关内部各审计业务部门对未来几年的审计任务可以提前掌握，早作准备，各年度均可对有关审计对象进行适当跟踪，以便于审计实施时提高审计效率。此外，对领导干部经济责任履行情况的定期审计，将使得对领导干部的审计监督更多地采取任中审计的形式，从而强化了对领导干部任期内履职情况的监督，更好地体现经济责任审计的效果。
另一方面，当前审计机关实施审计项目滚动计划还存在以下几个亟待完善的方面：其一，滚动计划的编制以审计对象信息库为基础，但目前审计对象信息库还普遍不够完善。其二，同一年度各个审计项目之间的联系不够紧密，对某些领域的审计面较窄，还不能够着眼于财政财务收支的整体管理现状来分析问题，审计结果的层次还不够高。其三，当前政府投资项目的审计，审计机关普遍还没有制定比较完善的审计项目滚动计划，导致政府投资项目的审计监督还存在一定的“盲点”。
表1 预算执行审计项目滚动计划表——以上海市为例
表2 经济责任审计项目滚动计划表——以上海市为例
3.进一步改进完善的对策措施。
(1)完善审计对象信息库。审计机关计划管理部门和各审计业务部门都要参与审计对象信息库的建设。计划管理部门提供全部的审计对象，对应纳入审计管辖范围的审计对象名称进行维护；各审计业务部门根据历年审计情况，对审计对象的具体信息进行维护，包括审计对象的预算批复资金量、资金资产量、财务状况、管理职能等各方面的信息。
(2)注重审计项目计划的统筹。制定年度审计项目计划时，审计机关要根据经济社会发展情况、重大改革推进情况、重大政策措施实施情况，对审计工作进行统筹考虑，增强年度审计项目之间的内在联系，把若干项资金、若干个事项和若干个行业综合协调起来，从宏观和全局的角度研究问题，提出建议。
(3)进一步加强政府投资审计项目的计划管理。审计机关要结合区域经济社会发展的五年规划，摸清投资项目总体情况，建立政府投资审计项目库，科学制定审计中长期滚动计划和年度计划，有条不紊地开展好政府投资审计项目。
三、实施审计项目进度管理
1.基本思路和主要内容。审计项目实施后，及时准确地对审计项目进度情况进行跟踪，是审计业务管理的重要内容。实施审计项目进度管理，主要的目标是确保审计项目能够按照计划保质保量地完成，提高审计机关的行政效能。根据本课题组的调查，73.22%的受访者认为，当前审计机关审计项目进度管理效果一般，审计项目进度管理水平仍有较大的提升空间。这也警示了审计机关要进一步加强审计项目的进度管理。
(1)影响审计项目进度的主要因素。
①审计计划的科学性。审计项目计划包括人员计划和进度计划。人员计划是指审计项目应配置多少数量的审计人员；进度计划是审计项目实施过程中各个关键节点的最迟完成时间。制定科学的审计项目计划是做好审计项目进度管理的重要前提保证。
②审计对象的复杂性。各种不同性质、不同类型的审计项目，在审计目标、审计实施方式上存在很大的差异，审计实施的难易度也不尽相同，这就会对审计项目的实施进度产生影响。例如，一些重大的审计项目，在审计实施过程中发现新情况、新问题，需要开展各类延伸审计；有些审计项目，在实施过程中可能发现审计对象存在违法违规行为，需要进行进一步的核查。
③审计人员的数量和业务素质。对于一定规模的审计项目，审计人员数量越多，审计实施的进度越快，反之亦然。审计项目组中审计人员的业务素质较高，实现审计项目的进度目标较为容易；相反，审计人员的业务素质较低，实现审计项目的进度目标较为困难。
(2)审计项目进度管理的方法。
①识别关键控制环节。实行审计项目进度管理时，对审计实施阶段和审计报告阶段进行进一步的分解，明确一些关键的控制环节：调查了解开始、审计实施开始、审计实施结束、提请审计业务会议审议、报法制机构审核、送局长室签发、计划项目完成。识别出关键控制环节，是实施审计项目进度管理、制定好审计项目进度计划至关重要的一步。
