存款保险制度及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,存款论文,保险制度论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着市场化的不断加深，商业银行的稳定性成为人们无法绕过去的一个问题。一些学者提出了存款保险制度的设想。最近，我国已决定设立存款保险制度，本文试图通过对国外保险制度的考察，以期能够从中得到一些启示。
一、存款保险制度的产生和制度安排
所谓存款保险是指由存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保机构向保险机构交纳保险费。当成员机构面临危机或经营破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者支付存款。存款保险制度早在上个世纪的美国各州就已经存在。到了本世纪初，大多由于保险金不足而自动消亡了。30年代的大恐慌使美国有三分之一的银行破产，严重地影响了金融系统和整个社会经济的稳定。基于这一背景，美国国会于1933年通过“格拉斯·斯第格尔法”（Glass-SteagallAct）， 设立了联邦存款保险公司（FDIC）。此后许多国家也纷纷引入这一机制。加拿大于1967年设立存款保险公司，日本1971年颁布了存款保险法并于同年成立存款保险机构；联邦德国在1976年，英国在1982年也分别引入了存款保险制度。目前，大多数发达国家都有自己的存款保险制度，有些发展中国家如印度也设立了这一制度。
美国的存款保险制度在设立的最初50年中成功地稳定了金融系统，使30年代的金融危机不复重现。直到80年代储蓄与贷款协会的危机，使美国的金融系统再一次陷入困境。由于存款保险制度难以承担巨大的保险金，从而众矢之的。
存款保险机构的组建形式主要有三种：一种是由政府建立的存款保险机构，如美国和英国；另一种是由民间建立的以协会形式存在的保险机构，如德国、法国、意大利；第三种是由官方和民间共同建立的存款保险机构，如日本、比利时。各国的存款保险机构在组织形式上虽有不同，但其宗旨却基本一致，而且都同时承担着金融监管的职能。存款保险的投保形式有两种，强制性与自愿性。前者指所有存款性金融机构都被强制成为存款保险公司的成员；后者则允许金融机构选择是否投保。
保险的存款对象各国有所不同，但以下存款在各国一般都是不被保险的：银行同业存款，本国银行在国外分行的存款，作为担保或抵押的存款。外币存款由于被认为具有投资倾向，一些国家不予保险，而另一些国家认为保护外币有利于吸引外资，因此予以保险。
一般而言，各国的存款保险机构对每一笔存款帐户都设有保险上限。如美国的保险限额由最初的4万美元上升到10万美元。 最高保险补偿的限制主要是为了保护小储户的利益和控制保险成本。一些国家在保险上限内实行完全保险，一些则实行部分保险。实行部分保险是为了激励存款人监督银行的资产风险。
存款保险的资金来源有两种。一种是不设经常性资金或只有小额初始金，当需要额外资金时，各成员共同支付，一般而言均有支付上限；另一种具有金融机构按年支付保险费给保险机构，各国对保险费率都有各自的安排，目前均采取单一保险费率。通常来说，第二种方法更常见，因为它更有利于建立公众信心。有形的保险金不仅提供给储户更强的心理安慰，而且资金成本是均匀扩张的，为保险资金的筹集提供了更大的确定性。
当投保机构有清偿能力时，存款保险机构采取以下方式进行处理：（1）清偿破产机构的债务，支付存款人被保险的存款金额。（2）安排收购和存款继承，即保险公司协助另一金融机构收购破产机构，使存款人的存款转移到收购机构。存款保险公司对上述两种方式的选择以保险金的损失最小，即成本最小为原则。因此对于小银行多采取第一种方式，对较大银行则采取后一种方式。这样，大银行的存款在事实上得到了100%的保险。
二、存款保险制度的理论争论
有关存款保险制度的评价，学者们褒贬不一。从美国的经验来看，自1934年实施存款保险制度以来，在最初的50年内联邦存款保险公司有效地控制了金融失败。但80年代的储蓄节俭机构的大量失败使联邦储蓄与贷款保险公司（FSLIC）陷入困境，银行保险基金遭受极大损失， 处于无力清偿的地步。这一时期金融系统的失败引起了学者们从各个角度对存款保险进行反思，提出了诸多的改革建议。学者们首先对存款保险的目的提出了讨论，一般认为有两个目的：（1）保护小储户的利益。 因为金融领域里存在信息的不对称，小储户获取信息和监督银行的成本高，所以要保护小储户以避免其成为银行破产的牺牲者。（2 ）维持金融系统的稳定性。由于金融业特有的传染效应，无清偿力的银行的破产可能导致健康银行也收到挤兑，从而影响整个支付系统和货币政策的稳定，所以有必要设立存款保险机构以保护系统的稳定。
