论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径，本文主要内容关键词为：管理体制论文,途径论文,环境论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究我国现行环境管理体制立法存在的问题，探讨健全和完善我国环境管理体制立法 的途径，对于理顺环境管理体制，明确管理职责，提高环境管理效率和效果有着重要意 义。
一、我国现行环境保护管理体制立法存在的主要问题
自1974年10月发布《国务院环境保护机构及有关部门的环境职责范围和工作要点》(注 ：该文件决定设立“国务院环境保护领导小组”，明确了其职责，并对国务院5个部门 和中国科学院在环境保护方面的职责进行了比较明确具体的分工。)后，我国有关环境 管理体制的立法有了很大发展。特别是1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试 行)》甚至专门规定了一章“环境保护机构和职责”，(注：见《中华人民共和国环境保 护法》第4章。)这在其他部门法中是很少见的。此后的每一部环境与资源保护立法中， 也都有不同程度的关于管理体制的规定。这些立法规定对我国环境管理体制的构建、明 确环境保护管理分工、保障环境保护行政管理机关有效行使职权、规范行政机关的管理 活动、促进不同环境管理机构协调与配合起了十分重要的作用。但是，随着我国法制建 设的不断完善，立法的不断增多，环境管理体制的立法却相对滞后，存在着许多与环境 管理的实际需要不相适应的问题，亟需加以健全和完善。这些问题主要有：
(一)环境管理体制立法体系不完善
环境管理体制立法体系是由一系列有关环境管理体制法律、法规、规章等法律规范构 成的相互关联和相互配合的完整法规系统。完善的立法体系最基本的特点是它的系统性、完整性和不同级别、层次及不同层次立法之间的相互协调和配合。但我国的环境管理 体制立法却在这方面有很大差距。
1.环境管理体制立法体系不完整。环境管理体制立法属于行政立法的范畴。从目前的 立法来看，在中央一级没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方也没有专门的 环境管理机构设置法规和规章。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散见 于各有关法律、法规和规章中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。由于没有法律 的专门明确的规定，所以环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一。有 的地方设专门的环境保护局，有的地方则不设；有的让其他部门代管，有的则一个机构 两块牌子。而且，每一次机构改革，许多地方，特别是市、县一级环保机构，都面临着 裁减的威胁。从而大大影响了环境管理机构的稳定性。
2.各种立法规定之间缺乏协调和配合。完善的环境管理体制立法，应是法律、法规、 规章以及不同方面的立法之间相互衔接、协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括 ，行政法规的规定比较具体，而规章的规定只规定具体实施办法。但现有的立法，有时 法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。比如，《海洋环境保护法》规定了“ 环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主 管部门和军队环境保护部门的意见”这一特别具体的职责要求，但对国务院环境保护行 政主管部门如何对有关部门进行指导、协调和监督这一重要问题却没有进一步作出规定 。而《近岸海域环境功能区管理办法》这一规章却规定了“沿海省、自治区、直辖市人 民政府环境保护行政主管部门根据本行政区近岸海域环境功能区环境保护的需要，对国 家海水水质标准中未作规定的项目，可以组织拟订地方海水水质补充标准，报同级人民 政府批准发布”这一本应由法律规定的行政机构的职能。
3.单行立法对环境管理体制的规定过于简单。作为环境管理主要法律依据的各单行法 律，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废 物污染环境防治法》等，本应对各部门的环境管理方面的职责作出比较具体的规定，以 便于各部门各司其职，并相互配合。但实际上，目前有关的各单行法在规定管理体制时 往往都过于抽象、简单，特别是涉及到有关部门时更是如此，以至于使相关的执法部门 认为自己只是一个摆设。比如，《大气污染防治法》第4条规定：“县级以上人民政府 环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔 业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其 他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”这里的有关部门“ 根据自己的职责”和“在各自的职责范围内”对大气污染防治实施监督管理，不仅这些 部门不知道到底自己怎样对大气污染防治实施监督管理，可能连立法起草者都不知道这 些相关部门有什么管理职责，而只是一种立法的套话。其他的污染防治法和资源管理法 都存在这种状况。
