中西部新型城镇化的战略方向及西藏城镇化的政策建议，本文主要内容关键词为：城镇化论文,西藏论文,方向论文,战略论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F292 [文献标识码]A [文章编号]1000-0003(2014)06-049-07 “中国梦”的主体内容是到21世纪中叶我国基本实现现代化，实现中华民族伟大复兴。工业化与城市化共同构成现代化的两大主旋律。党的十八大部署了“五位一体”的工作总布局以及“四化联动”的发展路径，其中，走新型城镇化道路成为转变发展方式的重要内容。一定程度上，新型城镇化道路是对东部先发地区传统城镇化道路的反思与扬弃。 2013年中央农村工作会议提出“三个一亿人”的城镇化时间表，即到2020年解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。在此过程中，中西部地区特别是西藏自治区这样的特殊省区，如何避免东部地区传统城镇化的弊端，更好推进“以人为核心”的新型城镇化，是亟需研究的现实问题。 一、研究回顾 近年来，中国传统城镇化道路暴露出不平衡、不协调与不可持续的问题，新型城镇化道路随之成为研究热点。相关成果有： 关于新型城镇化道路的系统研究。《中国特色城镇化道路发展战略研究》(中国工程院与清华大学联合重大咨询项目，2013)、《走中国特色的新型城镇化道路》(魏后凯，2014)、《中国新型城市化报告》(牛文元，2013)、《中国新型城镇化道路研究》(张占斌，2013)等是迄今为止关于中国特色新型城镇化最为系统的研究成果。这些成果从新型城镇化的背景与意义、目标与内涵、转型维度、“四化”之间的关系、制度创新等方面作了全面的研究，普遍将新型城镇化的内涵总结为“以人为本、集约、高效、低碳、绿色、智能”等关键词。 关于新型城镇化具体领域的研究。新型城镇化要求系统性转型，相关研究从财税体制(贾康，2013；王雍君，2013)、土地改革(党国英，2012；刘守英，2012)、户籍制度(段成荣，2013)、金融创新(李杨，2013；巴曙松，2013；潘功胜；2013)等角度取得了大量成果。 关于中西部地区城镇化的研究。有学者认为未来中西部地区将是中国加快城镇化建设的主战场(魏后凯，2013)，中西部城镇化率仍有10-15个百分点的提升空间(迟福林，2014)，应通过形成西部地区城市群、新增建设用地指标向中西部倾斜以及引导产业向中西部转移三大途径提升当地城镇化水平(叶兴庆，2014)。 当前研究作出了重要贡献，特别是对东部地区的“半城市化”弊端进行了深入分析，在此基础上指出了新型城镇化的总体方向。本文希望通过借鉴东部地区城镇化发展的经验教训，为中西部地区特别是西藏自治区推进新型城镇化提供政策建议。 二、东部地区传统城镇化道路导致系统性挑战 中国传统城镇化道路的基本特征是以城市经济增长为核心目标，通过劳动力的大规模、跨地域非农化实现城市的集聚效应。 这一条城镇化道路促使中国人口分布格局从改革开放前的城市、乡村二元格局走向了目前的城市、流动人口、乡村的三元格局。客观上对计划经济时期全盘管制下的城乡二元格局形成了冲击，实现了部分要素特别是劳动力要素的自由流动和高效配置，促进了经济高速发展。但是，传统城镇化模式也渐趋积累了诸多矛盾，如农民工难以全面融入城市，最终消费需求乏力，人力资本积累缓慢，城市产业结构升级困难等。表现为： (一)传统城镇化道路的核心问题是形成了巨量的“流动人口”，这是产生其他大量问题的根源。国家统计局公布2013年中国城镇化率达到53.7％，但我国真实的经济结构、社会结构、管理秩序等指标远未达到健康城市化50％以上所对应的水平。