②制定审计项目进度计划。审计项目进度计划是在审计项目实施分解的基础上对项目、活动做出的一系列时间计划，明确各项工作完成的时点。在制定审计项目进度计划时，根据审计项目规模大小和时效性要求等情况，明确各审计项目的审计实施和出具审计报告的时间。由于审计对象在复杂性、重要性以及审计风险等方面的差异，针对不同类型、不同对象的审计项目需要制定不同的审计项目进度计划（见表3）。
③实施审计项目进度控制与优化。主要内容包括：确定审计项目进度是否发生变化；对造成审计项目进度变化的因素及时采取措施，使得这种变化能够朝着有利于审计项目进度控制的方向发展。在实施审计项目进度控制时，要将计划进度与实际进度进行分析比较，并决定对产生的偏差是否需要采取纠正措施。对审计项目进度的分析，可以建立并利用审计项目信息管理系统，实现对审计项目进度的实时掌握。
④审计项目进度计划调整。造成计划调整的原因可能包括：原定审计项目的被审计单位发生重大变化导致原计划无法实施，审计目标、审计范围等发生重大变化，实施过程中部分审计事项为本级政府行政首长和相关领导机关临时交办或上级审计机关临时安排，审计过程中收到有关部门提供的线索或者群众举报，以及其他可能引起计划调整的事项。在发生审计项目计划进度调整时，应按照原审批程序调整。
表3 审计项目实施各环节进度计划表—以上海市审计局为例
2.实践效果与有待解决的问题。审计项目进度管理实施后，计划管理部门在制定计划时，不再是简单地制定项目开始和结束时间，而是对审计项目执行各关键节点的进度时间也进行了明确。这既使得审计项目进度跟踪控制有了针对性，也使得计划管理部门能够及时了解各审计业务部门审计项目进度执行情况，并发现执行过程中出现的问题。审计业务部门根据进度计划，在审计实施过程中有了指引，能够把握不同阶段所应完成的工作，从而合理配置审计资源，完成审计工作任务。在审计项目进度管理取得效果的同时，对产生的一些问题值得关注：
(1)在审计项目管理方面，审计项目进度计划制定的依据需进一步完善。当前对审计对象规模的区分缺乏明确的标准，导致在制定计划时较难确定其在各个阶段计划耗费的时间。应尝试建立统一的具有可操作性的审计项目计划进度参考标准，即包含经验数据的因素，也包含审计项目类型、规模、资产、收入、利润等综合因素。
(2)在审计人员配置方面，有的审计人员业务能力不足，对审计问题的归纳、整理和分析，以及审计报告的撰写存在欠缺，需要多次的反复修改，影响了审计报告阶段的时间进度；有的审计业务部门领导对审计人员指导力度不够，在审计项目实施过程中，对审计发现的问题未及时了解具体情况并提出实质性的指导意见，导致审计人员在撰写审计报告时对有些问题的定性和判断不清晰，对审计报告的内容多次进行修改确认，延长了审计报告阶段时间。
(3)在与被审计单位的沟通方面，在审计实施阶段，有的审计对象提供资料的工作效率不高，有的审计对象在审计人员了解情况时，以各种理由推诿；在审计报告阶段，有的审计对象因各种事由多次变动沟通意见的时间，或者由于审计报告中关系到责任认定，审计对象会与审计组对报告内容进行多次的沟通，导致审计报告阶段时间过长，影响了审计项目进度。
3.进一步改进完善的对策措施。
(1)充分考虑审计人员对审计项目进度计划的影响。在制定审计项目进度计划时，要综合考虑审计时间和审计人员这两个因素，合理安排项目数量，实现审计力量与审计任务的匹配。在各项基础工作逐步完善的基础上，制定涵盖审计人员计划和审计时间计划的审计工作量计划。同时，努力提升审计人员的综合业务素质，提高审计报告撰写质量。此外，要增强全体审计人员计划管理的意识，通过思想观念的转变，促进审计项目组形成合力，齐心协力提高审计工作质量和效率。
(2)加强审计项目计划执行进度控制。计划管理部门在审计项目进度管理中的任务除了制定审计项目进度计划外，还应对审计项目的进度情况进行及时的跟踪了解，并加以控制。为了提高审计项目进度控制管理的效率，应充分利用信息管理系统，对审计项目进度情况进行及时的跟踪，对一些进度滞后的项目进行及时的提醒和督促，促进项目按计划进度完成。
