中国公共行政研究评估(1999-2008)：对代表性期刊作品的考察，本文主要内容关键词为：代表性论文,中国论文,期刊论文,行政论文,作品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1006-7426[2009]06-0013-05
一、引言
肇始于McCurdy and Cleary在《公共行政评论》发表论文《我们为什么不能解决公共行政学中的研究问题》，[1]一些学者加入了美国公共行政研究质量的讨论。例如，White分析了公共行政知识的增长以及学位论文的质量[2][3]，Perry and Kraemer分析了《公共行政评论》(1975-1984)中的研究方法，[4]Stallings和Ferris按照Perry and Kraemer的思路进一步延长了分析时段，[5]Houston和Delevan则进一步扩大了分析对象。[6]这些作者们用学位论文摘要、《公共行政评论》及其他期刊的讨论、论点、数据，力图明确公共行政领域的研究与其他领域相比是否令人满意。这些研究成果对于了解美国公共行政的研究现状，促进学者达成共识，并共同采取行动，以改进和提高研究质量具有重要作用。
中国自从20世纪80年代中期恢复重建行政学以来，行政学研究在改革开放后已走过了20个年头，遗憾的是类似上述公共行政研究质量的评估则几乎没有。[7]我们认为有必要客观地对中国行政学研究进行总结与评估，以期了解在中国，是哪些人在做行政学研究？在做哪些领域的研究？在做什么样的研究？本文将通过分析中国公共行政学代表性期刊中的作品来回答这三个问题，这项工作有助于我们了解中国行政学研究的总体状况，促使中国行政学研究进行反思和持续改进。
二、样本来源
本次评估的样本包括1999年至2008年间《中国行政管理》、人大复印资料《公共行政》中的论文，由于《公共行政》是一本转载期刊，所以其转载《中国行政管理》的论文予以剔除以免重复统计。在数据处理过程中，还剔除了非学术论文类的笔谈、领导讲话、书评、会议综述、译文等，最后获得总样本量为3813篇。其中，有2335篇论文来自《中国行政管理》，占样本总量的61.2%；《公共行政》有1478篇，占38.8%。
本研究之所以选择《中国行政管理》、人大复印资料《公共行政》作为样本刊物，是因为《中国行政管理》作为中国行政管理学会的会刊，在公共行政学术界享有崇高的声望，学者们高质量的研究成果往往首选由它发表。人大复印资料《公共行政》作为中国唯一的公共行政类研究成果转载期刊，它收录了该领域大部分研究质量相对较高的学术论文。从这两种刊物的刊载程序来看，它们也都采用专家审稿，这一过程确保了它们的文章符合该领域普遍的专业标准，因此，这两种刊物刊载的文章对中国公共行政研究成果具有很强的代表性。
三、评估指标设计
基于评估需要，本次评估设计了一些具体指标，包括：
（一）论文出处。设计这一指标是了解不同的期刊在选择论文方面的基本倾向与旨趣。
（二）论文发表年份。设计这一指标是为了分析在不同的阶段，行政学研究是否呈现出了不同的特征。
（三）作者单位与学术地位①。这两个指标主要用来分析“有哪些人在做行政学研究”。关于作者单位，我们将其分为四个类别，即高等院校、非大学学术机构（如社科院、党校等）、政府部门、其他或无标明。学术地位则划分为硕士研究生及以下、博士研究生、初级／中级研究人员、副教授、教授、其他或无标明。
（四）研究主题。借鉴Perry and Kraemer的分类，[8]结合我国实际情况，本文将行政学研究主题划分为行政组织与职能、行政决策（公民参与）、公共政策、行政绩效、公共财政、人事与人力资源管理（公务员制度）、行政哲学（行政伦理、行政文化）、政府间关系、NGO、研究方法、其他。事实上，这是一个大致的分类，很多论文可能属多个主题，我们根据其侧重尽量使一篇文章只属一个主题；如果有些文章很难看出侧重点，属多个主题，则划分到相应的主题上。
