分类对待：理顺政企关系的一种思路，本文主要内容关键词为：政企论文,思路论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1978年底开始，理顺政企关系、实现政企分开，就一直作为国有企业改革的主要内容受到上上下下的高度重视。但16年过去了，这方面的成效并不理想。这要求人们在新一轮企业改革攻坚开始时，反思以往理顺政企关系、实现政企分开的思路，并慎重地考虑这样两个问题：是否所有的企业都能与政府分开，政企分开的格局应是怎样的？政企未能分开的症结在哪？如何才能理顺政企关系？
实现政企分开：分类选择
政企分开的思路，是针对改革前高度集中的计划经济体制下政企关系的特点提出的。在这一体制下，在政企关系上是政企统一、政指挥企、企依附于政。从解决政府对企业管得太多太死，企业缺乏应有的活力的弊病出发，实现政企职责分离、简政放权的思路应运而生。最初，主要是靠“放权让利”来实现分离。用历史的眼光看，这是符合当时实际的正确的思路。但是，在我们按照市场经济的本质要求寻求规范的政府同企业的关系时，这种笼统的思路就会给具体操作上带来困难而最终难以获得实质性进展。
问题的关键在于，作为真正的国有企业，是否能真正与政府部门或其代表机构分得开？一个基本的事实是，作为国有企业，就意味着国家对这个企业的财产拥有所有权，而在这种条件下，要使企业同政府脱钩，实现完全的自由自主，从逻辑上就是不应该的。既然是“国有企业”，作为国有资产的实际代表者的政府本质上应当具有“董事长”的权益，其干预国有企业的生产经营活动（至少是国家投资结构选择、资产处置这样的重大生产经营活动）就应该是理所当然的。从实际运作看，不干预也是不可能的，即便是把经营权同所有权分开，甚至通过“法人财产权”把经营权扩大到带有某种程度的所有权特性的地步，也难以排除政府部门对国有企业的直接干预。这一点已有足够的事实证明：分了这么多年，政府的直接干预并没有减少（有些只是改变了形式），在某些方面还有所强化（这种干预往往同不合理取利结合在一起，更具力度）。
这当然不意味着不要政企分开。这意味着，对目前面向全部国有企业的“政企分开”的思路，应作符合市场经济一般性和我国国情的特殊性的更为准确、具体的界定，而这种界定从根本上说取决于我国国有企业改革方向的选择。
在国有企业改革方向上，我们必须进行的一个选择：合理调整国有资产的行业分布结构，适当收缩国有经济的运作战线。改革前，在公有经济程度越高越好、国有经济比重越大越好的观念指导下，形成了国有经济占居绝大部分的格局，国有资产不论需要与否、不分情形遍及各个领域、行业。因财力、精力分散，导致大事情没财力做、小事情没精力做，最终导致都难以做好的后果。不仅如此，国家还陷入了对某些困难企业那种没完没了、越来越大的财力精力的投入而难以拔脚的境地。应当改变这种情况，通过资产结构的调整，把国家的财力和精力集中到那些最重要、最必要的行业或领域。
根据经济运行的内在规律的要求，立足于坚持公有制为主体的方向，对现存国有企业所占有的资产分布结构的调整，大体态势应当是：(1)对极少数非国家完全所有独家经营不可的特殊企业，如大型稀珍金宝矿、造币厂、非常重要的军工企业和科技企业，仍实行国有国营；(2)对那些涉及到国计民生，且具有一定自然垄断性的行业，如邮电、交通、电力等行业的国有企业，由现在的国家独资转向国家资本占大头处于控制地位，适当让出这些行业中的某些非关键性领域给非国家资本；(3)除上述两种情况之外的其他行业，现在的国有资本独占或占主体视情转向非控制性投资或不投资，由非国家资本占主体或非公有资本占主体。
撇开非资产关系产生的政府对企业的管理职能不论，那么这种资产分布态势所决定的“政企分开”思路，更为准确、更为具体的界定，显然是一种分类选择的思路。在上述第三类情况中，政府部门已不具备直接干预企业的资产基础。因此，政企必须彻底分开，并且能够彻底分开；在上述第二类情况中，政府部门已不完全具备直接干预企业的资产基础，政企可以通过适当的形式分开，或者说，政府机构只能通过合理的程序和方式才能实施对企业的干预。因此，政企可以在一定程度上分开，但有可能不彻底；在上述第一类情况中，政府部门（机构）完整地拥有干预企业的资产基础。因此，政府干预企业是顺理成章的事，政企不应当分开，也不可能分开。在这种情况下解决政企关系问题的功夫，应该下在政府非资产关系职能的规范上。
理顺政企关系：分类操作
一般地说，政府部门对于企业的管理或干预，可以划分为以资产关系为基础的干预和非资产关系性干预。前者通称政府的所有者干预职能，而后者则主要是指政府作为社会管理者所履行的行政与经济管理职能。笼统地，我们可以把国家或政府部门与企业间的各种关系都称之为政企关系。但具体地说，只有政府部门与企业间的资产关系的状况，才涉及到政企是否要分开，是否能分开的问题。政府与企业间的这种关系可以看作是狭义的政企关系。而其它非资产性关系则对政企分开不具有直接约束性，只涉及到一般的政企关系。