在70—80年代美国放松金融管制，大量银行破产，保险资金不足的情况下，一些学者对上述两个目标分别进行了检讨。有关小储户利益是否应该保护的问题，有学者认为当今的金融市场提供了足够多的安全投资机会，小储户的安全根本不必由专门的存款保险来保护（Furlong， 1984）。Furlong 还进一步认为保护小额存款而排斥大面额短期存单与存款保险的另一目标—稳定金融系统相矛盾，而稳定性目标才应该是存款保险的主要目的。因此furlong 建议存款保险范围应该以存款期限为标准而不能以存款的资金规模为标准。
关于金融市场的传染效应似乎在学者中达到了共识，但是否就此可以推断金融管制与存款保险则另当别论。传染效应的产生主要出于信息的不充分。没有充分信息的存款人看到其他银行破产时，无法理性地判断其所关心银行的清偿能力，只能以整个经济环境为依据，大规模的恐慌就可能发生。
支持管制的学者以Diamond—Dybyig （1983 ）模型为依据。 根据Diamond—Dybvig模型，银行危机是活期存款合约的一个均衡结果， 金融危机会导致经济中实际产出的下降，因而由政府提供的存款保险是较好的解决方式。
另有一些学者强调信息不对称与金融危险的密切相关，有效的管制建立在信息的充分揭示与获得上。因而以提供流动性为主要措施的存款保险并不能有效地解决长期问题。Sangkyun Park（1992 ）的实证性研究通过比较提供流动性与提供信息处理金融危机的两种方法，进一步证实了信息的获得是稳定的关键，阻止银行危机扩散的有效手段就是提供更多的银行特有信息。但是信息真的能够代替流动性的提供而在根本上防止金融危机吗？这一问题似乎有待进一步的研究。
如果说上述学者还在以信息为主线为管制提供建议的话， Jacob Paroush（1988）的研究则得出了与直觉相对的结论。他将传染性效应（又称多米诺效应）与银行系统的监督模型化，认为随着银行数目的增加，如果要使系统稳定，监督是不必要的。虽然存款保险确实能够降低传统性效应，但同时被金融机构承担更大风险的激励机制所抵销，以致使监督的成本非常高，甚至高过传染性效应所引发的预期社会成本。所以监管当局应该仔细衡量两种成本以后再行动。
存款保险的目的直接影响着保险机构的组织安排和保险实施。这里面包含着两个核心问题：在组织安排上，政府的地位如何？在保险实施中，如何克服道德风险与逆向选择？
主张市场经济的经济学家向来对政府干预保留态度，但在金融领域似乎是例外。连自由主义的代表人Friedman都支持政府的金融管制并认为联邦存款保险公司是确保金融稳定的一个重要结构性变化。近年却有一些学者认为金融业并非是市场原则的一个例外，只有在充分竞争的市场环境下，银行才能更有效率地运行。政府支持的存款保险只能弱化银行的竞争能力并使其更易失败。Dowd认为竞争可以使银行家在保护存款人和投资收益之间找到最优均衡。一些相对保守的学者承认，存款机构资产与负债的不对称以及流动性危机的脆弱性在一定的历史环境下有必要诉求于政府的干预，但当今美国金融市场的发展已经能够以其它市场工具，如货币市场，共同基金很好地解决这一问题。
存款保险使银行从存款人的监督下解脱出来，而且在单一保险费率下不可以从事风险更大的投资（道德风险）。更严重的是，政府机构的官僚作风与低效率。管制者可能根据自身的利益延缓关闭没有清偿能力的银行，或者根本就没有激励去及时而有效地行使监督权。
与上述观点相对的是支持由政府提供存款保险。Dybvig（1993）延续其1983年的模型，认为银行向存款人提供了重要的风险分担的服务，这一服务只有伴随着政府的存款保险才能有效地完成。对于银行挤兑可以采用三种办法——中止存款变现、存款保险和最终贷款人来解决。由于中止变现对存款人而言损失过大，而政府作为最终贷款人有可能影响其信誉，故存款保险是一种比较可行的折中办法，而且控制货币同样需要保留存款保险。
同样支持政府干预的经济学家还以只有政府才能提供足够强大的信誉为依据，Campbell＆David Glenn（1984）认为在特定的环境下， 私人保险者可能因追求私利而提前关闭尚有清偿能力的银行，不能有效地保护存款人利益。这也就是说，无法授权私人保险公司对金融机构的关闭权。Sangkyun Park（1994）承认政府监督的局限性， 但同时证明政府存款保险只是将风险在风险中立的代理人（银行）之间进行了转移并没有降低福利，而且还较存款人监督更有效。
脱离或者依赖政府似乎不仅仅是个单纯的经济问题。D.Flood （1993）的历史回顾显示了政府力量的另一侧面。尽管有关存款保险问题的各个方面早在60多年前，在其引入之时就引发了极大的争论，且被立法者所考虑，那么为什么还会有今天的困境呢？答案包含着复杂的政治和经济利益以及人的情感。立法被道德和公正所驱使，却被利益集团的斗争结果所决定。如此看来，存款保险问题在现实中远要比在理论中棘手的多。道德风险和逆向选择是所有保险行业面临的一个共同问题，在政府提供的存款保险中尤其严重，道德风险主要是由于单一保险费率，银行承担的成本不与风险挂钩。存款保险给银行提供了过度承担风险的激励，同时使存款人放松了对银行的监督。在道德风险问题下，存款保险机构的目标难以达到，甚至在80年代的危机中存款保险金也陷入无力清偿的边缘。逆向选择主要存在于自愿保险制度中。在没有充分合理的定价系统下，风险大的银行将首先加入保险，而且为了避免其他银行“搭便车”，投保银行总是有动力增大资产风险。