（五）研究类型。根据不同的分类标准，研究类型有多种划分方法，如根据研究目的，可以分为探索性研究、描述性研究、解释性研究；根据研究的时间尺度，可以分为横剖研究、纵贯研究。本次评估根据研究的取向将其分为理论研究和应用研究②，前者着重来探索公共行政的一般规律，发展和丰富公共行政理论；后者着重是针对公共行政实践中的问题提出解决方案和政策建议。根据理论研究的不同范式，本文进一步将理论研究分为思辨式理论研究和实证式理论研究，其中思辨式理论研究往往是抽象的理论构建，很难对其理论陈述做出经验检验；实证式理论研究使抽象层次和经验层次联系了起来，理论构建于经验事实或者可以用经验事实来进行检验。[9]
（六）所处研究阶段。Perry and Kraemet将研究阶段分为问题描述、变量识别、确定变量之间的关系、建立变量间的因果关系、为政策的形成而控制变量、评估替代性政策或者项目等几个阶段[10]。Stallings和Ferris[11]，Houston和Delevan[12]借鉴这一分类方法并将其简化为概念、关系、评估三个阶段，本研究沿用了三阶段划分法。
（七）研究方法。本文中的研究方法分类源于Caldwell[13]，袁方和王汉生的观点[14]，具体包括非经验主义方法、文献综述、案例举要、统计调查、实验、数学推理五种，这些都是社会科学研究中使用的主要方法。
（八）统计方法层次。本文借鉴Houston和Delevan的做法[15]，将统计方法层次分为无统计运用、单变量分析、双变量分析（如列联表分析、简单相关分析、一元回归分析、ANOVA等）、多变量分析（如偏相关、复相关分析、MNOVA、多元回归分析、聚类分析、因素分析、主成分分析、判别分析、路经分析、结构方程模型等）。
（九）研究的规范性。在对研究的规范性进行评价时，有一个指标往往被提及，那就是文献述评情况[16]。本文采用此指标，将其划分为三种情况：(1)基本无文献引用；(2)有文献引用无理论对话；(3)有文献引用有理论对话，这依次体现了研究的不同规范程度③。
（十）资金来源。为了考察行政学研究的制度性支持情况，本次评估设置了资金资助这一指标，具体包括如下层次：国家级基金、地方政府基金、校级基金、非营利组织基金、其他基金、无资金支持④。
四、分析结果
尽管本次评估努力使结论立足于数据分析基础之上，但由于对少数论文的判断存在一些争议，因此，评估的结果在推广时应该适当的保持谨慎。
（一）哪些人在做行政学研究
有哪些人在做行政学研究呢？表1、表2、表3提供了一些描述性信息。表1说明，有60.9%的研究人员来自高校，这表明高校是行政学研究的主要阵地；其次是非大学研究机构，所占比例为19.8%；政府部门仅占9.5%。
对照“论文出处”与“作者单位”的列联表分析（见表2）可以看出：在研究者的分布方面，《中国行政管理》的作者群分布相对均衡，也即在这份期刊上发表论文的作者虽然以高校为多，但是来自其他各系统的也占有一定比例，而《公共行政》（反映其他期刊）论文的作者主要来自高校和非大学研究机构。出现这种情形的原因可能是，《中国行政管理》作为中国行政学会的会刊，其办刊目标是：研究行政管理的现实问题，总结行政管理的经验，提供行政管理改革的建议，发挥咨询参谋作用，这一目标使得编辑政策可能希望在学术性文章和应用性文章间达到某种平衡。本次的样本数据表明，政府部门作者的文章中，有94.3%的为实践经验性质的文章，因此，他们的成果有较多的机会在《中国行政管理》发表。《公共行政》刊载的文章中，非常少的一部分是政府部门作者，这也体现了其办刊旨趣更强调学术性和理论价值。