从这种认识出发，对于政企关系的处理，宜于在分类选择的基础上分类操作。对于分类操作来说，需要明确并树立如下两个重要的思想前提：
第一，资产权属关系的变化对于转变政府职能具有决定性的意义。这一点，长期来由于各种原因（包括某些非经济原因），或被回避，或被忽视。事实上，财产所有权关系作为生产关系的基础，也同时是各种类型的社会行为的最基本的依据。在社会上的资产没有多到只要想取就可予之的“充分涌流”的地步，有限的社会资产仍然分属于不同的经济活动主体并同它们的（经济的、非经济的）利益直接相关时，资产权的性质、特点就必须决定各经济活动主体行为的范围、特点及方式。对于由非资产关系导致的政府对企业管理与干预的职能一般伸缩性较大，是可以规范、减免或改变形式的，而资产关系产生的政府管理职能具有“刚性”。这种“刚性”即便在所有权和经营权分离的条件下也不会“疲软”（从近几年在美国发生的一连串的大企业董事会罢免权力很大的总经理的事件中可以看的很清楚）。这种干预权，资产所有者不能放弃，也不会放弃。因此，要真正实现政企分开，必须在资产权属关系的调整上做文章，否则，决难政企分开。这不仅仅是理论的逻辑，也已经为这些年的实践所证明。
第二，通过资产权属关系的调整转换政府职能的思路并不适用于所有的国有企业。对那些不存在资产权属关系调整的企业，处理政企关系的重点应放在政府部门非资产关系职能的规范上。
在这样的思想指导下，分类操作的思路可以概括为：顺应不同企业转轨建制的具体要求，结合改革的进程，立足于调整政府和企业间的资产关系，即调整政府的资产关系职能来理顺政府和企业间的特殊关系，实现政企（部分企业）分开；立足于规范政府的非资产关系职能来理顺政府和企业（全部企业）间的一般关系。具体说，分类操作的思路包括如下三方面内容。
（一）抓住企业改革向理顺产权关系、实现制度创新的机会，在健全的法律约束和规范的政策指导下，通过股票市场和产权产易市场，把那些不再需要国家投资经营的国有企业的财产视情部分或全部合法公开地让渡出去。通过资产权属由国家所有向非国家所有和主要非国家所有的调整，割断政府部门直接干预企业生产经营活动的脐带。这一转移可依法规的完善程度与配套条件的准备状况逐步进行。目前宜于作这种转移的对象主要是：长期经营亏损、挽救又无望、且不符合国家产业政策要求的企业；那些国家没有精力管、也没有必要管的企业；属于竞争性行业中没有特殊理由保护的一般性企业，等等。无论是从理顺政企关系的角度考虑，还是从真正发挥国有经济的主导作用，减少公有资产非法流失的角度考虑，这种调整都宜于尽早进行。推进资产关系的这种调整，除了要进一步克服思想上的障碍外，还应作相关的政策调整和配套条件建设，如允许公股进入市场交易，采取得力措施提供应急的保障支持和建立完善的社会保障体制等。
（二）把法制建设与政府转变职能结合起来，强化法规对政府部门非资产性管理职能的约束、规范与替代力度。政府部门作为社会行政主体和经济管理者等产生的非资产关系性的管理职能，是一种适用于所有的企业的必要的政府职能。问题是，政府的这种非资产关系性管理职能，由于资产关系的存在而大大膨胀，表现为对企业干预过多、过滥、过直接。因此，理顺政府部门对企业的非资产关系性管理职能的重点是规范内容、减少范围、完善形式。在操作上可以采取多种措施，如进行角色定位，转移那些宜于由社会中介组织和企业从事的职能、严肃干预程序，尽量通过市场途径实施管理等。但至为关键的是，要把理顺政府的非资产关系性职能同相关的法制建设结合起来，把强化法制式管理作为推进和实施政府规范、间接管理和干预的一个根本性环节。
把法制建设融入政府职能转变和宏观管理的关键，一是把必要的政府干预企业的行为尽可能法律化；二是保持法律调整和规范企业行为的优先权。这样做，不仅由于法律的替代大大减少了政府对企业的直接干预行为，而且因干预的隐蔽化、规范化，减少了企业的抵触，在保持企业生产经营活动的高度自主性的同时强化了企业的自律，比之直接的行政干预更能有效地贯彻和实现政府部门的意图。但同时应注意不要把不合理的政府行为法律化了。
（三）推行公司制，构建“中间层”，规范政府部门对国有企业以资产关系为基础的管理职能。对那些必须由国家独资经营或国家资本占控制地位经营的国有企业，政府部门同时具有资产关系与非资产关系性双重干预职能，而这两种职能往往会相互渗透造成政府对企业干预的随心所欲。理顺政府与这类企业的关系，除了按上述谈及的原则规范政府的非资产关系性管理职能外，重点应放在规范以资产关系为基础的管理职能上。
规范政府部门对国有企业以资产关系为基础的管理职能，宜于采取组建相关公司，设置“中间层”予以“阻隔”的办法。一方面，改革现存国有资产管理投资体制，组建若干国有资产投资运营公司，通过这些公司，把政府的管理行为“净化”为纯资产关系的行为；另一方面，把现存需要继续保持国有身份的国有企业，改造成为由多个国有资产投资运营公司投资形成的国有“独资”公司或国有资本占主体的公司，使国有投资者（背后是政府）对企业的干预不仅保持在通过董事和董事会进行干预的水平（只管大事）上，而且限制在合法、规范的程序内。