论对权力实现有效制约的条件，本文主要内容关键词为：权力论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：1000—579（2000）02—0024—04
随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，在新的历史条件下产生的腐败现象也日趋突出，成了引起人民群众强烈不满、严重影响我国社会主义现代化建设健康发展的突出社会问题。多年来，我们党和政府下了很大的决心，采取了一系列反腐败斗争的措施，取得了很大的成绩，但正如江泽民同志在党的十五大报告中指出的：“党风、政风、社会风气和社会治安的状况人民群众还不满意，贪污腐化、奢侈浪费等现象在蔓延滋长。”对此现象，不少有识之士指出，腐败的根源在于权力缺乏制约与监督，因此，反腐必须重在建立权力制约机制。这一认识无疑是正确的。多年来党和政府在建立对权力的制约机制方面也作了不少努力，取得了一些成效，但腐败之风仍未见明显好转。看来，仅仅认识到建立权力制约机制的重要性和必要性，一般性地提出建立权力制约机制的任务还不够，还必须结合我国的国情，进一步深入探讨有效的权力制约机制形成的具体条件。
一、现有权力制约机制的低效性及其原因
笔者完全赞同不少学者提出的“反腐重在建立权力制约机制”的观点。（注：参见南叶：《反腐重在建立权力制约机制》，1998年6月6日《中国改革报》；刘春：《关系党和国家生死存亡的严峻斗争》，1997年12月22日《工人日报》。）事实上，改革开放以来，党和政府在加强反腐斗争的过程中也是根据这一思路去做的。为加强对党内和政府权力的制约和监督，党和政府先后建立了党的纪律检查委员会、监察部和专门的审计机关；加强了各级“人大”对政府工作的监督职能；加强了检察队伍建设，成立了反贪局；为了加强对警察行为的监督，一些地方尝试着成立了专门的督察队，等等。这些机构和部门成立的初衷都是为了对党和政府的有关权力部门实施监督和制约的，成立以后确实也起到了不小的作用，使我国反腐败斗争取得了不小的成绩。但是为什么反腐败斗争年年在加强，腐败现象却仍在蔓延滋长？这其中除了对外开放的市场经济的发展的负面影响等客观因素的作用以外，也反映出我们主观认识和主观努力方面存在的问题和不足。我认为，在我国现行领导体制和管理体制的框架中的权力制约机制是低效的，主要表现在以下几个方面。
1.各级人大机关和人大代表对国家权力机关没有形成有效的监督与制约。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国的最高权力机关。当前，各级人大机关和人大代表对政府权力部门的监督和制约作用是极不充分的，与其应当发挥的作用相比相差甚大。按照我国人民代表大会的性质，人民代表及其代表机关同人民群众之间应该有一种必然的紧密联系。人民群众受腐败权力的危害最直接，对权力腐败最有切肤之痛，各级人民代表理应成为他们的代言人，成为维护国家和人民的根本利益、与腐败权力作斗争的强有力后盾。然而从我国人大制度的实际运作方式来看，人大的组织体系基本上纳入了党政组织体系之中（如人大主任与党委书记的相互兼职）。在这样一种高度一体化的权力结构中，人大权力机关就很难成为制约其他权力的力量。在这样一种体制中，人大机关不可避免地会产生一种官僚化的倾向，他们的监督检查、集体视察等工作方式，常常是浮在上面，听听汇报，走马观花，很少真正深入基层，深入群众，了解民情，反映民意，这跟某些上级领导机关的工作方式没有多大不同。因此，在这样一种体制格局中，人大机关对权力的监督与制约常常只是流于形式，而起不到实质性的作用。
