财政政策：从公共投资到公共消费，本文主要内容关键词为：财政政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在发展过程中，经济问题和社会问题往往是纠缠在一起的。发展到今天，我国的经济问题和社会问题在相互激化并趋向升级。
在经济层面，集中表现为高增长、高代价。经济的高增长，是用高投入、高消耗、高污染的代价换取的，若用绿色GDP来衡量，一些地区的经济增长率要大大缩水，甚至为零。我国的经济增长方式依然是粗放式的，尽管政府在尽力改变这种状况。与此相伴随的是“四过”，即投资增长过快、信贷投放过多、顺差过大和流动性过剩；从社会总需求分析，投资与净出口的作用强劲，消费对经济增长的贡献率偏低，消费需求明显不足。
在社会层面，集中表现为财富差距、收入差距和消费差距拉大，公平公正明显不足。这三种差距弥散于城乡之间、区域之间、群体之间和居民个人之间，社会分化正在加速。在纵横交错的各种差距中，消费差距扩大所带来的公共风险是最直接的，因为消费之于人比财富和收入更重要，直接关系到人的生存与发展状况。
如果经济层面的问题属于一个集合，而社会层面的问题属于另一个集合，那么，两个集合之间存在一个交集，即存在一个共性的问题：消费。这个交集可能隐藏了解决经济层面问题和社会层面问题的一把公共钥匙。消费率下降所反映出来的消费不足，引发了储蓄过剩所带来的一系列经济问题；而消费率下降过程中的消费差距拉大，导致了社会公平公正的缺失。消费问题同时包含了经济问题和社会矛盾的胚芽。而政府对上述问题的化解似乎还在探索之中，经济政策和社会政策是分开来使用的，在“两张皮”的情况下，它们是难以形成合力的。原本同时具有经济政策和社会政策功能的财政政策，自1998年以来一直主要是作为经济政策即作为政府需求管理的工具来使用的，社会政策功能很弱。尽管2004年转向以“控制赤字、推进改革、调整结构、增收节支”为内容的中性财政政策或稳健财政政策，更加注重社会公平，但这一政策的阶段性特征并不很清晰，除了“控制赤字”有针对性外，其他三条内容可适用于任何时期。当前财政政策的着力点仍有待于进一步明晰。本文以我国现实情况的实证分析为基础，提出了以“公共消费”为财政政策着力点的设想，使经济政策和社会政策在财政身上融合起来形成合力，以化解当前经济、社会中相互纠缠的种种矛盾和问题。
二、相关概念
在进入具体分析和论证之前，有必要对若干基本概念做一个交代，并简要勾勒出它们之间的逻辑关系，以方便后文的阐述。
(一)储蓄、投资与消费
储蓄、投资与消费都是国民经济核算系统中的基本概念，投资是指资本存量的增加，在国民账户中，投资表现为经济主体为购买新生产出来的资本品而进行的支出，其目的是为了直接在生产中获取现金流；消费是指社会物质产品和劳务的减少，在国民账户中，消费表现为经济主体为购买新生产出来的消耗品和服务而进行的支出，它不会带来现金流，其目的是为了直接满足特定主体的需要。
在四部门模型中，有如下等量关系：
国民收入=消费+投资+净出口………………………①
上述消费包括了居民部门和政府部门的消费；投资包括了居民部门、企业部门与政府部门的投资；上述净出口为正数时即是通常所谓的外贸顺差，为负数时则是外贸逆差。在国民收入核算体系中，按照定义，储蓄恒等于国民收入减去消费支出以后的余额，而投资所代表的资本存量的增加，只能是来自当年创造出的最终产品中未被人们消费掉的部分，净出口是指国民支出不足(表现为顺差)或超过收入(表现为逆差)时输出本国最终产品和服务，或者输入他国最终产品和服务。所以在国民收入核算体系中，按照储蓄与投资、净出口三个概念的定义，从实物的角度来看，储蓄与“投资+净出口”指的是同一样东西，从货币收入的角度来看，储蓄指的就是收入减消费的余额。可见，在四部门的国民收入核算体系中，储蓄与“投资+净出口”的量值具有定义性的恒等关系，即：
