公路收费的合理性分析，本文主要内容关键词为：合理性论文,公路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.公路（桥梁）收费制度的理论基础
目前，在收费公路上行驶的车辆实际上是双重付费的：一方面，需按照有关规定缴纳公路养路费；另一方面，需为使用高等级收费公路支付公路车辆通行费。对此，需从理论上予以解释的第一个问题是：征收公路车辆通行费是否属于乱收费？
实施公路（桥梁）收费制度意味着通行费收入来自特定的公路和桥梁的使用者，这符合“谁受益、谁负担”的公平原则。但是这些公路和桥梁的使用者却因此得双重付费：除了支付一般公路或桥梁使用者必须支付的费用（燃料税或养路费等）以外，还必须支付超额费用（公路通行费）。这是否公平？是否合理？如果仅仅是以公路使用者或公路部门的身份来观察问题，无助于正确地寻找答案；只有站在整个国民经济的立场，用有无对比的思维方式分析问题，才有利于对公路（桥梁）收费制度作出科学的解释。由于实行公路通行费制度的根本原因是公路建设资金的相对短缺，所以公路使用者面临的选择是以支付公路通行费为代价来换取增加运输量、降低运行成本、缩短运行距离、减少交通拥挤和节约运行时间等道路使用效益，还是以忍受不便为代价，来换取在公路上免费通行的权利？如果通行费征收贯彻了“支付的意愿”这一原则，那么收费公路（桥梁）与不收费公路（桥梁）相比，应具有明显的级差效益优势。从维护公路使用者合法权益的角度出发，收费费率应以收费公路的级差效益为上限；为了维护公路使用者的合法权益，收费费率应以车辆对道路的占用与破坏程度为下限。但不同使用者对公路级差效益的理解和体会是不同的。如果使通行费征收真正反映公路使用者“支付的意愿”，在对新建或改建的高等级公路实施收费的同时，有必要设置不收费的辅道或其它平行的线路供使用者选择。这样的公路属于竞争性公路。对于竞争性的收费公路，国家除了根据维护公路使用者合法权益的需要确定其收费上限以外，应当允许经营者拥有定价自主权，根据不同车辆的需求弹性来确定分车型收费费率，可促使收入最大化或利润最大化。作为所在地区唯一通道、别无选择的公路（桥梁），属于垄断性公路（桥梁）。如果垄断性公路由私人投资修建并实行收费经营，私人财团为追求垄断利润有可能使通行费偏高从而影响了公路用户的利益，这将导致公路的社会经济效益下降。在这种情况下，政府有必要强化对私人财团行为的有效监控。如果收费公路都具有明显的级差效益，如果公路通行费率以收费公路的级差效益为上限，那么实施公路（桥梁）收费制度只会使公路使用者受益，而不会使其蒙受损失。这进一步说明了低等级公路为什么不应实施收费制。原因并不在于低等级公路具有公共物品特性而高等级公路具有准公共物品特性，或低等级公路是公共物品而高等级公路是商品。相比较之下，除了道路质量和通行能力以外，两者之间并不存在本
质的差别。重要的原因在于道路的级差效益。由于低等级公路一般不具有明显的级差效益，所以实施收费的结果或者将导致交通量的减少，或者将增加公路使用者的负担，对提高道路使用效益是无益的。因此，不具有级差效益的道路，不宜实施收费制；否则，即使具有筹资作用，也会导致公路资源使用效率的降低。随着地区公路网的发展和道路质量的普遍提高，高等级公路的级差效益也将逐渐减弱，收费赖以实施的条件也将逐步消失，因此收费也应当是有期限的。从这种意义上来看，公路收费只是一种权宜之计，而并非是公路融资的长远发展方向。
目前我国正在建立与发展社会主义市场经济体制。在市场经济条件下，应主要通过市场来配置有限的社会经济资源，以求最大限度地提高有限资源的使用效率。目前我国的公路基础设施还滞后于国民经济发展的需要，即公路资源属于稀缺资源。那么，需从理论上解决的另一问题是：是否需要以收费为手段来合理配置有限的公路资源，以求提高现有公路的使用效率？
