一场静悄悄的变革正在浦东生成——从“以地招商”到“以楼招商”——探索特大型城市新区开发的新机制，本文主要内容关键词为：新区论文,新机制论文,特大型论文,城市论文,浦东论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文导读
●与前几年浦东气势恢宏的全方位建设相比，今明两年的开发建设将更注重内容、注重质量、注重功能的构造。这是否意味着建设规模的缩小、建设速度的降低？不是。
●当今浦东开发已进入了形态开发向功能开发的转型期，适应特大型城市新区开发的“以楼招商”，将成为新的动力机制。
●预计到2000年，140多憧楼宇将在浦东新区全部竣工。 浦东新区将成为上海高层楼宇最集中的地区。陆家嘴地区将成为世界一流的金融贸易城。一旦大批现代化楼宇为金融、贸易、信息、旅游等新兴产业所充实，将会成为何等巨大的城市经济功能。因此，我们必须适时地建立“以楼招商”的机制。
●建立“以楼招商”机制的基本举措：政策倾斜的重点从“地”的转让向“楼”的招租转移；政府扶持的重点从形态开发向功能开发转变；产业开发的重点从房地产业向房地产业与金融、贸易、商业、旅游等产业的互相渗透联动。
专论
浦东开发作为上海特大型中心城市的新区开发，其起步阶段的形态开发是由“以地招商”机制所推动的。当今浦东开发已进入形态开发向功能开发的转型期，“以地招商”的驱动机制已难以为继。而更为适应特大型城市新区开发的“以楼招商”，将成为新的动力机制。否则，就难以培育和发挥城市新区的集聚、辐射和带动功能。
“以地招商”的成功经验和问题
城市新区开发初期与农村工业区开发的模式有近似之处，即大多把“以地招商”作为起步阶段的动力机制，把优惠政策集中向房地产开发倾斜，吸引大量开发投资，形成“生地”变为“熟地”再变为“楼宇”的形态发展链。
“以地招商”的成功之处
浦东新区在开发初期把“以地招商”作为新城区能量积聚的重要手段，并成功地创造了城市新区利用土地批租进行开发的新经验。从改革开放的角度看，浦东新区的开发开放是中国经济特区开发开放的延伸和深化；从城市化和经济发展的角度看，浦东新区的开发开放是上海特大型城市中心功能上的重塑和创新。因此，浦东新区在建立“以地招商”机制上，不仅吸取了特区城市和农村工业开发区的成功经验，而且力求具有更高的立意和起点。其特点是：（1 ）开发伊始就把土地纳入有偿使用轨道。深圳等经济特区在开发初期受计划体制的限制，土地以划拨使用为主，以后逐步走上土地有偿使用轨道。而浦东新区从一开始就摒弃了土地划拨为主的传统模式，明确规定凡经营性土地一律有偿使用，以土地“空转”形式成片出让60平方公里给国有开发公司，转换成投入资本60多亿元人民币，不仅避免了国有土地资产的流失，而且给国有开发公司实施“以地招商”注入雄厚的资本。（2 ）依靠国有开发公司实现资本和金融资本的结合。通过土地“空转”，投资开发的主体由政府转换为国有公司，国有公司再以拥有的有价土地资本与中外金融机构组成合资开发公司，陆家嘴、外高桥、金桥等开发公司并进一步组建股份公司，在海内外证券市场上市，大量吸收了企业、社会、个人的资金，成为形态开发的重要资金来源。（3 ）以土地批租为主要招商手段直接吸引大量中外投资。新区政府通过“土地出让”，直接获得数十亿元的土地出让金，成为城市基础设施建设的重要支撑。而重点开发公司通过把“七通一平”开发后的土地转让、出租和抵押，更获得上百亿元的收益，用以把“生地”变为“熟地”，再推出“熟地”向中外投资者招商，形成滚动开发机制。
“以地招商”机制给城市新区开发开拓了重要的资金渠道，浦东开发近年来投入了上千亿元资金，其中三分之二的开发资金直接和间接地出自“以地招商”机制的收益。
“以地招商”面临的问题
“以地招商”对推进特大型城市的新区开发和旧区改造功不可没，然而当大批楼宇如雨后春笋冒出地面，并有相当部分结构封顶和竣工时，城市新区开发便面临相同的困扰，即大批面市的楼宇一时难以消化，造成房地产开发的迟滞，“以地招商”的机制遂难以为继，使新城区形态开发因动力断档而陷于低潮。如何寻找新的动力源泉，便成为特大型城市新区开发机制转型的重要课题。