除了上述提到的有关存款保险制度的争论外，还有学者注意到银行的管理问题及其中的代理人问题。例如，Flood 认为银行的失败不仅来自道德风险，而且很可能来自无能的管理者。存款保险保护了这些管理者远离管理者竞争的环境（存款保险阻止了因竞争导致的正常失败），使其无法正确估价所承担的风险的大小，在一定的情况下使银行失败。
基于上述的讨论，学者们对存款保险制度提出了许多改革建议。
其一：围绕道德风险问题提出与风险相关的定价系统。虽然长期以来许多学者支持这一意见，但是存款机构资产的风险如何衡量在技术上仍是一个难题。所以仍有一些学者对此保留意见，他们认为在信息不对称和放松管制的市场环境下，按风险大小给存款保险定价并不可行。除了定价改革外，还有学者提出共同保险的措施，即令存款机构相互监督以防止道德风险。
其二：以市场力量代替政府力量来提高存款保险的效率。由私人提供保险是主要的改革建议，但是追求利润最大化的私人保险是否有足够的流动性支持，是否能够向存款人提供足够强的信誉以维持存款人的信心则又是一个难题。
三、存款保险制度对中国金融改革的启示
在我国的金融市场化改革中，已有一些学者建议建立中国的存款保险机构。诚然，以美国的经验看存款保险在树立存款人信心和维护金融系统的稳定性方面确实曾经起到过相当重要的作用。但是它同时也是一把“双刃剑”，可能会带来许多意想不到的后果，其政策的引入和制定必须谨慎从之。
存款保险在我国是否可行要衡量与比较实施存款保险的成本与没有存款保险的情况下预期的社会成本，只有首先回答了这个问题才能作出结论。这两项成本的衡量要将其纳入中国的政治和经济改革的框架内，要考虑到我国的金融结构，银行的管理水平，货币政策以及存款人的风险意识和心理承受能力等诸多因素。以下笔者仅就上面提到的几个要素作粗浅的分析，大量的实证和模型化工作将留待进一步的研究。
首先，我国的经济改革以渐进为特点，把稳定作为改革的核心思想。与之相适应，维护金融秩序的稳定以保证经济的正常运行是金融改革的关键所在。金融业本身的传染性效应使其较其他行业更脆弱，因此在笔者看来管制是必要的，问题的难点是管制的程度和管制的方法。目前我国的金融相对简单，中国人民银行集监督管理和制定货币政策于一体，各专业银行由上到下按行政区划设立分支机构。这种数目小但规模大的银行结构虽然相对稳定，但却容易给经济造成更大的波动。在一个封闭的金融系统内，银行作为政府的银行是不存在风险亦无须管制的。在一个没有市场的传统的社会内，系统一旦开放，即使存在市场规则，也能够预期生产者的投机和消费者的恐慌，尤其是在金融领域。这一代价是我国的经济改革所承受不起的。
其次，我国的金融改革目标是使政府从银行中逐渐脱离出来，使银行成为独立的以利益为动机的企业。这一市场化的顺利进行，要求有足够市场管理经验的专业的银行管理者和成熟的金融消费者，就目前而言，我国这一条件尚不满足。完全的市场化只能导致更大的混乱与恐慌，因而，伴随市场化的过程可能需要更严格的监督和管制。有效的监督与管制只有加快市场化的进程而不会阻碍市场化。
再次，我国的金融结构还不完善，金融市场无论从广度和深度上都还不够发达，难以提供足够多的低风险市场工具供存款人分散风险。大多数居民的资产结构主要是储蓄存款，因而存款人利益的保护，尤其在存款人风险承受力较弱时更加重要。
企业改革使居民对市场的风险有了初步的认识，其回避风险的意识在不断加强，但承受风险的能力却没有同步增加。在国有企业经营困难，大量贷款收不回来的情况下，银行依然能够吸收大量居民存款，说明公众的信心不是针对某个银行而是针对政府的。在市场化过程中，随着政府的退出，又由于信息的不充分，存款人的信心会极易崩溃。因此，由政府支持的金融保障制度对树立存款人的信心可能会有帮助。
存款保险在维持金融系统的稳定性方面曾起到过相当重要的作用，但同时也存在许多问题。尤其是保险费率的安排与风险不相关造成了严重的道德风险问题，使金融机构能够承担与其成本不相适应的投资风险，从而给金融系统的稳定和效率带来了负作用。学者们针对存款保险的问题纷纷提出了改革建议，包括设立与风险挂钩的保险费率；以私人保险公司代替政府提供保险；甚至取消现存的保险制度；以市场的力量代替政府力量等等。
总之，通过国外的经验结合我国的实际情况，笔者以为，政府适当的金融监管是稳定经济秩序和加快金融改革的必要条件，政府管制的程度如何是政策制定者的真正难题。