4.规范性文件经常代替正式的立法。环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组 成部分，应当具有严肃性和相对的稳定性。反映在立法形式上，应当是让具有较高位阶 通过严格的立法程序制定的法律和行政法规占据主导地位。但我国关于环境管理机构的 设置及其职责，往往通过红头文件的形式确定。有时经某个领导人签字就可成立一个机 构，或者将某一职权转归某一部门。这样往往造成规范性文件与法律规定相冲突。
(二)环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾
仔细考察我国关于环境管理体制的立法，就会发现在不同的法律文件之间存在着相当 程度的机构设置重复、职权交叉重叠、主管部门与分管部门关系不明，甚至不同立法文 件的内容相矛盾的问题。
1.环境管理机构设置的重复。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为 统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的 授权，不注意对原有机构及其相关职能的撤销，从而就发生了某些环境管理机构重复设 置的现象。比如，在自然保护方面，国家环境保护总局设置有专门的自然保护司，而国 家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然保护的一个 方面。这种机构的重复设置必然造成职能的交叉和重叠。在生物多样性保护方面，特别 是在转基因生物的管理方面，国家环保总局作为生物多样性公约的国家联络点，设有专 门的管理办公室，而农业部门也建立了相应机构。在环境监测方面，环保部门建立了从 上到下的四级环境监测网，而其他部门，如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境 监测网，而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。
2.不同环境管理机构职能的重复和交叉。除了机构的设置重复造成的职能的交叉与重 叠外，还有不同部门的机构担负基本相同职能的状况。
(1)规划职能的交叉和重叠。国家发展计划委员会的农村经济发展司具有“编制和实施 全国生态环境建设规划”的职能，而国家环境保护总局也具有“组织拟定和监督实施国 家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划”的职能。一个要“编制和 监督实施”全国生态环境建设规划，一个要“组织拟定和监督实施”生态保护规划，其 重复和交叉是非常明显的。
(2)监测职能的交叉和重叠。国家环保总局具有组织建设和管理国家环境监测网和全国 环境信息网、组织对全国环境质量监测和污染源监督性监测、发放水污染物排放许可证 的职能，而水利部的水资源水文司也有监测江河湖库的水质、审核水体纳污能力的职能 。实际上，水质监测是整个环境质量监测的一个组成部分。国家海洋局也有“按照国家 标准监测陆源污染物排海”的职能。排海的陆源污染物许多也涉及到人海河流，因此， 实际上海洋局也对一部分河流水体进行质量监测。
(3)保护职能的交叉和重叠。国家环境保护总局具有监督检查各种类型自然保护区以及 风景名胜区、森林公园环境保护工作，监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿 地环境保护、荒漠化防治工作的职能。国家林业局也有组织、指导森林和陆生野生动物 类型自然保护区、森林公园的建设和管理，组织、协调全国湿地保护，组织、协调防治 荒漠化方面的国际公约的履约工作，起草防治荒漠化方面的综合性方针、政策及有关法 规的职能。
(4)污染纠纷处理职能的交叉。按照《水污染防治法》的规定，造成水污染事故的排污 单位，由事故发生地的县级以上地方人民政府环境保护部门根据所造成的危害和损失处 以罚款。造成渔业污染事故或者船舶造成水污染事故的，分别由事故发生地的渔政监督 管理机构或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款。实践中，污染事 故发生以后往往都伴随着环境污染损害赔偿纠纷。法律规定了渔政监督管理机构处理渔 业污染事故的职责，却没有明确其处理渔业污染纠纷的职责。渔政监督管理机构认为其 当然有处理渔业污染纠纷的职能，而环保部门认为既然没有明确渔政监督管理机构处理 渔业污染纠纷的职能，那么，它就没有这种职能。环保部门既然已被明确有权处理水污 染纠纷，那么渔业污染纠纷当然应由环保部门处理。从而发生两个部门都处理渔业污染 纠纷或者遇到棘手的渔业污染纠纷相互推诿的现象。