按照现代经济学的基本观点，如果公路属于稀缺资源，那么通过征收公路车辆通行费来合理地配置公路资源，确实可以发挥提高公路网整体效益的作用。问题在于：公路是否稀缺资源？从我国的公路网总体来看，无论数量或质量均满足不了国民经济发展的需要，呈现了其稀缺性；但就某条特定的公路，特别是新建或扩建的高速公路而言，其设计通行能力往往大于其实际交通量（我国沪宁高速公路、成渝高速公路、西临高速公路等1997年实际平均日交通量就远低于其设计能力），这意味着这些公路资源不是稀缺，而是相对闲置；根据现代经济学理论，闲置资源的经济成本（机会成本）为零，即在不收费条件下资源的利用效率最高。这进一步说明了收费与道路级差效益之间的辩证关系。所以只有将收费控制在级差效益范围以内，才能充分调动车主使用收费公路的积极性，尽量减少由于收费所造成的交通量减少的损失。事实上，目前我国的收费政策倾向于还贷收费和特许经营收费，而不是以提高社会经济效益为目的的控制收费；一些交通量严重超负荷，尚未扩建改造的路段需要实行控制收费，而目前我国的现代收费规定还不允许这些路段实行收费制。
2.收费公路的分类以及我国目前收费实践所存在的问题
2.1收费公路的分类
因收费目的不同，收费公路可划分为以控制交通量为目的的收费公路，以偿还贷款为目的的收费公路以及以经营获利为目的的收费公路。
以控制交通量为目的的收费公路，应当是超负荷使用的公路。根据现代经济学的基本原理，当生产某种物品所产生的边际效益大于其边际成本时，增加产品数量是有利的；当其边际效益低于边际成本时，应减少产品的数量；当其边际效益等于边际成本时，可产生最高的资源利用效率和最大的社会经济效益。这时的资源配置达到了最优配置。根据这一理论，当某条公路处于饱和状态时，增加交通量将导致交通拥挤，时间延误，经济成本增加。这时需对过往的车辆征收过路费，所确定的费率应当使得边际车辆包括过路费在内的总付费等于其边际成本，这有利于获得最大的道路使用效益。理论分析结果表明，对于未达到饱和的公路，不应实行收费制。显然，控制收费与公路筹资无关，属于典型的政府行为。
如果某公路是靠贷款修建的，那么收费目的是为了在规定的期限内（贷款偿还期）筹措足够的资金用于偿还贷款本息。贷款本金、贷款利息、还贷期限以及预期该公路未来的交通量对收费费率的确定都具有重要的影响。为了维护公路使用者的合法权益，贷款修建的一般应为高等级公路并具有明显的级差效益。级差效益越大，公路用户对收费的敏感性越小，因而收费对交通量的影响也就越小。由于修建公路所需的贷款一般由政府出面筹措或政府担保并指定某事业单位进行，因而贷款收费实质上是政府行为。在实施收费制度时需注意以下问题：(1)非贷款修建的公路（即使是高等级公路）不应实行收费制；(2)贷款修建的、但不具有明显级差效益的公路也不应实行收费制；(3)所收取的通行费收入只能用于偿还贷款本息，一般不得用于其他公路的建设与改造，更不应用于非公路项目。这是实行公平负担原则的需要。因此贷款收费的时间应严格局限于贷款偿还期以内。一旦还清全部贷款本息，应立即停止收费。
经营性收费公路是指由国家特许某法人组织负责建造和经营、以获利为目的的收费公路，也反映了经国家特许将某已建成公路一定时期内的经营权有偿转让给某法人组织负责经营、以获利为目的收费公路。在西方国家，早在本世纪三、四十年代就曾经进行过实行公路特许经营制度的尝试（例如于1940年在美国宾夕法尼亚州建成并投入使用的收费公路）。近年来由于受贷币主义学派和供给学派经济思想的影响，主张企业经营私有化；另一方面由于经济不景气，财政资金供求矛盾突出，使利用私人财团资金、组建私营公路股份公司来设计、建造、维护与管理公路成为公路事业发展的重要走向之一。由于公路具有公益性资产的性质，西方经济学家一般不主张公路由私人经营或实行收费制，因为私营公司以获利为目的，在存在着市场缺陷的情况下，不适当的收费将影响公路网作用的充分发挥。这意味着，在西方国家公路由私人经营并实行收费制仅是权宜之计，而不是长远的发展方向。为了维护公路使用者的合法权益，提高公路网的使用效益，政府有义务通过制定有关法规来有效地规范公路公司经营行为。中国的公路经营实践是从90年代初开始进行的。1992年广东省高速公路发展股份有限公司和江苏宁沪高速公路股份有限公司的成立，标志着中国在收费经营方面已开始进行积极的尝试和探索。到1998年2月底为止，已有广东省高速公路发展股份有限公司、安徽皖通高速公路股份有限公司等9家公司成功地在深圳和香港两地上市募股筹资，仅在港上市的5家公路公司融资总金额已达13.9亿美元，宁沪公司的筹资额达38亿元港币；西临高速公路、武黄汽车专用公路公别以3亿元人民币和5.8亿元人民币的价格成功地进行了收费权转让，标志着中国的公路收费制度已开始与国际惯例接轨并正在逐渐走向成熟。