至于学术地位，由于某些刊物并未标明，导致选择“未标明”论文较多（占23.4%），因此最后的数据似乎说服力不强，不过根据表3还是可以得出一些结论。比如在所有的研究者中，教授最多，所占比例为30.6%，其次是副教授，所占比例为23.4%。这表明教授、副教授等较高学术地位者是行政学研究成果的主要贡献者，这一点与Houston和Delevan关于美国公共行政研究的结果基本一致[17]。值得注意的是，博士研究生和和初入门的研究人员一起（助教、助理研究员等）占所有作者的比例也达到了21.3%，可以想象，10年之后，他们将成为中国行政学研究的主要力量。
（二）在做哪些领域的研究
表4表明，研究主题为公共政策和行政哲学的分别占17.4%和16.6%，二者明显高于其他研究领域；其次是行政组织与职能(13.3%)、行政决策(11.3%)；再其次是行政绩效(9.8%)、人事与人力资源管理(9.5%)、公共财政(8.7%)等领域，专门探讨行政学研究方法的论文还不到1%。
在研究方法论文的纵向分布中，2001年达到一个高峰，在此之前和之后关于行政学研究方法的论文很少，见图1。其中原因可能在于，从2001年第8期开始，《中国行政管理》开辟了“公共行政学研究方法论”专栏，以提供一个探讨行政学研究方法的阵地，弥补我国行政学在研究方法领域的不足。遗憾的是，此栏目只延续了半年，似乎并未在全国行政学界引发更深入的讨论。
（三）在做怎样的研究
研究类型、所处研究阶段、采用的研究方法、研究的规范性、统计方法层次等指标可以说明我国行政学者“在做怎样的研究？
1.研究类型
分析表明，中国行政学论文属于理论研究的占20.9%，应用研究论文占79.1%，呈现出非常明显的“结构性失衡”现象，这与Perry和Kraemer的研究结论基本相同，在他们的调查中，80%的PAR文章是问题导向而非理论导向[18]。本文对理论研究类型的进一步统计表明，中国公共行政理论研究也呈现出“结构性失衡”的现象，即思辨式理论研究占15.8%，实证式理论研究仅占5.1%。
2.研究阶段
二十年前，一些美国学者的研究表明，他们的大部分行政学研究都处于研究的初始阶段，即为未来的研究识别问题和变量[19][20][21]。本研究的数据也表明，我国行政学研究中大量论文都处在“概念”阶段，占97.5%，进行变量间关系分析的仅有1.9%，评估替代性政策或者项目的论文仅占0.6%，见表6。
3.研究方法
表7显示，高达91.3%的论文运用非经验主义研究方法，这似乎表明行政学者多倾向于坐在书房里做研究；数据还表明，公共行政学研究成果中，仅有1.3%的文章是文献综述，这说明公共行政研究者似乎不太关注前人的研究成果。
4.统计方法层次
在统计方法的运用方面，有95.9%的论文无统计运用；即便有统计，大多数属于单变量分析和双变量分析，多变量统计方法运用较少，见表8。
5.研究的规范性
统计结果表明，在所有的样本论文中，“既无文献引用又无理论对话”的论文一共有1205篇，占总样本的31.6%；有文献引用无理论对话的论文一共有1861篇，占48.8%；有理论对话的论文747篇，占19.6%，这是一组令人深思的数据。在科学研究领域，“文献引用”是学术论文最基本的规范，而理论对话（包括明显的和不明显的）则是研究的问题意识得以厘清与新的理论得以构建的重要前提。一般而言，除非大师开山之作，任何企图对学科知识增长的学术研究必定是立足于在他人理论基础上所进行的拓展，缺乏文献评论或引用，容易导致行政学研究成果整体累积性不强[22]。