储蓄=投资+净出口……………………………………②
由①式与②式还可以推出很多变形之后的国民收入核算等式，如：
国民收入=消费+储蓄…………………………………③
净出口=国民收入-消费-投资……………………④
净出口=储蓄-投资……………………………………⑤
消费=居民消费+公共消费…………………………⑥
投资=居民投资+企业投资+公共投资………………⑦
厘清上述概念之间的关系，有助于我们更全面、系统地理解当前消费与我国国民储蓄、投资、顺差、流动性等问题之间的相互关系，进而有助于对公共消费的意义、作用的更深入理解。
(二)公共投资与公共消费
从结果来看，公共支出要么用于投资，要么用于消费，从事后的角度看公共支出，它最终归入上述两部分之中。
公共投资即政府投资，是以政府为主体发生的投资行为，它包括用于生产的资本性支出和用于消费的资本性支出。前者在公共预算中体现为经济建设类支出，包括基本建设支出、企业挖潜改造、增加流动资金等项目；后者包括各种城乡公用设施的投资，如给水、排污、环卫、公园、绿地、博物馆等建设项目。从投资与消费的关系来看，用于消费的资本性支出在现实中具有“即期投资、跨期消费”的特点，即这些项目修建时视为投资，但实际用于消费，带来的是效用，而不是现金流。尽管这两类资本性支出具有不同的性质，但有一个共同点，即都是财富的积累，而不是当年的消耗。正是在这个意义上，它们都是属于投资。
公共消费即政府消费，它是以政府为主体发生的消费行为，也包括两类：一类是政府自身的消费，另一类是用于社会的消费。前者是指政府行政活动对公共资源的消耗，政府机构正常运转需要消耗的一定人力、物力资源；后者指的是由社会公众即期消费的各种公共服务，如教育、医疗、社保、就业、科研、文化、体育等各项社会事业支出。从广义和非即期意义上讲，不管是政府自身消费，还是社会性消费，抑或消费性投资，都可以称为公共总消费，它与生产性公共投资的性质截然不同，它们之间的关系如下所示：
需要指出的是，这里的公共投资和公共消费不是会计概念，而是针对不同公共支出的作用和性质而言的。
三、简要回顾：扩大公共投资的财政政策
1998年开始实施的积极财政政策，是以扩大公共投资为主要内容的。这一政策的出台，旨在应对亚洲金融危机诱发的我国经济滑坡。当时，我国政府在坚持“人民币不贬值”的汇率政策下，着手实施以发行国债、增加赤字、扩大公共投资、支持重大基础设施建设并借以拉动经济增长。可以肯定的是，积极财政政策在特定的历史条件下对我国经济持续增长发挥了明显的作用。
(一)实质效应
连续7年的扩张性财政政策，其目标主要放在了刺激投资需求上，通过扩大固定资产投资来带动国民经济增长。政府发行的长期建设国债和由国债投资项目带动的贷款，一定程度上促进了国民储蓄向投资的转化，扩大了内需。据统计，从1998～2002年，中央财政发行的6600亿元国债拉动了3.2万亿元的社会投资，但这其中的大部分属于商业银行的信贷资金。相比之下，民间投资和消费增长相对缓慢，公共投资的乘数效应并不十分明显，市场机制的内在驱动因素较少。