2.各级纪检监察机关、审计机关对同级党委和政府权力部门的监督与制约是无力的。各级纪检监察机关、审计机关设立的初衷是为了加强对党和政府有关权力部门的监督与制约。但是在现行领导体制下，这些监督和制约权力部门的机关本身就是由权力部门派生出来的，它们与同级也包括下级党政领导机关和其他权力部门之间在体制上高度一体化，并存在现实的、密切的利害关系。因而这些专门为制约权力而设置的部门对于同级权力部门的监督往往是无力的和低效的，而对于下级权力部门来说，又往往是消极被动的。据报道，这些专门的监督机关近年来所处理的反腐败案件中90%以上来自于群众举报，而由这些专门监督机关主动查出的腐败案件只占极少数。这就很说明问题。
3.对权力的社会监督力量薄弱。公民、社会组织、大众传播媒介等社会力量也应成为制约权力的不可忽视的重要力量。改革开放以来，这种来自社会的广泛的监督力量在不断加强，尤其是群众举报成了反腐败斗争最有效的途径。然而，正如有的学者指出的那样，由于现行的新闻组织体制以及工会、职代会等群众团体基本上与党政组织体制相重合，而且附属于某一系统或单位的权力部门，故这些社会监督力量的独立性差，这在很大程度上限制了其进行权力监督的行为能力。（注：刘春：《关系党和国家生死存亡的严峻斗争》，1997年12月22日《工人日报》。）
从以上分析可知，尽管我们都已认识到强化权力制约机制的重要性和必要性，尽管在这20年来的改革中党和政府在强化权力制约机制的建设方面已经作了很大努力，但我国现行权力制约机制仍然是低效的。问题出在哪里？从上面的分析可知，问题就出在现行的领导体制和管理体制本身。
我国领导体制和管理体制中的民主制度的缺乏和权力的高度集中是妨碍权力制约机制发挥效能的两个根本原因。由于民主制度的缺乏，我国的人民代表大会制度从人民代表的产生方式到人大机关的工作方式都脱离了民主这一根基，因而也就很难对权力部门形成真正有效的监督与制约。由于权力的高度集中，那些为制约权力专门设置的机构及社会监督机构与党政领导体制高度一体化。这些因素综合发生作用，必然导致现有权力制约机制的低效乃至无效。
二、对权力实现有效制约的条件
由于民主制度的缺乏和权力结构高度一体化是妨碍权力制约机制形成及发挥效能的两个根本原因，因此，要对权力形成有效的制约，必须紧紧围绕健全民主制度和革除权力结构高度一体化的弊端这一思路，深化领导体制和管理体制改革。特别应着重从“人大”的监督机制和权力结构外部的制约机制两个方面实现对权力的有效制约。
1.人大代表和人大机关必须真正体现人民当家作主的根本宗旨，向人民负责，对国家权力机关实行真正有效的监督与制约。
江泽民同志在十五大报告中指出：“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人民。”他又指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由。”江泽民同志的这段话指明了我国人大制度改革的方向。由我国的政治制度的性质所决定，我国人大代表和人大机关的活动必须在党的领导下进行；与此同时，社会主义本质是人民当家作主，“国家的一切权力属于人民”。因此，我国人大代表和人大机关的活动既必须接受党的领导，又必须接受人民群众的监督，两者是统一的，而不是对立的。这个统一点体现在：共产党领导和支持人民掌握各项国家的权力。这里包含两层涵义：其一，人大代表和人大机关的活动，人民群众行使管理国家权力的活动，都必须在党的领导下进行；其二，党的领导作用主要体现在“领导和支持人民掌握管理国家的权力”上，而不是去包办代替，直接替人民群众去行使这种权力。