学术界普遍认为中国城镇化水平虚高约10-15个百分点。 (二)对转变发展方式造成重大制约。以2007年开始的国际金融危机为契机，中国发展动力由外需导向转向内需导向。然而，长期以来中国内需市场特别是最终消费扩张乏力。究其原因，除了分配政策不合理之外，最重要的在于传统工业化和城镇化模式为城乡居民增加消费留下的空间狭小。一方面，劳动生产率大幅提升，另一方面，劳动者收入占国民收入的比例持续下降，大量产品只能靠出口进行消化。以城乡分割的户籍制度为代表的制度体系，导致流动人口将支出投入到农村建房，有钱不花在城市，其消费需求难以形成对新型工业化的有效拉动，由于城乡居民消费结构的巨大差异，流动人口寄回农村的收入无法形成对各类现代化产品的有效需求，这部分经济量能无法通过现代产业体系循环而积累放大。 (三)巨量“流动人口”致使城乡之间恶性循环。由于农民工作为“两栖人口”长期徘徊于城市与乡村之间，传统城镇化的过程就如同一个庞大的筛子，把就业、健康、年轻、创造、活力和财富都留在了城市，而把失业、孤独、疾病、年老、犯罪都留在了农村(叶裕民，2010)。“两栖人口”是中国数百个城市和数以百万计的村庄发展不协调和不可持续的共同根源。中国乡村问题可以归纳为四大问题：农业低效、农民低收入、农村不稳定和公共服务缺乏，除了公共服务缺乏是源于中国长期没有建立完善的财政转移支付制度以外，其他三大问题都直接与“流动人口”不稳定状态密切相关。 (四)“流动人口”同样是造成城市转型困难的重要原因。“流动人口”作为劳动者，在城市中长期得不到认同和培训，人力资本难以有效积累。劳动力队伍整体素质长期难以提高，严重限制了产业转型和升级，是导致制造业低效率的主要原因，也限制了高效率制造业对现代服务业的潜在需求。 三、新型城镇化道路的内涵与基本特征 改革开放30多年来，中国的城镇化战略经历了以小城镇为主、以城市为主、以城市群为主的发展历程。 20世纪80-90年代上半期，基于当时国情，我国城镇化战略提倡小城镇优先发展。进入20世纪90年代中后期，小城镇过度分散发展导致的环境问题和低效率问题日渐突出。同时，伴随着城市改革逐步深化，城市工业化快速推进，城镇化进入以城市为主的时期。进入新世纪以来，全社会对城镇化发展规律的认识不断深化，充分意识到“聚集”是城市区别于农村最本质的空间特性，城镇化的聚集效应不仅表现为单一城市的聚集，还表现为多城市在空间上有序分布。2006年颁布的“十一五”规划纲要明确提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”。2011年颁布的“十二五”规划纲要也提出要“逐步形成辐射作用大的城市群”。 可见，十八大之前的城镇化宏观政策主要着眼于城镇规模与城镇体系结构，并逐步过渡到城市群这一内涵更为丰富的表述，开始涉及城市体系的组织模式与机制。 2012年11月，中共十八大报告将中国特色的城镇化道路纳入到改革开放的总布局中加以部署，逐步明晰了以转变经济发展方式为主线，以调结构为着力点，增强发展的活力和内生动力的改革思路，形成了通过结构性改革释放新型城镇化内需潜力的发展思路。
在此背景下，新型城镇化的内涵可以总结为：以人为核心，以城乡一体化为目标，以农民工市民化为主线，充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用，促进人口及各类要素在城乡之间、城市之间自由有序流动和高效重组，形成经济、社会、生态相和谐、城市与乡村共繁荣的新型城乡格局，以及与之相应的一整套制度安排。中国传统城镇化与新型城镇化的基本特征比较见表1。 