值得重视的是英国伦敦码头开发区的案例。80年代初，英国伦敦码头区以减免税收、海关免关税和简化审批程序等政策吸引国内外投资开发商，一举掀起开发的热潮，尤其是该开发区规划建设的卡纳利中心商务区几年后更是高楼林立，然而由于楼宇滞销，“空楼”造成的债务压力加剧，导致最大的开发商奥林匹亚约克公司宣告破产，开发建设面临生死存亡的转折关头。经过痛苦的反思，该中心商务区从调整“以地招商”机制入手，开发重点由“地”的开发转向“楼”的深度开发，功能定位从商品贸易为主转向金融贸易为主，营销重点从“地”的招商转向“楼”的招商，并采取了清理转嫁成本，降低楼价，楼宇折价入股，有条件地缓收或免收房租等优惠措施，同时强化交通、通讯、物业管理的优质服务和市场中介服务，从而在短时期内走出困境，获得柳暗花明的成效。
我国深圳等经济特区随着城市化的快速推进，也带来开发、投资和经营成本上升的问题，不少投资商为规避风险，向内地转移，城市新区的“空楼”现象有所蔓延。为此，深圳等特区调整以“廉价土地+减免税收+廉价劳动力”为主要内容的“以地招商”机制，向“集中开发+体制创新+降低楼价+活跃市场”的新机制转型，相继出台了一系列配套政策措施，以增创新优势推动“第二次创业”。
浦东新区从94年下半年起，随着大批楼宇的崛起，兼以宏观调控房地产市场的影响，“以地招商”的推动力日益削弱。为此，浦东的四大重点开发小区开始探索招商引资的新机制。最早转型的首推外高桥保税区，尤其是保税区第一开发公司由于较早脱离了以转让土地获取开发收益为宗旨的“以地招商”轨道，从而增强对宏观环境变化的抗波动能力，至今仍保持招商引资的好势头。
综上所述，特大型城市新区开发尽管起步阶段把“以地招商”作为动力机制，但由于不具备当初特区开发和工业开发区所拥有的“廉价”比较优势，因此必须探索推动新一轮开发的新机制，即在大批现代化楼宇崛起后，利用与特大型中心城市联动发展综合优势，实现从“以地招商”到“以楼招商”的转型，从变“地”为“楼”进入变“楼”为“市”的功能开发新阶段。
“以楼招商”的现实基础和意义
开发空间由“地”向“楼”易位的趋势
1990年到1995年底，浦东新区经规划部门批准的项目建设用地已达120平方公里，其中较大比重为房地产开发项目， 政府控制的可批租土地存量已愈加稀缺，“以地招商”的空间随之紧缩。反之，大批现代化楼宇已在浦西老城区和浦东新城区迅速崛起，仅陆家嘴金融贸易区在建的100多个高楼项目，总建筑面积就超过500万平方米，其中约半数将于96年底竣工。大批楼宇的特租特售，一方面表明了实施“以楼招商”的紧迫性，另一方面也为“以楼招商”推进中央商务区的功能开发，提供了由“地”到“楼”的立体空间和特殊载体。一旦大批现代化楼宇为金融、贸易、信息、旅游等新兴产业所充实，将会产生何等巨大的城市经济功能！
开发成本由“放”到“压”的调控趋势
开发初期，“以地招商”受到较低开发成本和未来较大楼市需求量的支撑、使开发商趋之若鹜。然而随着城市形态开发的快速推进及集中投资区域级差地租的递增，使开发成本呈日涨夜大之势。政府因土地批出量过大，已拿不出更多土地平抑地价上升趋势。获得成片土地的开发公司由于在土地二级市场中处于垄断地位，因此也难免产生“寻租行为”，不仅未能帮助政府调控地价。反而更推动土地转让价格节节攀升，致使楼价居高不下。这样便导致浦东新区在东南亚数千幢商业新厦楼价急挫的竞争态势面前，处于未必有利的地位。因此，政府必须对过高的开发成本采取调控措施，而扭转开发公司“以地招商”的惯性运作，旗帜鲜明地建立“以楼招商”机制，便是重要调控手段之一。一方面可通过优惠政策由“地”向“楼”的倾斜，从而压低借贷开发的高额成本；另一方面可帮助楼宇开发商解脱资金沉淀于“空楼”的窘境，通过加速资金周转而降低成本。
开发方式由粗放型向集约型的转轨趋势
“以地招商”给拥有成片土地转让权的开发公司和部分开发商，提供了初期开发和招商引资的动力，他们通过土地资本和金融资本的结合，获得可观的启动资金来源，并在滚动开发中不断把“生地”变为“熟地”，把农村和旧城变为沸腾的“大工地”。同时也日益暴露其开发摊子铺得过大，市政配套和公建配套滞后，“圈地热”和低档次重复建设等弊病，更由于开发成本高，资金形势趋紧，招商引资难度加大等变动因素，使其粗放型的开发之路越走越窄，并造成接受开发公司熟地转让的中外投资开发商的大量资金套牢在“空楼”上。因此，必须向“以楼招商”转型，即遵循“建成一块，繁荣一块”的方针，引导外商投资集聚于幢幢大楼，集中力量使CBD地区建成的楼宇先繁荣起来， 以政策到楼，促使万商进楼，产业聚楼，联楼成块，组块为区，滚动成市，推动资金和资源从土地开发向金融、贸易、高新技术产业开发的倾斜性分流，取得能量集聚和功能辐射的集约化效应。