(3)加强与被审计单位的沟通交流。要协调外部环境因素，在与被审计单位进行充分的沟通和交流，对审计发现的问题尽可能早地达成共识，以缩短审计报告征求意见的时间，从而缩短审计报告阶段的时间。
关于创新审计组织实施方式
改革创新审计组织实施方式，是更好地整合审计资源，扩大审计覆盖面；更好地组合运用多种审计方式，增强审计工作科学性；更好地对审计成果进行深度挖掘和综合提炼，提高审计监督效果的客观需要。根据本课题组的问卷调查结果，对目前审计组织实施中存在的不足，53.56%的受访者认为是部门之间缺乏协调，41.69%的受访者认为是人员配置不足，34.58%的受访者认为是实施方式单一。对创新审计组织实施方式的措施，72.2%的受访者认为应开展联动审计，45.76%的受访者认为应开展跟踪审计，41.02%的受访者认为应开展委托审计。这说明受访者对当前审计组织实施存在的问题和改进措施的认识，具有较高的一致性。
一、关于探索和完善跟踪审计
1.跟踪审计的主要领域。
(1)政府投资项目跟踪审计。政府投资项目建设周期长、资金量大、建设管理环节多。周期长意味着项目实施过程面临各种风险的概率相对较高；资金量大意味着巨大利益诱惑容易引发腐败现象：建设管理环节多意味着管理失控的可能性增大。跟踪审计的全过程动态监督，可以让审计人员全面掌握建设项目实施情况，并及时提出改进建议，确保项目建设按照科学、合法、规范的要求进行。政府投资项目跟踪审计可以作为独立的审计项目立项，出具阶段性跟踪审计报告，最终形成审计项自的审计报告。组织实施过程可以采用两种方式：一是过程同步式跟踪审计。审计的介入与项目的启动和发展同步，审计与项目的运行轨迹像两条平行线，审计既监督又与项目建设过程保持一定距离。对于重特大政府投资项目，因其时间跨度长，资金量大，牵涉面广，适宜采用过程同步式跟踪审计。二是阶段性定期跟踪审计。一般每季度审计一次或每年审计两次。与过程同步式跟踪审计相比，这种方式的优点是可以在审计时间和人员安排上与其他审计项目进行统筹调配，不像过程同步式跟踪审计情况下，审计人员和时间被固化在一个审计项目中，对审计资源形成一定压力。
(2)财政专项资金跟踪审计。财政专项资金的设立是为了实现特定的经济社会发展目标。跟踪审计对于财政专项资金的监督意义在于，可以对财政专项资金使用管理的过程和结果进行动态监控，对专项资金使用管理涉及的各方均形成预警。具体组织实施方式根据年度审计计划来确定。一是结合式跟踪审计。即在对专项资金的主管部门或受托管理部门开展部门预算执行审计、经济责任审计或政府投资项目审计时，同步开展相应的财政专项资金审计。审计内容主要包括资金分配和申报审核、预算编制规范和执行的有效性、资金拨付的及时性和真实性、资金使用的合法合规性、资金拨付使用的后续监管、资金管理体制机制和制度层面的有效性。在这种审计方式下，要注重从各个审计项目归纳分析出普遍性、倾向性问题以及体制机制制度等层面的问题。二是独立式跟踪审计。即单独、定期对某项财政专项资金立项并实施审计。对于已设立并运行若干年的财政专项资金，可每年或每两年组织实施一次审计。独立式跟踪审计内容，要在关注资金拨付、申报审核、管理使用等基础上，重点关注财政专项资金管理体制机制和制度的有效性。