3.统一监督管理部门与分管部门的关系不明晰。我国的每一部有关环境保护的法律、 法规和规章中几乎都有管理体制的规定，而最基本的管理规定模式就是“某某行政主管 部门对某一事项进行统一监督管理”，“某某、某某、……部门结合各自的职责对某某 事项进行监督管理”。到底怎样“统一”?统一监督管理的部门对结合自己职责进行管 理的部门可以提出什么要求?分管部门不履行职责时统管部门怎么处置?等等，都没有作 出规定。这就使得统管部门想统统不起来，得不到有关部门的有效配合。而分管部门总 感觉自己是处于配角的地位，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳，有了成绩尽是统 管部门的，因而缺乏管理的积极性。另外，使分管部门不能很好行使监督权的另一个原 因在于，立法中在规定统管部门的职责时，往往对审批权、收费权、处罚权规定得比较 具体，而对分管部门虽然有时规定一些监督检查权，但却不让分管部门参与审批、收费 和处罚，这样就使得分管部门觉得自己的管理没有权威。比如《水污染防治法》在第1 章第4条第3款规定：“各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、 市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污 染防治实施监督管理。”但在具体管理规定中，除了在制定流域水污染防治规划和确定 重要江河流域的省界水质标准时统管部门要会同水利部门外，对其他的几个协管部门到 底在水污染方面能够管什么，完全没有涉及。新颁布的《防沙治沙法》也是如此。该法 在总则第5条第2款规定“国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和 气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配 合，共同做好防沙治沙工作”，但在后几章的具体管理规定中除规定统管部门会同国务 院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制全国防沙治沙规划，报国务院批准后实 施，各级气象主管机构应当组织对气象干旱和沙尘暴天气进行监测、预报、发现气象干 旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府，“沙化土地所在地区的县级以 上地方人民政府水行政主管部门，应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，在编 制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时，必须考虑整个流域和区域植被保护的 用水需求，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化”这 种义务性的规定外，就再没有这些分管部门的管理职权的规定。
4.不同部门、级别和层次的立法规定相矛盾。法律有效执行的一个重要因素在于不同 部门、级别和层次立法对同一管理对象的规定应当相互协调和一致。特别是关于管理机 构的规定，如果授权不一，互相矛盾，就会影响法律的权威，也影响法律的执行和遵守 。综观我国关于环境管理体制的规定，时常会出现不同部门的规章相矛盾、不同级别和 层次的立法不一致的现象。比如，1986年的《矿产资源法》(注：该法1996年被修改。) 规定，开采矿产资源由地质矿产主管部门颁发许可证，同时国务院颁发的行政法规也明 确地下水(包括矿泉和地热水)，都属矿产资源。(注：见1994年2月27日国务院颁发的《 矿产资源补偿费征收管理规定》附录。)而1988年的《水法》规定，抽取地下水应当向 水行政主管部门申请取水许可证。(注：2002年修改后的水法也有这一规定。)那么，仅 从地下取水，就要申请两个许可证。而且按照规定，既要缴纳矿产资源补偿费，又要缴 纳水资源费。在河道采砂也是如此，按照国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》的规 定，采砂者要缴纳矿产资源补偿费，而按照水利部、财政部、国家物价局颁发的《河道 采砂收费管理办法》的规定，在河道采砂的，要缴纳河道采砂管理费。该问题，经国家 编委协调虽然暂时解决了重复收费的问题，但地下取水重复发证的问题仍然没有解决。 问题的症结在于没有从立法上彻底解决这种问题。
再如，《环境保护法》规定“国务院环境保护行政主管部门制定国家质量标准”，“ 国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家 污染物排放标准。”然而，《标准化法》规定：“国家标准由国务院标准化行政主管部 门编制计划，组织草拟，统一审批、编号、发布。”不过，《标准化法》及其实施条例 在作出这一规定后，都有一款“法律对国家标准的制定另有规定的，依照法律的规定执 行。”但在《环境保护法》和《标准化法》的实施过程中，环保部门和标准化部门产生 了分歧。环保部门认为，法律规定环境质量标准和污染物排放标准由其制定，当然就包 括起草、批准和发布，而且与质量标准相配套的基础标准、方法标准和样品标准当然也 在其制定的权限内。而标准化部门则认为，法律只规定环保部门“制定”环境质量标准 和污染物排放标准，那么就不包括发布的权力，而且环保部门只能制定环境质量标准和 污染物排放标准，而无权制定其它标准。这种认知的分歧，在环境标准样品标准还没有 大量制定的时候，尚没有形成大的冲突，从20世纪70年代末到1997年，都是由国家环境 保护总局起草、批准和发布各类国家环境标准，包括基础标准、方法标准和样品标准， 国务院标准化部门只负责标准的编号。但从1998年开始，由于两个部门在环境标准样品 标准制定权方面的冲突，导致国家技术监督局对国家环保总局发布的标准不再给予“GB ”的统一编号，因此国家环保总局只能发布环保局自己编号的标准。直到2001年，两个 部门经过协商，各自作出一定妥协，达成了《关于环境标准管理的协调意见》才解决了 这个问题。国家环境标准仍由国家标准主管部门统一编号，只是环境基础标准、环境标 准样品标准由国家环境保护总局提出计划、组织制订，国家质量技术监督局(现为国家 质量技术检验检疫总局，下同)下达计划、审批、编号和发布；环境监测分析方法类国 家标准，由国家环保总局提出计划、组织制订，国家质量技术监督局下达计划、审批、 编号，两局联合发布。真可以说是不伦不类。而这种问题的出现，除了有两个部门的权 、利之争外，原因还在于我们的法律规定本身存在不严密的问题。