四、中西部推进新型城镇化的战略方向 (一)全面把握新型城镇化内涵，避免传统道路缺陷 城镇化的基本动力是城乡各类要素从低效产业、区域向更高效的产业和区域进行配置，通过要素的流动与重组实现产出效益的提升。 从这一视角出发，可以将城市视作一类特殊的“产品”，由地方政府提供针对居民与企业的公共服务，与企业家、劳动力、土地、资金等要素合作生成。城市在空间上可以看作由企业“围墙内”与企业“围墙外”两部分组成。改革开放以来通过改制与股份化改革基本理顺了企业内部的市场化关系，而企业外部的基础设施、公共服务等供给却仍未能充分发挥市场的力量。 如前所述，未来中央层面的重要思路是激发市场内生活力，在城镇化领域也是如此。新型城镇化的重要工作就是实现城镇化动力结构的调整，更大范围发挥市场配置城乡资源的决定性作用，政府职能实现归位，转向提供(或管理)目前供给总量不足、结构不均衡的教育、医疗、公共文化等公共产品和服务。 (二)将流动人口的市民化作为城镇化政策主线 如前所述，以巨量“流动人口”为基本特征的传统城镇化，导致“三农”问题严峻，也导致城市粗放型经济增长，构成中国现代化的系统性障碍，中西部地区城镇化必须避免这种重大缺陷。 从发展现状来看，流动人口在流人地居住开始呈现长期化趋势。根据中国人民大学社会与人口学院对全国流动人口的全面调查，流动人口在流人地居住呈现长期化的趋势。半数的流动人口居住超过3年，在流入地连续居住生活平均接近5年，也就是说流动人口事实上已不怎么流动了。在城市里面越来越稳定了(翟振武，2012)。这表明流动人口市民化符合客观发展规律，符合大众主观意愿。 在此背景下，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》将“有序推进农业转移人口市民化”作为首要内容，将流动人口问题纳入到全国城镇化乃至现代化的战略中进行审视和安排，也将流动人口作为一个独立的社会群体进行制度设计。2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议也强调，推进人的城镇化重要的环节在户籍制度。总的政策要求是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。 目前，东部地区城镇化率已经达到62％，中部和西部地区分别为48％和44.5％。按照诺瑟姆曲线揭示的规律，东部已经进入高速城镇化的下半阶段，加速度转为负值，而中西部地区还处于加速度为正的阶段。应抓紧在这一时期同步构建基于常住人口的公共财政与转移支付制度，以居住证制度、积分入户制度等逐步放开高等级城市的户籍限制，促进流动人口的市民化。这也是中西部地区在城镇化质量和深化改革领域对东部传统道路的超越与升华。 (三)配套推进行政审批、户籍、财税等制度改革 中国建立完善中国特色社会主义制度体系的探索，经历了一条先农村、后城市，然后进行统筹城乡的改革路径。这三个阶段分别是1978年至1984年以农村为主的经济体制改革阶段，1984年至2003年以城市为主的经济体制改革阶段，以及从2003年开始的统筹城乡发展的改革阶段。新型城镇化的系统推进标志着改革开放进入了注重顶层设计，注重自下而上和自上而下相结合的新境界。 中西部地区应通过综合配套改革，促进城市群生成，促进生产效率提高。其中，户籍改革的关键在于公共服务、社会保障均等化的持续推进，随着公共福利均等化水平不断提升，户籍制度同步逐步放开。随着城乡居民享受的基本公共服务与社会保障走向均等化，加之农村产权制度改革对农民“还权赋能”，将会使得附着在户籍制度上的公共福利与个人产权两个层面的权利差异基本剥离，实现公共服务与人的身份、资产及职业“脱钩”。