(3)公共突发事件跟踪审计。公共突发事件跟踪审计体现的是审计监督在政府危机管理体系中所起的作用。公共突发事件发生以后，政府会动用大量的财政资源加以应对，同时社会公众还会大量捐款以帮助受到影响的群体渡过难关。对这些财政资源或社会捐款的管理使用进行监督，是审计机关的一项重要职责。由于公共突发事件具有不可预见性，一般采用应急预案式的跟踪审计方式。根据公共突发事件发生后应急处置、善后处理等主要环节，提出实施跟踪审计的工作预案。在审计年度内，如果发生公共突发事件，应立即按照跟踪审计工作预案，调配审计资源开展跟踪审计。在处置初期，主要关注应急处置资金和物资的筹集分配拨付情况，相关机构管理体制和制度的健全性等；在处置中期，主要关注资金和物资使用的合法合规性；当应急处置期结束进入恢复重建期时，跟踪审计的方式就调整为对建设项目的跟踪审计。如果不涉及灾后恢复重建，应急处置期结束进入善后处理阶段，审计的重点是对组织设置、机制构成、资源配置等各个环节的运行绩效进行评估，从体制机制制度入手，就突发事件处理中发现的问题进行分析，为以后依法、有序、规范、高效应对公共突发事件，提出审计意见和建议。
(4)重大政策执行跟踪审计。重大政策关系国民经济和社会发展的全局。重大政策执行跟踪审计的意义在于，一方面对政策贯彻落实过程进行动态监控，促进政策真正落地；另一方面以审计独立评价的角度，对政策出台后的效果进行评估，为进一步完善政策提出审计建议。具体的组织实施方式可以单独立项开展，也可以结合其他审计项目开展。一般在重大政策出台后不久组织实施第一次审计；在其后的阶段里，采用每年或每两年的定期审计方式。一是纯政策执行跟踪审计。以某项重大政策为审计对象，从政策涉及的对象范围来选择重点抽查对象，检查政策执行情况。单独立项的重大政策执行跟踪审计一般采用审计调查方式实施；结合型审计需要对审计内容统一布置、审计过程同步协调、审计结果汇总分析。二是资金型政策执行跟踪审计。以与政策配套的专项资金为切入点，根据资金支出流向和资金使用者结构选择审计抽查对象；以资金管理使用的合法合规真实有效为目标，评价重大政策的执行和效果情况。
2.跟踪审计的实践效果与有待解决的问题。
(1)实践效果。跟踪审计在探索实践中取得了一定成效：一是加大监督力度。跟踪审计全过程动态监督，促进了政府投资项目、财政专项资金、公共突发事件处置和重大政策执行在运行过程中的依法规范。上海市审计局2008年至2010年发布的7份相关重大事项跟踪审计结果表明，相关重大事项基本按照规定要求运行，审计未发现重大违法违规问题。第二，促进加强管理。跟踪审计的动态监督可以及时发现项目建设、政策执行、资金使用管理过程中的问题，及时督促相关单位整改。2009年上海市审计局通过对重大政府投资项目开展跟踪审计，督促相关单位完善制度39项。第三，促进提高资金使用效益。跟踪审计的过程性监督有利于加强投资管理、控制投资规模。2010年上海市审计局组织对都江堰市20个援建学校项目进行竣工决算审计，结果表明，跟踪审计确保了项目概算被较好地执行，实际完成投资额比概算节约了1亿多元。
(2)有待解决的问题。目前跟踪审计中存在的问题归纳起来主要有：第一，审计的制度规范还不够健全。根据审计法和审计法实施条例等相关法律法规条款的规定，审计监督职能始终与财政性、公共性资金联系在一起，而跟踪审计的内容在很多情况下超出了资金的范畴。第二，审计资源的支撑力仍显不够。特别是对特大型政府投资项目的过程同步式跟踪审计，对审计资源的需求较为庞大。根据课题组的问卷调查，90.2%的受访者认为当前审计力量无法支撑实施大范围的跟踪审计。第三，过程监督中审计职能边界不够清晰。由于审计监督前移至事前、事中，容易引起过程监督职能与过程管理职能的混淆，审计独立性面临考验。根据课题组的问卷调查，35.25%的受访者认为审计人员在跟踪审计中出现的角色错位现象是当前开展跟踪审计的主要问题之一。
3.进一步改进完善跟踪审计的对策措施。
(1)加快跟踪审计规范化建设。根据课题组的问卷调查，75.59%的受访者认为开展跟踪审计需要建立不同类型审计项目跟踪审计工作规范，这说明了规范化建设的重要性。鉴于法律法规对审计监督职责作了原则性的界定，新出台的国家审计准则对跟踪审计也有相应规定，可以考虑由地方出台地方性审计法规或规章，把国家有关法律、法规和规章的精神融入其中，对跟踪审计加以规范。同时，由审计机关制订跟踪审计操作指南，作为跟踪审计质量控制的标准。