不过，从1999年到2008年，开展“理论对话”的研究确实在逐渐增加。在1999年，“有理论对话”的论文占当年所有样本的12.6%，到了2008年，这一比例已经上升为23.7%，这似乎表明我国行政学研究的规范性程度在不断增强（见图2）。
（四）行政学研究的资金支持
统计结果标明，高达89.5%的研究都没有资金支持。获国家基金、地方政府基金资助的研究分别占5.7%、3.9%。校级资金、其他非营利组织资助的研究分别占1.7%、0.6%，见表9，这似乎说明行政学研究还没有形成大范围的制度性支持。
五、讨论
（一）结论
通过对中国行政学代表性期刊中的作品进行评估发现，总体而言，近十年中国行政学研究状况(1999-2008)和二十多年前美国行政学研究(1975-1984)状况大致类似[23][25]。主要特点体现为以下方面：
1.研究领域过于分散
在考察一门学科的发展并审视其在社会科学群的地位的时候，一个可行的策略就是追寻该学科在“大问题”上的脉络及其展开的讨论。如同政治学对民主与选举具有特别的执着一样，行政学也应有其特定的学术焦点，这些学术焦点即构成了此学科的“大问题”。在行政学研究方法处于相对落后的情况下，学科“大问题”的形成与持续不断的讨论更可能产生提出重要理论的领域。但本研究的统计结果说明，近十年来我国行政学的研究领域非常分散，核心研究领域并不明显。
2.研究成果呈现双重“结构性失衡”
对学科的发展而言，理论研究和应用研究是相互促进、相互补充的，应用研究能够为理论研究提供大量的感性材料，而理论研究又有助于增强应用研究的效力。本研究统计表明，中国公共行政研究如同美国一样，应用性研究成果远远超过理论研究成果，这可能与该学科的性质有密切关系，它从政治科学中演变出来时强调实践与学术之间的区分[26]，并把它作为一个分离领域的理由，由此导致行政学“自觉坚持”对实践的强调，从而减少了可靠的理论得到发展的机会和条件[27]。这种状况是令人担忧的，任何一个学科要成熟，都必须有一个牢固的研究基础，一套较为严谨的理论体系[28]，如果公共行政研究坚守实践取向，从长远来看这样可能会变成自掘坟墓[29]。
在社会科学的理论研究范式中，思辨式研究和实证式研究很难说孰优孰劣。但从社会科学研究的趋向来看，实证研究范式逐渐成为社会科学研究的主流，这一研究范式倡导将自然科学的实证精神贯彻于社会现象研究之中，强调知识必须建立在观察和实验的经验事实上，只有对源于理论的经验命题进行验证，合理的理论才能得以发展[30]。本研究的统计数据表明，中国公共行政理论研究中，实证式研究仅占25%左右，思辨式研究高达75%，尽管这种思辨式理论研究是必要的、有益的，但局限于抽象的争辩，容易使理论建设停滞不前。
3.经验主义研究方法和统计技术运用很少
应该说研究成果的结构性失衡在一定程度上是由研究方法运用的缺失造成的⑤。研究方法是研究者的工具，齐备而精妙地运用工具可以“化平淡为神奇”。在研究过程中，很多研究者对于一些行政学问题经常会有一些美妙的“体验”甚至“顿悟”，但是，体验或者顿悟并不是理论，要让这种体验或者顿悟变成经得起检验的理论，则必须通过巧妙的研究设计，运用恰当的研究方法将其归纳出来。本研究统计显示，在中国，高达92.6%的行政学论文采用的都是非经验主义研究方法，而问卷调查、案例研究、实验等经验主义方法运用的极少，导致往往与之相伴，处理其经验数据的具体统计技术也很少采用。中国的公共行政实践是如此丰富，这种坐在书房里“闭门造车”式的研究，没有运用实证主义研究方法和成熟的社会科学统计技术，显然难以对这些实践进行精确描述并建立起有效的理论，这不能不说是行政学研究与发展的遗憾。