事实上，自上世纪90年代中后期起，我国的政府投资就一直处于高速增长状态，1998年开始的积极财政政策不过是进一步明确了政府投资在财政政策中的主导性而已。比较2003年与1998年的各指标值，5年间，国民可支配总收入增长了53％，政府投资增长了149％，而企业投资增长了65％，居民投资增长了74％，居民消费增长了43％。不难看出，政府投资的扩张力度最大，远高于其他指标；而其余各项指标的增长水平则大致相当，并与积极财政政策出台之前的状况接近。扩大公共投资的财政政策有力地将储蓄转化成了内需，确实可以起到拉动增长、促进就业的重要作用，但这只是外部刺激，而不是国民经济的内生增长因素。可以说，扩张公共投资的财政政策是一种相机抉择的“急救”政策，一般而言，使用时间越长，对市场配置资源的抑制性就会越大，其负面作用就越明显。不过，由于1998年以来的公共投资扩张有相当一部分体现在社会基础设施领域，而这些领域市场的作用是不充分的，因此政府投资扩张的负面作用被削弱了，这也是政府投资扩张能延续较长时间的重要原因。
(二)社会心理效应
除了实质作用之外，扩张公共投资的财政政策还可以给公众带来良好的心理预期，并进一步将之释放为有效的社会需求，如增强投资者、消费者信心，至少不至于使社会心理预期更加恶化，这无疑地有助于内生增长力的形成。
但从当时的情况来看，这种社会心理预期的改善是有限的，一是因为当时整体状况面临着较大的不确定性，其次是一些改革举措，尤其是与消费相关的一些改革措施反而加大了未来的不确定性。一方面，进入20世纪90年代中期以来，迅速推进的医疗、住房、教育、社会保障等各项改革，使人们预期未来支出增加，造成居民边际储蓄倾向上升，边际消费倾向相应下降。另一方面，我国经济发展到上世纪90年代中期，商品短缺状况从整体上大大改善了，不少商品已经显出相对过剩，市场供求关系明显转变，企业投资欲望普遍较弱。在对市场前景预期不佳的情况下，即使松动银根，企业一般也不愿贸然投资扩大生产。同时，随着国有商业银行经营机制改革的深化和贷款终身责任制的建立，银行贷款的安全意识、盈利意识普遍增强，在预期效益不佳的情况下，银行不会轻易给企业提供贷款，“惜贷”现象较为普遍。在上述因素的综合作用下，民间投资以及消费的增长不明显，政府投资扩张的“孤岛”效应反而显得突出。
(三)结论
扩大公共投资的积极财政政策暂时缓解了我国当时面临的经济下滑，并增强了公众的信心。同时，由于外部环境的日益改善，我国的出口市场也在不断扩大，大量的净出口进一步提升了我国经济的增长速度，这种趋势在2003年以后更为明显。但必须指出的是，这一政策主要是扩大了国内投资需求，消费需求不足的问题仍然存在，并变得越发严重。积极财政政策以扩大内需为战略是完全正确的，但在实践中走偏了，这个问题通过积极财政政策的实施最终不但没有根本解决，总量不足与结构失衡的问题反而还在加剧并延续至今，尤其是消费需求长期不振，处于萎缩状态。除1999年与2000年我国GDP消费率略有上升外，近年来一路下滑，投资与消费整体失衡状况没有通过积极财政政策得以扭转。
从国民经济核算①式可以看出，投资、消费与净出口都构成了社会在一定时期内的最终需求，这是从支出核算意义上而言的；但在支出的终极意义上，只有消费需求才是最终需求。因此，扩大内需的基点是扩大消费需求，而不是笼统地扩大社会总需求。过去对“扩大内需”的理解有一定偏差，片面追求需求的总量指标，没有把落脚点真正放在消费上。另一方面，经济的增长一味地依靠投资和出口这“两驾马车”，会导致许多问题，如大量顺差带来的国际收支不平衡、外汇储备持续增长的压力、流动性过剩等等。要解决这些问题，必须立足于消费的提升，所以我们应在实践中进一步明确我国扩大内需的任务，实际上就是要充分重视并切实扩大消费需求。
四、扩大内需：关键在于消费
从总体上看，消费率低与消费相对萎缩表现出的消费不足是我国当前宏观经济发展中的根本问题，也是社会发展滞后、民生问题成堆的原因所在。
(一)经济视角分析：消费属于需求问题
当前我国宏观经济高储蓄、高顺差、高投资、低消费并存的“三高一低”状态决定了要实现宏观经济结构的协调和优化，必须提升消费需求。此外，从国际经验来看，我国的宏观消费增长率虽然较快，但消费率仍偏低，化解宏观经济发展中的难题，当前必须依靠消费需求的扩大。