应当指出，经营性公路并非是商品化公路。《公路法》中所界定的经营性公路是指：国内外经济组织依法取得的利用贷款或集资修建的收费公路收费权的公路；国内外经济组织依法投资建成的公路。两者的共同之处在于都是国内外经济组织受让收费权并通过依法成立公路经营企业来从事收费经营活动；差异在于前者以购买方式取得收费权，而后者是通过投资建设公路来取得收费权的。国内外经济组织投资建设公路是为了取得该公路有期限的收费权，而不是其所有权，所以不构成该公路的投资主体；收费权价值取决于收费期限内预计的经济效益，与该公路的价值无关。因此，对公路实行收费经营并非意味着公路就是商品。
2.2我国目前公路车辆通行费收费实践所存在的问题
公路收费制对我国高等级公路建设事业的快速发展有着重要的促进作用。但是，由于收费理论研究相对滞后，再加上一些地区和部门无视国家有关收费的政策法规，将公路收费作为“生财之道”，将公路收费站视为“摇钱树”，盲目收费，不仅有损公路使用者的合法权益，也不利于收费公路事业的健康发展。
《公路法》明确规定，可以实行收费制的公路是利用贷款或社会集资修建的公路；国内外经济组织依法受让前项公路收费权的公路以及国内外经济组织依法投资修建的公路。这类公路所具有的共同特征是：(1)是新建的，或者是在原有公路基础上扩建或改造而成的公路；(2)与原有公路相比，具有明显的级差效益；(3)是利用需偿还或回收的资金修建的公路。但是在收费实践中，一些地区设立的收费站却不尽合理。不仅各收费站间距过短，布点过密，而且在已建成使用多年、尚未通过扩建或改造来改善其运行条件的公路或桥梁上设卡收费，片面地把征收公路通行费作为筹措资金的重要手段，严重地违背了国家的现行政策法规，也有悖于现代经济理论。这种收费，实属非法收费或乱收费。
目前收费实践中所出现的第二个问题是所征收的公路车辆通行费收入被某些地方政府和交通主管部门挪作它用，同时不合理地提高收费标准和延长收费年限，加大了公路使用者的经济负担。首先，将本应用于偿还贷款本息的公路车辆通行费收入用于修建其他公路、职工宿舍、办公大楼或纳入财政预算意味着让特定公路的使用者为他人的消费付款，显然违反了经济学中的公平原则；其次，不规范的社会集资为某些单位和个人谋取私利提供了便利，较高的利率（某些集资利率高达25%，远远超过了银行同期存款利率）使一部分通行费收入不合理地流向了单位与个人的手中；第三，部分收费站存在管理失控的问题，偏高的收费站管理费耗用了通行费收入较高的一部分（有些收费站这一比重高达20%以上），偷漏票款使一些地区（例如广西）的通行费收入流失高达数百万元，严重影响了收费公路还本付息工作的正常进行。
目前，一些收费公路的贷款本息业已还清，但尚未停止收费；将已偿清贷款本息或已收回大部分贷款本息的收费公路以转让其收费权的形式由国内外经济组织收费经营，大大延长其收费期限，给公路用户带来新的经济负担，是目前收费实践所存在的另一问题。在新建、扩建或改造的公路和桥梁能够为公路使用者带来级差效益的前提下，公路用户有义务以缴纳通行费的形式补偿为建路、建桥所耗用的资金。但必须有一个限度。这个限度就是建路的投资本息。在这个限度范围内，收费是科学合理的；偿清贷款本息后继续收费，实质上相当于向消费者提供100元的物品却强制性地向消费者索取超过100元的费用，违背了收费的基本原则。由于路桥基础设施的相对垄断地位，使公路使用者无法选择。国家只有在现代经济理论指导下科学地规范与控制收费行为，才能维护好公路使用者的合法权益，促使公路收费工作发挥积极的作用。