(2)明确界定审计监督职责界限。审计的独立性是一项专属性特征，无论什么形式的审计监督模式必须遵循和保持。由于跟踪审计是过程性动态监督，不可避免地会与过程管理职责相互交叉。明确界定审计监督职责需要分清管理职责和审计职责，并通过一定规范程序，明晰管理职责和审计职责履行的边界。审计者的职责是对管理实施后的阶段性结果或最终结果进行评价，提出建议，对评价结果负责。
(3)加大各类审计资源整合力度。跟踪审计过程性动态监督的特征，决定了其对审计资源有一个持续性的需求。有效整合社会审计和内部审计资源，对解决跟踪审计资源需求压力将起到积极作用。对社会审计资源的整合主要通过委托审计进行，这在委托审计部分将会有详细论述，这里主要关注内部审计资源的整合。整合内部审计资源主要有两种形式：一是吸收内部审计人员参与跟踪审计；二是直接利用内部审计成果。由于内部审计人员对审计事项比较熟悉，可以节省前期了解情况所花费的时间，直达审计重点，因此无论是内部审计人员参与审计项目，还是利用内部审计结果，均可为外部审计提供一定的资源支持。
二、关于探索和完善政府委托审计
从狭义上讲，政府委托审计是审计机关将政府审计项目的业务委托给包括会计师事务所、工程造价咨询公司等在内的社会中介机构实施审计的行为；从广义上讲，政府委托审计还包括购买的社会服务，包括专业人员服务。实施政府委托审计，可以缓解政府审计人力资源不足的矛盾，将政府审计的力量集中于重点领域、重点资金、重要事项。
1.开展政府委托审计需要解决的主要问题。
(1)明确政府委托审计的范围。审计机关根据工作需要，委托社会中介机构和聘请外部专业人员的主要范围包括国家建设项目审计，企业和金融机构资产、负债、损益审计及其领导人员任期经济责任审计，事业单位、社会团体和其他社会组织财务收支及其领导干部任期经济责任审计，以及其他可以委托社会中介机构和聘请专业人员参与的审计事项。对于可能涉及国家秘密且不宜由审计机关以外人员知悉的审计项目或审计事项，不得委托社会中介机构和聘请外部专业人员参与审计。
(2)加强政府委托审计的组织管理。实施有效的组织管理是确保政府委托审计工作顺利推进的保障。
①确定委托审计的方式。委托审计的方式可以分为部分事项委托和全部事项委托。对经济责任审计项目，应主要采取部分事项委托的方式，发挥社会中介机构在会计报表审计领域的专业优势，委托其对被审计单位资产负债损益情况、内部控制执行情况等进行审计。对政府投资项目，对投资额超过一定标准的项目由审计机关进行部分事项委托，并仍作为出具审计报告的责任主体；对投资额低于一定标准的项目将全部事项进行委托，并由社会中介机构作为责任主体出具审计报告。
②确定委托审计受托资格人。委托审计受托资格人应当采用邀请招标或公开招标的方式确定。由审计机关及相关部门推荐若干符合条件的社会中介机构作为受托资格人候选对象，由审计机关向受托资格人候选对象发出受托资格招标邀请书。接受邀请的投标人应当具备国家规定的资格条件。对会计师事务所受托资格的评审，可以由审计、财政、国资、组织人事等部门推荐专家共同组成评审委员会；对工程造价咨询公司受托资格的评审，可以由审计、财政、项目立项审批及管理等部门推荐专家共同组成评审委员会。评审委员会对投标人提供的投标文件进行评审，确定委托审计受托资格人。
③开展委托审计项目招投标。审计机关应设立委托审计管理委员会，具体负责委托审计项目招投标以及其他委托审计和聘请专业人员工作。政府委托审计招投标可以按以下的程序进行：第一步，审计组提出委托审计申请，经分管领导批准后，由审计机关内部负责委托审计管理的部门负责实施具体委托审计事宜。第二步，社会中介机构按照要求提交委托项目审计费用报价单和审计方案，并由审计机关内部负责委托审计管理的部门和监察部门共同启封投标文件。第三步，审计机关内部负责委托审计管理的部门、审计组分别对报价和审计方案进行评分。第四步，审计机关内部负责委托审计管理的部门根据报价评分和方案评分结果计算出各投标单位综合得分，由委托审计管理委员会确定中标单位。第五步，审计机关内部负责委托审计管理的部门负责与中标单位签订委托审计业务协议书。第六步，委托审计项目结束后，审计机关组织对社会中介机构完成的项目进行质量考核，并根据考核结果支付委托审计费用等。