1.社会总需求结构
如国民经济核算中第①式所示，社会总需求由消费、投资与净出口构成。国民储蓄是投资与净出口之和，它是GDP中未用于消费的部分。又如国民经济核算中第⑥式，最终消费包括居民消费和公共消费。消费率通常指一定时期内最终消费占GDP的比率，又称最终消费率。同样，资本形成与净出口占GDP的比率称为GDP资本形成率与净出口率，而GDP国民储蓄率实际上是GDP资本形成率与净出口率之和。为了更直观地阐述，不妨先看下列图式：
图1 2000～2006年我国的GDP消费率
注：数据直接引自《中国统计摘要——2007》，国家统计局编，中国统计出版社2007年5月出版。
图2 2000～2006年我国的GDP国民储蓄率、资本形成率与净出口率
注：所有数据均由2001～2006年《中国统计年鉴》与2007年《中国统计摘要》推算而得。
由图1和图2可以看出，2000～2006年我国GDP消费率的不断下降与GDP资本形成率、净出口率的持续上升形成了鲜明的对照，正是由于消费率的下降，导致了GDP国民储蓄率的快速上升。社会最终消费的长期低迷已经在我国宏观经济中产生了许多问题：首先，低消费加剧了流动性过剩。当前我国的流动性过剩问题已经成为宏观经济诸多矛盾的焦点，而消费与储蓄的长期失衡形成了我国经济低消费、高储蓄的特点，这是造成流动性过剩的深层原因。其次，消费不足是我国贸易长期出现顺差的主要原因。由于银行储蓄不断增加，支持了高信贷与高投资，在国内消费疲软的情况下，过剩的产能只能通过出口缓解，这就形成了持续的贸易顺差，而在我国强制结售外汇的体制下，这种顺差又反过来使流动性过剩进一步加剧。第三，消费未成为内需的强劲力量，致使长期存在的粗放型增长模式难以转换。因为靠投资与净出口拉动的经济增长，只能是高投入、高消耗的结果，节能、降耗、减排的预期目标难以实现，并加大了经济发展对外部的依赖性，从而增大了宏观经济的脆弱性风险。
长期以来，对于储蓄、投资、消费以及出口等经济变量在宏观调控中都是分开来考虑的，抓住一点不及其余，结果往往导致“按下葫芦浮起瓢”的局面，宏观调控效果不尽如人意。实际上，这些经济变量具有相生相克的内在联系，是一个有机的整体，无法分割开来。例如高投资问题，单纯地“压”投资本身是难以奏效的，因为“投资=国民储蓄-净出口”，在储蓄率不变的情况下，即使用行政手段把投资强行压下去，净出口也就是顺差必然扩大，加剧国际收支不平衡，也增加人民币升值的压力；而如果要改善国际收支，减少顺差，投资又会上去。高储蓄要么变成高投资，要么变成高顺差。在消费率偏低的条件下，高投资与高顺差变成了一个“跷跷板”，即如果不能从根本上提高消费率，从而降低储蓄水平，那么政府的宏观调控只能在投资与顺差中进行两难选择。当前我国投资率已经处于高位，那么高储蓄只能源源不断地转变为高顺差，进而引致宏观经济运行出现一系列矛盾和问题。消费萎缩是当前我国宏观经济发展中诸多纷繁复杂矛盾的“症结”所在，提高消费率，是降低“三高”的治本之策。
2.表象与实质：消费增长率、消费率
从绝对数量来看，我国的GDP最终消费支出是不断上升的。在1997～2006年间，我国GDP年均增长率为11.67％，GDP最终消费支出年均增长率达到9.65％，与此相关的是，我国社会消费品零售总额指标年均增长率也达到10.44％。应该说此间我国GDP最终消费支出与社会消费品零售总额的绝对量都在不断增长，但却均低于经济增长。它们相对于投资的增长而言慢了很多，因而看似不慢的消费增长并不能扭转消费率的下降。这就形成了消费增长与消费率下滑并存的局面。