3.加大规范公路收费的力度，促使收费公路事业健康发展
要有效地规范公路收费行为，促使收费公路健康发展，应注重做好以下工作：
首先，应进一步加大对公路收费理论研究的力度，明确为什么要收费、如何收费的理论依据，为进一步制订规范收费行为的政策法规奠定理论基础。本文认为，(1)实行公路（桥梁）收费制度的主要目的是为了解决或缓解公路建设资金相对短缺的问题，而不是为了引入私人经营机制和市场竞争机制以提高公路资源的使用效率。当交通饱和时，以控制交通量为目的的收费实践有助于获得理想的道路使用效益。(2)征收公路通行费不属于乱收费，征费可以更好地体现“谁受益、谁负担”的公平经济原则。为了有利于解决收费所引起的公路用户“双重付费”的问题以及收费所可能导致的道路使用效益下降的不利影响，收费费率应以收费公路的级差效益为上限。(3)在目前我国的收费实践中确实存在着乱收费行为。有必要在理论上划清合理收费与乱收费的界限，并通过加快制度法规建设的速度和加大执法的力度有效地控制并消除乱收费行为。
其次，应进一步完善有关收费公路的制度法规体系，并以此为依据来科学地规范公路收费行为。客观地说，1988年以来，中央和地方各级政府陆续颁布的各项有关公路收费的规定，对规范公路收费行为发挥了很好的作用。但不足之处也显而易见：(1)这些规定主要是针对特定的收费问题颁布的，尚未形成完善、系统的公路收费规范管理制度体系；(2)相对于发展较快的公路收费实践而言，这些规定无论在具体内容上还是在规范要求上均显得有些陈旧和落后，难以适应改革发展的要求，需要作进一步修改、充实与完善；(3)这些规定形成的只是对收费行为的软约束，还缺乏确保各项得规定以严格贯彻实施的强有力约束机制。在乱收费行为面前，这些规定显得束手无策，无能为力。在进一步完善公路收费规范管理制度体系的基础上，目前的当务之急，是要将有关管理规定提高到法规的高度，加大严格执法的力度，确保各级政府和部门能够不折不扣地依法收费。可喜的是，与《公路法》相衔接的作为国家重要行政法规的《收费公路管理条例》即将颁布实施，这对规范公路收费行为必将发挥重要的作用。
第三，应针对当前社会中存在的乱收费行为采取有效措施，确保收费公路健康发展。(1)应针对一些地方政府和部门擅自在不具备收费条件的公路和桥梁上设卡收费的乱收费行为制定有关法规，明确责任人因乱收费应承担的相关责任；应坚持由省级人民政府审批公路收费的规定，批准收费的有关决定应在报刊上公布，接受社会监督。(2)针对挪用公路通行费收入的问题，建议将用于还贷所征收的公路车辆通行费纳入预算外资金的范畴，实行财政专户管理，以确保车辆通行费收入补偿了收费公路养护与收费管理支出后的余额，可全部用于归还贷款或集资本息；偿清全部本息后停止收费，否则款项不予返还。(3)针对任意延长收费期限的不合理作法，应对征收的车辆通行费实行总量控制。基本思路是：如果将尚未偿清贷款或集资本息的收费公路收费权有偿转让给国内外经济组织，那么还贷收费期限与经营收费期限之和应当使还贷收费的现值与经营收费的现值之和等于贷款筹集资本金，最多不能超过投资现值。还贷收费额用贷款或集资利率折现；经营收费额用规定的投资收益率折现。如果以上计算的收费期低于规定的贷款或集资偿还期，可以贷款或集资偿还的规定期限作为收费的最长期限。相信当采取这些措施后，乱收费行为将得到有效控制。
第四，应当理直气壮地支持有关部门和经济组织合法、合理收费，并采取有效措施调动社会各界使用收费公路的积极性，促使收费公路使用效益不断提高。当前的一项重要工作就是要正确地评价并广泛宣传收费公路的级差效益，这不仅有助于维护公路使用者的合法权益，也有利于增加收费公路的交通量，使社会和个人双双获益。建议有关部门通过有关新闻媒介在收费公路开始收费时公布其级差效益数据以及与收费标准的比较供公路使用者参考；这样做的结果也许会对效益不佳的收费公路投资起一定的有效控制作用，在一定程度上避免由于期望“突出政绩”、“实现本地区高速公路零的突破”等政府行为所导致的公路建设投资失控。