(3)强化政府委托审计的质量控制。由于政府审计项目的内在风险、受托社会中介机构本身职业操守与专业技能所带来的审计质量高低以及政府审计的报告责任，实施政府委托审计的审计风险相对较高，加强政府委托审计的质量控制显得非常重要。
①在质量控制环节方面：一是明确审计目标。这是政府委托审计质量控制的首要环节。审计机关可以将审计目标是否实现作为评价社会中介机构是否履行受托责任的依据。二是控制审计过程。这是政府委托审计质量控制的至关重要的一个环节。审计机关要对审计进度进行跟踪，及时掌握受托方的审计情况；同时要不定期地对受托方的审计工作底稿进行抽查审核，督促受托方保质保量地完成审计项目。三是复核审计结果。审计机关对受托方提交的审计结果应依据国家审计准则进行严格复核，确保审计报告中涉及的问题事实清楚、证据充分、评价恰当、法律法规运用正确。
②在质量控制措施方面：首先，审计机关主导实施调查了解阶段工作，并据此制定审计实施方案，交由社会中介机构实施审计，从源头上控制审计的重点内容与范围。其次，审计机关要构建质量考评体系。一是建立委托审计项目质量评价标准：，以便于对委托审计项目审计质量进行评价。二是建立抽样复审制度，复审结果纳入质量考核体系并与其后的委托审计参与度相挂钩。三要建立委托审计考评档案。审计机关应根据委托审计档案，对委托审计项目的审计质量、进度等内容进行综合评分，建立委托审计考评档案，据此作为社会中介机构后续参与委托审计项目的重要依据。最后，审计机关要设立审计质量保证金制度，在社会中介机构完成委托审计业务后，审计机关经确认符合协议书要求，再支付全部委托费用。
2.政府委托审计的实践效果和有待解决的问题。近年来，各级审计机关对政府委托审计进行了积极探索，取得了一定成效，也积累了一定的经验。2007年至2009年，上海市审计局共将52个审计项目分为67个标的进行了委托审计。从委托审计的效果看，委托单位在项目进度、遵守有关廉政纪律和对审计事项按要求取证等方面执行得较好；但在审计人员配备、审计方案执行、审计查出问题的定性等方面与审计机关的要求还存在一定差距，同时参审人员的业务素质还有待进一步提高。主要原因是由于社会中介机构侧重于鉴证审计，对政府审计监督还缺乏经验，在对审计查出问题的准确定性、企业内部控制评价等方面的能力还比较薄弱。
3.进一步改进完善政府委托审计的对策措施。
(1)加强政府委托审计项目的质量控制。审计机关实施委托审计的主要目的是通过购买服务来完成审计任务。审计机关在进行质量控制时，首先，要对受托方审计人员情况进行详细了解，对所需要的人员素质提出明确要求；其次，在项目实施过程中，要及时进行跟踪检查，对受托方审计人员进行适当指导；最后，对受托方审计人员提交的审计报告和审计工作底稿，特别是对审计查出问题的定性和评价，要进行认真复核，以保证审计质量。
(2)培育一批熟悉国家审计准则和审计机关工作要求的社会中介机构和审计专家。由于政府审计在审计目标、审计内容、审计方法等方面与社会中介机构存在较大差异，审计机关有必要为受托方审计人员提供业务培训，帮助其更好地把握政府委托审计项目的要点，更加科学规范地实施政府委托审计项目。在委托审计项目实施过程中，审计机关和受托方之间可以建立定期交流机制，跟踪受托方的审计情况，发现偏差并及时纠正；受托方应及时向审计机关反馈审计中获得的信息，取得审计机关的业务指导，以确保审计结果满足审计机关的要求。