消费率下降，使改革开放、经济发展给广大群众带来的实惠大打折扣。发展生产的目的就是为了将生产的成果通过最终消费转化为居民更高的生活水平和生活质量，而如果未能做到这一点，则意味着手段与目的关系被颠倒了，那我们的经济就变成了“为生产而生产”、“为增长而增长”。不言而喻，在这种状况下，国民经济的循环是无法维持下去的。
(二)社会视角分析：消费是民生问题
消费问题同时也就是民生问题。无论是吃穿住行，还是教育医疗，抑或就业和社保，都是民生问题，最终也都要落脚在消费。当前我国构建和谐社会面临的很多民生问题，都与消费率偏低有关。要着力解决社会领域的民生问题，促进社会公平，就必须保证国内需求中消费需求不断扩大，因为消费总量的扩大是解决各种民生问题的物质基础。
在经济学的视角，消费是内需的重要组成部分；而在社会学的视角，消费承载了社会发展的基本内容——人民生活水平的不断提高。它包括如下两层含义：一是生活水平与质量的提高。这指的是人民可以享有更好的医疗、教育、住房等与日常生活息息相关的物质条件。二是社会公正与公平的实现。公正与公平最终落实到社会成员的日常生活之中，用一个概念来概括，那就是“消费”。不体现在消费中的公正与公平，是虚假的、想象的，自然也是无用的。在市场经济内生的财产、收入和消费的不平等中，消费的不平等是最重要的，因为消费是目的，财产或收入只是手段而已。基本消费(包括基本营养、基本教育、基本医疗、基本住房等)的平等化，才是社会公正与公平的最终标准。
经济与社会发展不协调，根源在于生产与消费的不协调。解决诸多民生问题、追求社会公平，都离不开消费的改善，寓于社会最终消费的提升之中。这种提升不仅是体现在消费的增长率上，更重要的是在消费率的下滑态势得以逆转，这是推动经济与社会协调发展的关键所在。
五、公共消费的作用
提高消费率，一个重要的途径是通过公共消费的扩大来带动。公共消费既是国民消费不可或缺的重要组成部分，同时又能带动居民(私人)消费，因此，扩大公共消费可以直接和间接地提升消费率，从而具有化解宏观经济运行中的矛盾和促进社会事业发展的双重功能。
(一)一个现实：公共消费不足
从国民经济核算⑥式可知，社会最终消费由居民消费与公共消费两者构成，扩大居民消费和扩大公共消费都能够提升国民消费率。目前我国GDP居民消费率与公共消费率皆呈下降趋势，究其原因是多方面的，但有一点可以肯定，那就是长期来对公共消费，尤其是对教育、医疗等社会性消费重视不够，这不仅直接导致公共消费率下降，也对居民消费产生了“挤出效应”，降低了居民消费率。
1.基于公共消费与公共储蓄的对比
2000～2006年，我国财政收入占GDP比重是不断提高的，但与此同时，我国公共消费率是不断下降的。这与前面分析的公共投资扩张是紧密联系在一起的，长期扩张公共投资，必然挤压公共消费。尤其从地方政府更喜好投资的行为倾向来看，这一点更好理解。尽管投资与消费都能拉动GDP增长，都能满足上级政府对GDP考核的要求，但投资是看得见的政绩，而消费却没有这种作用。因此公共投资与公共消费的格局变化在很大程度上取决于政府的偏好。
公共消费率的下降趋势还可以从它的反面，即公共储蓄率的上升趋势中得到印证。由《中国统计年鉴》中资金流量表推算而得的1992～2003年政府部门的两个公共储蓄率(分别以政府可支配收入和以国民可支配收入为分母计算)都呈上升状态，而且政府可支配收入储蓄率的这种趋势更为明显。可见，无论从消费一面，还是从储蓄一面，都可以确定无疑地看出：我国目前公共消费呈下降态势。
2.基于公共消费与居民消费的比较