城乡居民无论居住在何处，其资产有明确法律表达，享受的教育、就业、医疗等公共服务趋于一致，那么人口就会主要根据市场信号，发挥自己的比较优势，举家迁移，在最适合自身的地方生活、工作，真正解放人力资本中所蕴含的巨大生产力。 在综合配套改革中，可将财税体制改革作为重要突破口。当前，地方政府为了弥补财政性建设资金的不足，依赖银行贷款、土地出让等途径维持建设与运营，给整个经济体系的稳定带来了隐患。从税制来看，核心问题是流转税比重过高，直接税、财产税所占比重过低。从财政支出结构来看，政府投资比例过高，用于民生的公共服务规模不足。因而，中西部地区财税体制的改革一方面要调整税制，增加直接税、财产税比重，补充地方政府的投资性支出，另一方面，在支出中要增加公共服务支出，更加注重民生。从而，改变新型城镇化过程中对各类要素的激励机制，深化城市开发制度改革，政府渐次退出要素直接配置环节，引导地方政府增加公共服务支出，促进居民生活类公共服务的有效供给，接纳流动人口的融入。 (四)鼓励地方政府以优质公共服务吸引要素集聚 回顾改革开放以来中国的城镇化进程，突出的特征是地方激烈竞争，通过招商引资等形式，促进了对企业的公共服务，如基础设施、项目审批、要素支持等，使得城镇化速度提速，整体经济效率提升。未来，中西部地区的新型城镇化要更加突出对居民特别是流动人口的服务，因为地方竞争的方向将会有所改变。劳动力要素特别是符合产业发展方向的高素质人力资本的稀缺性会大幅上升，近年来东部地区普遍出现的民工荒等现象已经发出了信号。 面对这种形势以及中央的政策要求，中西部各级政府应迅速调整思路，将“以人为本”的价值追求落实为具体的政策措施，从目前将流动人口视作公共服务的“负担”转向视作需要积极竞争的“人力资本”，提供覆盖范围不断扩大的优质公共服务，提供广泛的人力资本职业培训体系，以优质的公共服务集聚人力资本进而带动其他各类现代产业要素的集聚。 五、西藏自治区推进新型城镇化的政策选择 2014年7月31日，西藏自治区人民政府常务会议指出积极稳妥推进新型城镇化是自治区今后一个时期的重大战略任务。通过走出一条有西藏特点的新型城镇化道路，将会带动西藏的发展获取更高的质量。这就需要充分吸取东部地区的发展经验与教训，实现高起点规划。既要能够集聚人口，又要使农牧民转移人口融入城市，同时统筹推进产业、基础设施、社会治理以及深层次的价值认同等工作。 相较于东部地区而言，西藏城镇化基本格局尚未定型。因而，更加需要一方面“把握好西藏自身的发展特点和发展规律，不以城镇化率高低来简单反映城镇化质量，不能急于求成，不照搬内地城镇化发展模式”(邓小刚，2014)；另一方面整合集成国内外先进经验，构建一种新的城市发展模式，“我们从一开始兴建的时候就知道要建什么样的城市，从规划、材料、基础设施到建筑，我们都采用新的模式来建”(仇保兴，2012)。这样一种集成模式能够使得西藏等中西部地区发挥后发优势，更加高效地实现新型城镇化。在此背景下，建议西藏自治区在推进新型城镇化的过程中采取如下政策选择。 (一)整合国内外经验，推进城镇化格局高品质定型 西藏生态环境总体脆弱，自然综合承载力低，经不起“折腾”和“反复”，不能像东部地区一样先进行小城镇、分散化布局，再推进产业集中，先污染后治理。 从进入诺瑟姆曲线的高速增长区间开始，就要展望城镇化的终极空间状态，并以此远景状态倒推当前的城镇体系总体布局，以引导更加集约、高效的城镇化。西藏自治区地貌格局多样，人口总量有限，发展不均衡，在这样的条件下，应当坚持重点区域优先发展战略，配合户籍、土地等制度改革，促进全区人口向“一江两河”流域集中，重点加强藏中南城镇、国省干线节点城镇和沿边口岸型城镇的发展，以此远景目标来设计、布局公共服务的容量。