(3)发挥行业协会的作用。应积极发挥注册会计师、资产评估师等行业协会的质量控制作用，由行业协会开展执业质量检查并严格执行相关惩治措施，执业质量检查情况与报告建议提交有关政府部门，包括审计机关。这样既可以使审计机关及时、全面掌握社会中介机构的执业质量状况，更可以督促社会中介机构的审计人员严格执行各项审计程序，保持应有的独立性与职业审慎。
三、关于探索和完善联动审计
联动审计是审计机关整合内外部资源，加强各相关方面的协调配合，共同或参与对审计对象实施审计的行为。开展联动审计的主要目标可以分为近期目标和远景目标。近期目标主要是扩充审计力量，扩大审计工作覆盖面，确保审计监督职责履行到位。远景目标还应通过探索联动审计，深化对审计工作发展规律、审计定位等认识，理顺审计监督与其他相关监督主体的关系，建立审计监督与其他监督主体的协同机制。
1.开展联动审计的主要类型。
(1)实行审计机关内部不同业务部门的联动审计。在两种情况下适宜开展此类联动审计：一种情况是，对同一被审计单位涉及的不同审计内容，如预算执行审计、领导干部经济责任审计、政府投资项目审计、专项资金或重大政策执行情况审计等，审计机关可以从不同的业务部门抽调专业审计人员开展联合审计。一方面，减少对同一被审计单位的交叉审计、重复审计；另一方面，发挥不同审计人员的专业优势，对被审计单位不同领域存在的问题查深查透。同时，可以在同一时点上完整反映被审计单位在各个领域存在的问题，增强审计工作的整体性、宏观性。另一种情况是，在同一年度对不同的被审计单位进行审计时，对各单位都涉及的事项，要求各个业务部门都予以审查，充分反映不同单位在同一领域存在的普遍性、倾向性问题。
(2)实行上下级审计机关之间的联动审计。对具有系统性特征的审计项目，如系统性的财政资金管理使用情况、涉及多个行政区域的政府投资项目建设管理情况、重大政策执行情况等，上级审计机关可以组织下级审计机关共同参与审计。其意义在于，第一，能够充实对某一重要审计项目的审计力量，缓解上级审计机关人力不足的问题；第二，有利于系统地反映审计对象存在的问题，并研究提出具有针对性的审计意见和建议，增强审计工作的整体性、宏观性和建设性；第三，有利于上级审计机关在具体的审计项目实施过程中，加强对下级审计机关的工作指导、思路引导，提高下级审计机关的审计能力和水平。
(3)实行审计机关与有关部门的联动审计。审计机关与有关部门的联动审计具有多种形式：一是对审计项目进行分类管理。对部分重要性程度较低的审计项目按照一定的审批程序，委托给其他部门和单位组织实施审计，审计机关对具体的审计工作进行监督和指导。二是联合有关职能部门对某一单位同时开展审计监督和有关专门监督。如江苏省由组织、编制、审计部门对党政领导干部实施选人用人责任审查、机构编制责任审核、任期经济责任审计的“三责联审”制度等，属于这种模式。三是审计机关组织被审计单位的内部审计机构共同参与审计。
2.实践效果与有待解决的问题。
(1)实践探索。近年来，各级审计机关对以上三种类型的联动审计都进行了积极探索。
——关于审计机关内部不同业务部门的联动，近年来出现了几个积极变化：一是在审计项目安排上，由审计计划管理部门统筹编制审计项目计划，在同一年度内对同一被审计单位实施不同的审计项目，在人员和时间安排上进行协调。如目前已普遍实行部门预算执行审计与领导干部经济责任审计、企业资产负债损益审计与领导人员经济责任审计“两审并一审”。二是在审计内容整合上，对预算执行、经济责任、政府投资项目、资源环境等审计，在审计项目计划下达到不同的业务部门后，由牵头审计业务部门制定统一的审计工作方案，参加审计的业务部门将审计结果报送牵头的审计业务部门统一汇总。三是在特定审计方面，某一审计业务部门在实施审计过程中，对一些具有普遍性、倾向性或涉及多个单位的事项，提请其他审计业务部门协助调查，以便发现带有规律性的问题。