从社会最终消费的构成来看，2000～2005年我国公共消费在最终消费中所占比重在26%-27%左右的水平徘徊。而公共消费在国民消费中应占多大比重适宜，在不同阶段、不同时期和不同体制下是不一样的。在计划经济时期，公共消费的比重要高；进入市场经济之后，公共消费比重在下降，尤其对教育、医疗等领域的带有市场化倾向的改革更是加剧了这种趋势。在福利国家，从摇篮到坟墓都由政府包揽，其公共消费自然比非福利国家要高。从效率与公平的趋向上来看，更加关注公平，公共消费的比重就会更高；更加关注效率，公共消费的比重就会更低。因此，公共消费占国民消费比重的高低也与一定时期政府的政策取向有关。
如何来判断当前的公共消费比重是否适当呢?大体有如下因素：一是消费率的高低，二是消费的不平等程度，三是公共政策取向。从这几个因素来分析判断，我国当前的公共消费比重偏低。首先我国当前消费率在不断下滑，并已成为世界上消费率最低的国家；其次是消费的不平等程度在加剧，尤其在教育、医疗、社保、住房等方面；再就是政府倡导和谐社会建设和更加关注公平，这三个方面都要求提高公共消费的比重。换一个说法，就是要求扩大政府的公共服务以满足人民群众对公共服务的消费需求。
而公共消费由政府自身消费和社会性消费构成，扩大公共消费应主要是后者，而不是前者。当前政府自身消费呈现出强劲的上升势头，公共消费不足的现状，集中表现为社会性消费的不足。
(二)公共消费对居民消费与储蓄的影响
之所以在前面的分析中我们强调扩大内需中的消费需求，而在扩大消费需求中又强调公共消费，是因为公共消费的扩大可以促进居民消费水平与质量的提高，可以直接降低政府储蓄和间接影响居民储蓄，进而可以降低我国的国民储蓄率。
1.公共消费不足给居民带来消费风险
一度推行的公共领域市场化改革和由此带来的消费不确定性，在降低公共消费尤其是社会性消费的同时，给居民消费带来了一系列风险，导致居民消费长期处于相对萎缩状态。从内容上看，居民消费风险包括可及性风险、可获得性风险和信息不对称风险。无论哪一类居民消费风险，都可通过政府的公共消费行为来防范与化解。反过来说，政府公共消费不足，尤其是社会性消费不足，将会给居民带来消费风险。居民消费风险的大小与政府公共服务提供的多少密切相关，也就是与公共消费水平的高低密切相关。
由于我国公共消费不足，导致了居民消费面临较多的不确定性与消费风险，在缺少保障的条件下，公共消费不足使得居民部门的储蓄率居高不下。若是扩大公共消费，意味着居民有了更多的保障，消费风险和未来支出的不确定性降低了，居民将会更倾向于消费而不是储蓄，这样居民储蓄率就会下降。
2.公共消费对居民消费具有“挤入效应”和“挤出效应”
在一些领域，公共消费和居民消费具有此消彼长的替代关系。也就是说，如果政府的公共消费上升了，居民部门将大量替换出用于教育、医疗等方面的开支，并将其转化为其他方面的消费，居民部门的消费由此扩张，产生消费的“挤入效应”；如果政府的社会性公共消费不足，那么对居民来说，他们将在教育、医疗等方面花费更多，其他方面的消费就会被迫减少，表现为居民消费的“挤出效应”。当前，由于公共消费不足而导致对居民消费产生“挤出效应”已经是一个客观事实。
居民部门的可支配收入在国民可支配总收入中的比重，自1996年开始总体呈下降趋势，这意味着居民部门的可支配收入份额在减小，而企业部门的可支配收入和政府部门的可支配收入份额在扩大。若是进一步考虑这种情况，公共消费不足的影响实质上是放大的。一方面，对居民消费产生的“挤出效应”加大，因为公共消费不足在挤压了居民其他消费的同时，居民可支配收入份额的减小也在挤压居民的消费。另一方面，强化居民储蓄倾向。居民储蓄率在高位的相对平稳，是在居民可支配收入份额减小的情况下实现的，这意味着居民在收入减少的情况下，要维持原来的储蓄率，只能靠压缩消费来实现。