建立“以楼招商”机制的基本举措
从整个上海市来看，“以地招商”机制给政府财政和国有开发公司引来了上千亿元的开发资金，给予农村变为新城区和旧城改造为新城以有力支撑。然而任何机制都不可能是“长青藤”，就目前而言，大规模的土地批租和房地产开发的热潮已经回落，“以地招商”机制的收益已不足以支撑上海旧城改造和新城开发的资金需求，必须探索新的收益机制，即向“以楼招商”转型。
政策倾斜的重点应从“地”的转让向“楼”的招租转移
一是在税收返回上应采取“分流”措施。当前为降低重点开发公司的资产负债率，维持其土地资金投入产出的良性循环，不少方面提出要对开发公司实行返还税收的支持政策。但单纯地向开发公司返还税收可能鼓励其继续实行“以地招商”机制，把招商引资重心放在“卖地”上，而置中外投资商被“空楼”套牢的问题于不顾，造就更多“空楼”。因此，应分流税收返回渠道：一方面把开发公司自身的税收返回给开发公司；另一方面把中外企业的税收返回给这些企业，从而增强重点开发区对中外企业的吸引力和凝聚力。
二是在调控房地产市场上应采取“控”地“活”楼措施，当前，加强对土地市场调控的重点应放在土地供应的总量控制上，鉴于近年来城市新区土地批租过热，供应总量已远超过开发能力，大量土地占而不用，造成土地资源的严重浪费。同时在用地结构上由于没有合理调控，因而有一大批外销商品房滞销，影响了资金的流转和城市新区的开发建设。因此，必须从严审批房地产新开发项目的用地，特别是对占用耕地的高档房地产项目应严格控制审批，对政府土地利用总体规划之外的用地项目应停止审批。就上海市而言，应集中建设最能体现“一个龙头，三个中心”功能的CBD地区，凡在CBD地区投资开发和购租楼宇的，可享受地价楼价优惠，除此之外的建设办公楼和外销房用地项目应暂停审批。要采取减免契税，压产促销，鼓励楼宇租售，集中配套建设，优化物业管理等一系列举措，率先激活CBD地区的楼市，从而引导金融资本、 产业资本与房地产在更高层次上的“第二次握手”。
政府扶持的重点应从形态开发向功能开发转变
一方面抓紧落实中央给予浦东的功能性新政策，使之及早到位，形成新的“政策高地”和“体制机制高地”；另一方面应把功能性政策集中嫁接到一幢幢高楼里，造就一幢幢“功能楼”，集中提高CBD 地区楼宇的含金量，掀起万商进“楼”的高潮，推动能量集聚和功能辐射，形成功能开发的规模效应，再反过来推动形态开发。就此而言，陆家嘴金融贸易区的楼宇销售和租赁已经不仅仅是搞活房地产市场的问题，也不仅仅是带动开发公司土地转让而支撑滚动开发的问题，而是关系到特大型城市新区开发能否抓住机遇重塑中心功能的大问题，更是关系到浦东能否真正成为长江的“龙头”，带动长江三角洲经济圈和长江沿线经济带经济腾飞的大课题。因为，只有陆家嘴地区的500 万平方米现代化楼宇被现代化高档次产业所充实，才能使CBD 地区成为上海经济的精华所在，才能产生巨大的辐射能量，最终提升长江沿线诸中心城市的整体经济质量，此可谓长江口巨龙的点睛之笔，因此，政府有必要把资金、政策的扶持重点放到建设国际航空港、深水港、通信港、地铁、轻轨等功能奠基性大工程上，放到利用陆家嘴现代化配套设施和现代化楼宇引进功能性大项目、大企业上，放到证券、期货、房地产二级交易市场等大市场向陆家嘴的东迁上，以集中形成CBD的功能优势。
产业开发的重点应从房地产业转向房地产与金融、贸易、商业、旅游等产业的互相渗透联动
采取重点开发公司以地入股、以楼入股，缓收租金和政府返税入股以及鼓励跨行业、跨所有制资本嫁接等举措，壮大进楼经营的金融、贸易、高新技术和服务企业的资本金，降低其投资经营成本，使城市新区特别是CBD地区的楼宇内进驻大批大集团、大银行、大商社、 大服务企业和超级购物中心，成为新区经济的最大增量和最大财源所在，使形态开发获得新的支撑，塑造特大型城市现代化新城区的繁荣形象。
应当指出，作为特大型城市新区核心的CBD 地区其产业功能的特征便是人流、物流、资金流、技术流和信息流的巨量集聚扩散效应，而一幢幢被高科技所装备的智能大楼便是其特殊的载体，它们之间一旦互相拥有又互为支援，其优势组合的实力和能量是一般城区难以比拟的，这正是国际大都市应具备的质量，也是特大型城市新区开发所奋力攀登的制高点。