4.研究整体处于初级阶段
社会科学研究的最终目的是找出社会现象的共性，发现普遍的因果规律，建立有效解释、预测社会现象产生、发展与变化的理论，并将其用于指导人类社会实践的开展。因此，因果关系分析、行政实践中药方（来源于公共行政理论的公共政策）效果评价等，都是接近社会科学最终研究目的的直接工作。本研究的统计结果表明，中国近十年(1999-2008)的行政学研究整体还没有达到关系分析、项目评估等较高级的阶段，它们仍主要致力于描述可能的研究问题，说明研究对象，识别问题变量，这类论文比例高达97.5%。
5.缺乏学术规范自觉
学术规范是研究过程中的标准和规则，是推进学术发展的必要手段。在做一项研究时，对以往的相关研究进行述评是一项基本的学术规范。正如徐友渔(2004)所说：“学术活动是一项在前人积累的基础上进行的事业，不充分了解某一专门领域中先前的研究成果就发表意见，哪怕是认真而诚恳的发表意见，也是不行的[31]。”本文的统计分析表明，中国行政学者似乎对此并没有给予足够的重视，这就使得众多研究“自说自话”，成为重复性研究；同时，缺乏学术对话也容易导致该领域无法形成具有知识传承性的知识社群，这无疑是行政学知识增长中的一个瓶颈。
6.研究的资助力度不够
尽管相当多的学者认为科学研究的主要动力来自学者的兴趣和成就感，但毫无疑问，市场经济社会中的绝大多数研究都需花费一定的资金。例如，在进行社会调查时，要想得到高质量的访谈资料、问卷数据，往往要给被调查者送一份小纪念品，这也是耽误对方时间的一种合理补偿。因此，适当的经费资助可以减轻研究者的经济负担，同时，保持一定资助比例，也不至于使众多的基金申请者屡次申请失败而感到气馁。但本研究的统计表明，在中国，行政学研究受到国家级基金资助的只有5.7%。
（二）建议
针对本研究所发现的上述问题，改进和提高中国公共行政学研究质量需要从以下几个方面开展工作：
1.聚焦公共行政的核心问题
Perry and Kraemer的建议对中国的行政学者至今仍有参考价值，特别是他们所提及的政治—行政系统界面议题[32]。当然在中国这一议题的范围可能更广，除了对政治系统的回应和不回应，行政系统在执行其政治委任功能时的合法性、对行政机构的立法监督等之外，党政分离与坚持中国共产党的领导也是一个具有特色的复杂命题。除了政治－行政系统界面这个核心议题外，本文认为“政事分离”是另外一个值得中国学者选择的核心议题，中国是一个从计划经济体制渐进式转轨到市场经济体制的国家，这是其他国家所不曾有的情形，因此，其政事的划分、政事分离所需的外部环境、分离的步骤、分离的模式等都是新的行政实践，相信对这些问题的深入研究可以为行政学知识的增长作出独特的贡献。
2.持续反思行政学研究方法，加强对研究方法的专业训练，从而为广泛开展实证式理论研究做好准备，促进研究向高阶段发展
长期以来，一些公共行政学者对实证主义研究方法存在偏见，他们呼吁公共行政必须发展自己的定性方法[33]，但White[34]，Houston和Delevan[35]的分析表明，实证主义研究的两种替代性研究模式——诠释模式和批判模式在公共行政文献中并没有得到系统应用，我们在阅读中国公共行政研究成果时，也常常感到其定性研究方法的不规范，它们常常是对一些问题基于想象的描述，或是对一些对策基于想象的思考。本文认为定性研究方法和实证主义研究方法对于行政学研究都不可偏废，目前而言，对后者的广泛采用似乎显得更为迫切。实际上，对大多数的中国公共行政学者而言，定性研究方法，例如诠释模式、批判模式、文献研究法等，依然运用得不够熟练和规范，需要进一步提高；实证主义研究方法和统计技术，例如问卷调查法、实验法、案例法、多变量分析（主成分分析、结构方程模型等）等，需要专门的学习。