至于居民部门可支配收入在国民可支配总收入中比重下降的原因，主要是劳动与资本之间的分配关系在市场化过程中不断向资本一方倾斜，劳动所得的比重下降，而资本所得的比重上升。劳动所得是社会成员多数的主要收入来源，其在GDP中的比重下降，说明大多数人没有同步享受到经济成长的成果。在这样一种趋势下，居民所得的不确定性加大，必然强化储蓄意愿，使大多数居民的消费难以提升。如果居民部门可支配收入在国民可支配总收入中的比重趋于上升，那么，公共消费不足对居民消费的挤压或可减弱，但现实却是居民部门可支配收入所占比重趋于下降与公共消费不足同时出现，对居民消费的挤压形成了“叠加效应”，也就导致了居民消费的整体相对萎缩和部分社会成员消费的绝对减少，由此形成了诸多的民生问题。
由此可见，提高国民消费率有两个途径：一是调整劳动与资本的分配关系，二是扩大公共消费来弥补，而后一方面具有更直接和快速的效果。
(三)基于存量的公共消费
公共消费不足，表现在即期消费不足与跨期消费不足两个方面。跨期消费是对资产存量的消费，这存在于私人领域和公共领域。如居民购买用于消费的住宅，其消费期限往往有几十年甚至上百年，对住宅的消费就是一种典型的跨期消费，即对住宅资产存量的逐年消费。在公共领域，这种基于存量的公共消费相当普遍，如纳入住房保障体系的廉租房、公园、城市景观、图书馆、博物馆、体育馆、校舍、医院、下水道、道路等等，这类公共消费依赖于政府的消费性投资(也叫做非生产性投资)。出于消费目的的投资与出于盈利目的的投资，其性质是完全不同的，尽管在统计上都反映为投资。对于前者，却应纳入公共消费的范畴来考虑。
公共消费的不足，与消费性投资的不足是密切相关的。尤其在农村地区，公共消费的基础设施严重不足，使农村的公共消费几乎处于空白状态。至今为止，社会成员的多数依然住在农村，这种状况意味着我国的多数社会成员几乎没有享受到公共消费。自建设社会主义新农村提出以后，这种状况稍有改变，但欠账依然巨大。在公共投资中，传统的狭隘“生产性”观念根深蒂固，使政府投资决策难以扭转。
其实，消费力也是生产力。只要改变单向的生产观，从经济循环的角度就不难理解这一点。私人消费是生产力，公共消费更是生产力，可以为经济发展提供可持续的动力。就此而言，扩大消费性投资并不仅仅是出于眼前的考虑。
政府消费性投资具有耐用消费品的性质，既可以直接影响跨期公共消费，也可带动即期公共消费以及居民消费，对提高整个国民消费率具有基础性作用。对于这种具有促进公共消费和居民消费的公共投资，无疑地也应纳入当前公共政策的视野之中。
(四)简短的结论
公共消费可以成为政府调控经济，并同时化解社会矛盾的有效手段。在初次分配领域难于快速调整的情况下，通过公共消费这个手段可以发挥多重作用：一是促进消费率的提高，改善国民经济的失衡状况；二是从根子上抑制当前普遍担忧的“三高”经济病，避免顾此失彼；三是促进经济发展的可持续性，减弱投资拉动引发的冷热交替；四是增强国民经济的稳定性，减少对外依赖的风险；五是促进各项社会事业发展，促进各种民生问题的逐步解决，化解当前面临的社会矛盾，有利于和谐社会的构建。
六、结论与建议
从前面的分析中不难看出，扩大公共消费，无论是从即期消费、长期消费，还是从居民消费乃至社会总消费来看，都可带动整个国民消费率的上升。当前稳健财政政策的着力点，急需明确转到扩大公共消费上来。这样，以扩大公共消费为导向的财政政策，可以从根本上降低投资率、减少顺差，化解当前宏观经济、社会发展中的诸多矛盾。
(一)当前及今后一个时期的财政政策应以公共消费为重心