政府性基础设施投资优先用于构建区域性的骨干交通、管道、电力、通讯网络，从一开始就尽量避免传统城镇化道路集中投入中心城市的点状开发思路，进而避免城市病与“摊大饼”式的扩张格局。 在建设过程中，在自治区层面构建统一的信息平台，纳入规划、设计、建设、投融资等各类信息。未来，若有新的城区、卫星城以及涉及区域发展的重大基础设施要建设，能够从这一平台获取从规划、建设、资金到管理的全流程的信息与资源。使得前期的规划、信息体系与后期的管理实现无缝对接，避免规划、建设与管理的脱节所造成的浪费。同时，以此平台的运行来增强兄弟省市援助资金的使用效益，提升协同效应。 (二)以科学规划引领产业发展、就业转移和人口集聚相统一 西藏要在新的起点，全面、高效、务实地推进新型城镇化进程，重要前提是做好城乡一体布局的科学规划，并且通过城乡规划管理体制改革管住规划，确保现代城乡形态的形成，稳定各方的发展预期。西藏生态环境脆弱，因此，更要着力保障在空间上不致出现“野蛮生长”，如无序违法建设以及散点状“村村点火、户户冒烟”的面状生态污染。 首先，出台面向2030年的更加长远的健康城镇化规划，按照“终极城镇化状态”或者“现代城镇体系稳定状态”对全区国土空间进行战略谋划，从顶层设计的视野促进产业发展、就业转移与人口集聚的统一。 第二，按照规划与建设相衔接，各级政府事权与规划权相一致的原则，推进多规合一以及规划管理运行机制优化。理顺规划体系，明确各层级规划的地位及相互关系。努力形成上级政府与同级人大审查涉及区域及本地的重大空间结构性问题，本级政府负责具体规划及其建设。即“谁规划、谁建设、谁负责，重大结构性问题对上负责”的规划与建设体制。 第三，全面增强规划的实施评估。对规划实施情况的动态评估进行制度化、法制化，根据规划实施情况动态地调整规划政策，使规划不断满足经济社会发展的需要。 第四，将藏族文化全面融入空间环境的塑造过程，提升城市特色，传承民族记忆。同时需要强调，民族、地域文化特色的保护与传承并非是简单的回归与复制，应当追求相比原始状态更科学、更美观的现代化状态。 (三)运用智慧城市手段提升城镇化质量效益 运用信息化手段提高城市管理水平是新世纪以来城市管理的显著特征，城市管理信息化正在向全方位、智能化方向拓展。目前，住建部正在积极推动数字化城市管理向更高层次的“智慧城市”进行转型升级。西藏自治区应积极推动智慧城市建设，借助东部省市对口支援机制，引入并运用新一代物联网、云计算、移动互联等信息技术，降低城市运行的社会成本与管理成本，促进城镇化质量提升。依托智慧城市平台，探索构建城乡一体的资产登记交易体系，运用现代信息技术，真正将城乡资产家底摸清，促进城乡资产更加高效地流转。 (四)以高品质公共服务集聚人力资本，塑造产业特色和根植性 未来，伴随经济转型，人力资本将成为经济发展的首要要素，应积极转变思路，通过高品质的公共服务吸引、承载劳动力的落户。 首先，将人力资本的提升与特色产业发展相结合。西藏的产业发展一定是以特色、生态、文化、多元为基本特征的，这样的产业结构特征往往更加需要具有特殊技能和技艺的人力资本。应推进精细化的户籍管理，将流动人口的培训、职业资格、社会公益活动等与落户积分结合起来，引导劳动力的预期与自身人力资本的提升激励，引导人力资本的提升与产业发展的方向结合起来，使得文化资源优势更顺畅地转换为生产力优势。 其次，将流动人口市民化与社会治理创新，特别是完善社区基层治理机制更加紧密地结合起来，促进流动人口对城市秩序的认同，增加城市包容性，让优秀人才能够长久、稳定地参与产业创新，不断提升西藏城镇的产业根植性和核心竞争力。 [收稿日期]2014-09-03
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