为提高对研究方法的认识，广泛、持续的讨论是非常有益的。《中国行政管理》曾经在2001年设有关于公共行政研究方法的专栏，遗憾的是只持续了半年时间，我们相信如果恢复该栏目，应该会对公共行政研究方法的多样化有所帮助。教师是学生的引路人和榜样，俗话说，“有什样的老师，就有什么样的学生。”因此，教师们的研究成果如果要成为学生的样板，熟练掌握多样性的研究方法是必须的，考虑到他们有日常性工作，中国行政学会或者大学可以通过定期举办研究方法假期培训班来给他们补课。博士生是未来中国公共行政研究的主力，其博士学位论文也是该领域知识增长的重要源泉，所以，熟练掌握多样性的研究方法对他们而言非常必要，这可以通过课程设置，博士论文评审规范的制度性规定来达到目标。
如果广大的研究者通过讨论，自觉认识到了研究方法的重要性；通过专业训练熟练掌握了规范的定性研究方法、掌握了实证主义研究方法和高级统计技术，他们聚焦于公共行政的核心议题，面对中国改革开放中丰富多彩的公共行政实践，我们对中国公共行政研究的改进充满信心。那就是在将来，规范的思辨式理论研究，更多的实证式理论研究、更多的关系分析类研究、评估替代性政策研究将会成为中国公共行政研究的常规，而不再是例外。
3.发挥主要学术期刊的导向作用
学术规范自觉既是尊重其他学者的重要表现，也是学术“合法性”的重要标准。学术规范自觉除了学者要养成做研究时遵守“行规”的习惯外；在学术研究规范化程度较低的阶段，外部的硬性要求可能必不可少。行政学研究方式的改进也不例外，除了学者自觉地提高定性研究的规范性，更多地尝试实证式研究之外，研究成果发表平台的“口味”也会促使学者走上预期的轨道上来。中国的大部分大学把在期刊上发表论文作为教员晋升和业绩考核的重要指标，因此，这些重要期刊对发表文章的基本要求，例如参考文献的标注、偏好的研究类型等，就为学者们应该做什么样的研究提供了一个大致的标准。在此过程中，通过广泛的讨论首先使广大的审稿专家对公共行政研究质量的评价标准有个统一的认识是前提性的，也是过程性的；另外，期刊审稿程序的优化，具有良好学术判断力的编辑也很重要。鉴于《中国行政管理》杂志在中国公共行政学界的地位，这份为公共行政研究整体走向规范化的引导责任重担在肩。
4.加大制度性研究资助的力度
实际上，即使在国家自然科学基金委管理学部10%的资助比例下，申请者都感到竞争非常激烈，往往由于多次申请失败而感到气馁，毋庸置疑，现阶段行政学研究5%左右的资助比例应该大幅度提高，在当前的中国财政形势下，这个建议似乎是合时宜的。我们相信制度性支持范围的适度扩大，更多的学者将会拥有开展实证式研究的条件，这可能会有利于改善研究成果结构性失衡的状况。
注释：
①在统计作者单位和学术地位时，对于合作文章，第一作者或通信作者被当作主要作者，作者单位与学术地位采用此作者的资料；当作者既是学生又是工作人员，则作为工作人员，按其技术职称进行统计。
②这与Perry and Kraemer关于研究焦点的分类基本是一致的，他们在参考文献4中称之为理论和问题。
③“基本无文献引用”是指有完全没有参考文献，或者参考文献大都不是学术性研究成果。“有引用无理论对话”是指参考文献是学术性研究成果，但没有必要的评价，无法看出它们和本研究的关系。“有文献引用有理论对话”是指参考文献是学术性研究成果，作者指出了这些成果和本研究的关系。
④所有未标明资金支持的都作为无资金支持，有少数研究成果受多个资金支持。
⑤由于经验主义研究方法运用不够，使得实证主义理论研究成果不多。
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