作为政府重要的政策手段，财政政策既可以通过公共投资来刺激经济增长，这正是积极财政政策的典型特征；也可以通过公共消费来带动内需，扩大消费对经济增长的拉动力。以公共消费为重心，在经济学的意义上，其实质是转换经济增长的动力，从主要由投资、出口拉动转变为主要由消费来拉动。单纯从GDP数字上看，无论靠什么来拉动没有什么差别，但增长的内容及其分配格局将会有很大的不同。以消费为主要动力的经济增长，意味着高投入、高消耗的增长方式发生改变，增长质量提高。在社会学的意义上，增长动力的转变同时也意味着增长成果将会使更多的社会成员分享，改变高投资下形成的过分向资本倾斜的初次分配格局，并通过公共消费直接调整第二次分配结构，从而可以优化社会结构，促进社会公平。
因此，以公共消费为重心的财政政策可以把经济政策的功能和社会政策的功能融于一身，有利于协调生产与消费、经济与社会、效率与公平之间的矛盾。
财政政策具有双重属性、双重功能和双重作用，既可以作为重要的经济政策来使用，亦可以作为社会政策来运用。近年来调整支出结构，向社会性支出倾斜，扩大公共消费，“民生财政”趋向日渐凸显。从经济的视角来看，这有利于调整积累与消费的比例关系、降低过高的储蓄以及减少外贸顺差，无疑有助于化解我国现实宏观经济中的许多具体矛盾。但公共消费的扩张力度不大，未能带动国民消费率的提升，故而实际的效果并不明显。从社会发展的视角来看，我国当前如何落实科学发展观、构建和谐社会是全社会都在关注的大问题，而教育、医疗、社保等公共消费问题则成为时下公共政策的作用重点。解决经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，需要大力研究并实践科学的社会政策，而财政政策自然在这方面可以有效地发挥作用。
公共消费的问题，是当前我国经济与社会协调、可持续发展的核心问题。对于财政政策而言，无论是构建和谐社会、经济与社会的统筹、区域之间的协调，还是民生问题的解决，实际上都归于公共消费。从这点来说，当前我国实施的财政政策改变了在经济增长方面的单一作用，加强了其在社会发展方面的功能。而进一步加快由公共投资向公共消费的转换，应是当前财政政策的关键。
(二)以公共消费为导向，进一步调整支出结构
扩大公共消费，需要把握支出的轻重缓急。公共消费的实现形式是财政支出，在调整支出结构过程中，应以公共消费为导向，以社会性公共消费为重点，不断提高教育、医疗、社保等领域的即期消费支出和相关的消费性投资，压缩政府自身消费引致的过高行政运行成本，尽力提高公共消费对居民消费的带动作用。这需要从三个层次入手来进行调整：一是调整公共投资与公共消费的比例关系，逐步提高后者的比重；二是调整公共投资中生产性投资与消费性投资的比例关系，适当提高消费性投资的比重；三是调整公共消费结构，逐步降低政府自身消费，也就是行政运行成本，同时提高社会性消费在公共支出中的比重。
与此同时，还需要进一步调整公共消费的社会结构和区域结构，依然要向农村倾斜，向中西部倾斜。
(三)促进基本消费的平等化
扩大公共消费，不只是一个量的概念，更重要的是通过公共消费规模的扩大来推进基本消费的平等化。这是社会公正与公平的实际载体，也是判断其改进与否的重要标准。基本消费的平等化至少包括基本营养、基本住房、基本教育和基本医疗四方面，公共消费的作用最终要体现到这四个方面来。社会的“公平”有很多种，可以从财富、收入、消费多个角度进行衡量和测度，其中最重要的是基本消费的平等化。因为对于消费而言，任何财富与收入都只是手段，唯有消费才是目的。促进基本消费的平等化，对于财政政策而言，那就是要通过扩大公共消费来实现。就此而言，平等化是目标，而扩大公共消费不过是手段。
平等化地扩大公共消费，可带动私人消费，这既有利于提高大多数社会成员的生活水平和生活质量，又能转换经济增长动力，进而转换增长方式，促进科学发展，在实践中具有双重效应，相比之下，这是当前条件下最佳的财政政策选择。
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