——关于上下级审计机关的联动。近年来，上海市审计机关对一些涉及全市系统性的政策措施推进情况、财政资金管理使用情况、重大建设项目建设管理情况，越来越注重上下级审计机关的联动审计。如对市地方税务局年度地方税收征管情况审计、全市中小学校舍安全工程建设情况跟踪审计调查、世博会项目跟踪审计等，市审计局组织有关区县审计机关按照“六统一”原则，共同参与审计或审计调查，取得了较好效果。
——关于审计机关与其他部门的联动。近年来，上海市审计机关积极加强与党委政府部门、相关监督部门、有关主管部门以及有关专项工作领导小组和联席会议成员单位的沟通、协调，借助其他部门的资源，扩大审计覆盖面，确保审计监督职责履行到位。例如，上海市审计局联合干部监督管理部门在2009年实施市管领导干部任期经济责任审计分类管理，将部分市管领导干部任期经济责任审计委托给相关工作党委组织审计。2009年以来，相关工作党委共受托开展28个市管领导干部（人员）经济责任审计项目，上海市审计局着重从经济责任审计内容及重点、审计程序、审计文书格式等方面加强指导。
(2)主要成效。联动审计的积极探索和大力推进，取得了较好成效，主要表现在两大方面：一方面，在一定程度上缓解了审计人力资源的不足，为扩大审计工作覆盖面，确保审计监督职责履行到位发挥了积极作用。另一方面，提高了审计工作效率，增强了审计监督效果。通过加强审计机关内部业务部门和上下级审计机关的联动，能够对具有系统性、重要性的审计事项进行全方位、全视角审计，对同一单位不同领域存在的问题或不同单位在同一领域存在的问题，做到审深审透，增强审计工作的宏观性、全局性、整体性和建设性。
(3)有待改进的地方。在审计机关内部联动方面，审计机关内部不同业务部门协同的广度和深度有待拓展。有的审计组由于自身审计任务繁重，对其他审计业务部门提请吸附开展的审计调查事项不够重视。在上下级审计机关联动方面，对上级审计机关安排的联动审计项目，与下级审计机关审计工作的整体统筹还没有很好地结合起来。在审计机关与其他部门的联动方面，主要存在以下问题：其一，委托其他部门进行审计的事项，主要由受托部门的内部审计机构实施审计，审计机关如何予以具体指导还缺乏规范；其二，审计监督与其他专业监督的关系尚未理顺，审计机关与其他专业监督主体对同一事项的交叉监督、重复监督现象尚未得到改观；其三，审计机关在加强与被审计单位内部审计机构的协同，加强内部审计结果的利用等方面，做得还不够。
3.进一步改进完善联动审计的对策措施。
(1)在审计机关内部的联动方面，要积极探索和推广“大项目”的管理模式，加强审计项目计划的整合，建立动态审计项目库，完善滚动审计项目计划，加强年度审计项目计划和滚动审计项目计划之间、年度各审计项目之间的有序衔接，避免各项目之间交叉重复而又各自为战。同时，完善不同业务部门的协调配合机制、信息反馈机制、成果运行机制，形成相互协调、相互配合、有序衔接的格局，提升审计工作的宏观性、整体性和建设性。
(2)在上下级审计机关的联动方面，上级审计机关要把开展联动审计与对下级审计机关业务领导、工作指导、思路引导结合起来，统筹思考。上级审计机关要加强对下级审计机关编制年度审计项目计划的指导，提出下级审计机关年度重点审计领域或审计项目安排的指导意见，做到联动审计的项目与下级审计机关年度审计项目计划统筹。
(3)在审计机关与其他部门的联动方面，要树立“大监督”的理念，完善审计机关与相关部门之间的协调配合制度，健全协调配合的运作机制。其一，对委托其他部门进行审计的事项，要与其他部门共同建立审计工作规范，完善审计质量控制，确保审计实施质量；其二，理顺审计监督与其他相关监督的关系，建立审计机关与其他监督主体的协同机制；其三，按照审计法实施条例关于对内部审计工作进行业务指导和监督的规定，把与内部审计机构的联动和对内部审计工作的指导、监督结合起来，建立健全工作规范，组织内部审计机构参与政府审计，加大内部审计成果利用力度，实现审计机关与内部审计机构的良好协同。
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