笔者认为，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督中，最关键的是民主选举。因为从我国现行的领导体制和管理体制来看，在人民群众、人民代表及其代表机关、党和政府的有关权力部门这三者的关系中，国家有关权力部门对人民群众、人民代表及其代表机关的制约是硬制约，人民群众的利益直接受国家有关权力部门的控制，人民代表的产生也直接取决于有关权力部门的意志。相反，人民群众对人民代表、人民群众对权力机关、人民代表对权力机关的制约却都是软制约。这种制约是不稳定的、不确定的和软弱无力的，它常常以领导者的重视程度的改变而改变。所以，在这样一种三角关系中，三者之间的相互制约关系没有形成一种制衡关系。在这种关系中，人民群众所处的地位是最软弱的，他们的利益最易受到权力部门的侵害，但却得不到自己的代表及其机关的有力维护，其源盖出于人民代表的命运没有真正掌握在人民群众手中。只有当人民代表真正由人民群众选举出来，只有当人民代表的命运真正掌握在人民群众的手中，而不是掌握在有关权力机构的手中时，这些人民代表及其代表机构才会有勇气对人民群众负责，而不是仅仅对各级党政权力机构负责，才会密切同广大人民群众的联系，深入了解民情，充分反映民意，才会有力地维护广大人民群众的合法权益，成为国家其他权力机关的强有力的监督与制约力量，才会有效地避免其官僚化的倾向。因此，我们应进一步完善基层人大代表在不受权力部门干预的前提下由选民直接选举产生的制度，并应积极创造条件，扩大各级人大代表由选民直接选举或由其代表机关选举产生的范围，从而使各级人大代表机关真正获得人民所赋予的权威。
2.必须从权力结构外部建立起对权力的制约机制。
虽然多年来党和政府在建立对权力的制约机制方面作了不少努力，先后建立并加强了党的纪律检查委员会、监察机关、反贪局、审计机关等监督和制约权力的专门机构。然而，这些专门监督机构所发挥的监督作用却有限。其根本原因在于，这些专门的监督机构都分属于各级党政领导机关或各个企业事业单位，它们都处在特定的权力结构之内，而不在权力结构之外，它们的人财物诸方面都依赖于同级政府或企事业单位。在这样一种体制中，监督机构和监督人员就不可能有自己独立的意志，也就很难对同级权力机构形成真正有效的监督与制约；在这样一种体制中，即使再增设若干个监督机构也同样会无济于事。
因此，在我们这样一个权力高度集中、领导体制高度一体化的国度内，对权力实现有效监督与制约的必要条件是：监督机关必须处在被监督机关的权力结构之外，并且必须割断监督机关与被监督机关之间的所有利害关系。在这里，国务院于1998年新建立的稽察特派员制度可以给我们极有益的启示。
稽察特派员制度能在短时间内取得明显成效的经验告诉我们，监督机关必须处在被监督机关的权力结构之外，并且必须割断监督机关与被监督机关的所有利害关系。这一原则不仅适用于对国有企业的监督中，也适用于对其他各种权力的监督中。因此，这一制度所体现的原则应当在其他监督制度中得到推广。第一，纪检、监察、审计等专门的监督机关必须成为一个独立的系统，只对一个最高领导机关负责，而不是对同级党委或政府负责；必须割断监督机关与被监督机关之间的所有利害关系。第二，鉴于原有的监督体系政出多门，纪检、监察、审计、反贪等机构功能重叠，而且在具体的监督工作中，监察、审计等职能又很难分开，故这些职能相近的监督机构应该合并，改造成类似稽察特派员那样的融监察、审计等职能于一身的综合性的监察机构。这样，不但可以避免不同监督机关职能的重叠，又可以有效提高监督机关的权威性。为此，现有的在各级地方党政领导机关及企事业单位内部的各种监督机构应当大幅度精简或取消，集中力量组建由中央和省、市、自治区这两级直接领导的极具权威的监督系统。
有了自上而下极具权威的监督系统，再加上自下而上的真正体现广大人民群众利益和意志的人民代表大会制度，我国现有权力制约机制一定能得到极大的加强，权力的腐败一定会得有效的遏制。
新闻媒体、社团组织对权力的监督与制约作用的充分而有效的发挥，同样也有赖于对现行高度集中的领导体制与管理体制的改革。这些在许多文章中多有论及，这里就不再赘述了。
收稿日期：2000—03—01