还有，环保产品认证和标志管理问题。2001年4月国家环保总局发布了《有机食品认证 管理办法》，在国家环保局设立有机食品认证委员会负责有机食品认证工作。2001年7 月国家质监总局又发布了《无公害农产品标志管理办法》，规定国务院标准化行政主管 部门统一管理全国无公害农产品标志工作。其实，按照两个办法所规定的标准，绝大部 分无公害农产品都是有机食品，而绝大多数的有机食品也都来自无公害农产品。其中的 重复和交叉是明显的。
(三)某些立法授权不符合科学管理的规律
科学的管理分工立法应当是让每一个部门都只承担最符合其管理目标的职能，特别是 不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能。另外还应分清各部门的管理性质 ，如综合性决策管理、行业管理、执法监督管理等，让每个部门只承担与其管理性质相 符合的管理职能，以避免管理上“力不从心”或“大材小用”的现象。然而，我国现有 环境管理体制的立法，在授予有关部门环境管理的职能时往往忽略了这一科学管理职能 分工的原则，具体表现为：
1.让行业管理部门行使了监督管理部门的职权。比如：航空器噪声、铁路噪声分别由 民航和铁道部门负责管理，而民用航空器和铁路的经营也分别属于这两个部门。一旦发 生环境噪声污染，这两个部门便全力维护本部门的利益，不可能监督所属企业投巨资治 理污染。由此就产生了一些机场周围的居民因不堪忍受飞机噪声而到政府门前静坐示威 ，受铁路噪声影响的居民投诉不断却永远得不到解决的现象。另外，《环境噪声污染防 治法》将防治生活环境污染的职能授予了公安部门，也属于授权不当。因为公安部门有 很重的社会治安任务，连各种犯罪还打击不完，就更无暇顾及居民的生活噪声污染问题 。
城市建筑施工扬尘严重污染空气，但始终难以解决，原因也在于《大气污染防治法》 将监督建筑工地扬尘污染的职能授予了建设管理部门。(注：见《中华人民共和国大气 污染防治法》第58条。)建设部门虽然已与建筑企业分开，但建筑行业的业绩与建设部 门的政绩有着密切的联系，而建设过程中是否有污染，实际上与建设部门的政绩考核没 有多少关系。那么，就很难指望建设部门能管理好扬尘污染。
森林部门有许多所属的森林工业企业，专门负责砍树，而我国的立法又将保护森林的 任务授予了林业行政主管部门。当木材生产指标与森林保护发生矛盾时，林业部门将偏 向何方，是很明显的。由此也就出现了“限额采伐限不住，年年植树不见林”的现象。
城市垃圾本来属于固体废物，但在我国的立法中，城市垃圾污染防治的监督管理职责 没有授予环保部门，而是授予了环卫部门。而各个城市的环卫部门又都是政事或政企合 一的，既负责扫垃圾，又负责监督污染防治。实践中，环卫部门更关心的是垃圾是否清 除，至于是否造成地下水污染或者以后是否会造成污染，则不太关心。由此造成了我国 垃圾无害化处理和安全填埋率特别低、(注：参见《国家环境保护“十五”计划》。)且 时常出现垃圾山爆炸、垃圾造成水体和大气污染的现象。
2.让综合决策性管理部门行使了专业管理部门的职权。在我国的政府部门中，主要有 两个大的综合决策部门，一个是国家发展计划委员会，一个是国家经济贸易委员会。这 两个部门主要应当在各有关部门间进行综合协调、综合调控和平衡，而不应当承担太多 的具体监督管理职责。在环境管理方面，综合决策管理部门应当负责环境保护的综合规 划和环境保护与整个国民经济和社会发展的综合平衡，负责将环境保护纳入整个国民经 济发展规划和计划，而不要管具体的环境规划和监督管理。但现有的有关综合决策性管 理部门的职责规定并未完全达到这一要求。比如国家计划发展委员会农村经济发展司被 授予了“编制和实施全国生态环境建设规划”的职能，而这一机构对生态环境保护和建 设这一专门事务并不十分专业，远没有让国家环保总局的自然保护司编制生态环境建设 规划更专业。资源综合利用，淘汰严重污染环境的落后工艺和设备、环保产业发展的监 督管理职能都授给了国家经济贸易委员会，而该委员会又负责管理这些企业的生产，这 样也产生了生产管理与环境保护监督管理的矛盾。从近10年的立法过程看，一些严格的 环境管理制度和措施之所以不能出台，在很大程度上就是受到了以经贸委为代表的工业 部门的强烈抵制。法律又把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权交给经 贸委，其实施效果当然难以理想。合理的职能分工应当是，经贸部门和环保部门共同制 定资源综合利用，淘汰严重污染环境的落后工艺和设备。环保产业发展的政策，由环保 部门负责监督实施。
3.让专业管理部门行使了综合决策性部门的职权。专业或行业管理部门的定位，决定 了这些部门只能从本部门的角度考虑问题，为了使专业部门在履行其职能时不影响国家 的整体发展，就需要综合决策部门对专业管理部门的监督和制约。综合规划、协调、平 衡的职能只能让综合决策部门承担。然而，在环境保护管理方面，目前有关的立法规定 却让专业管理部门承担了综合决策部门的职能。比如原由国务院环境保护委员会承担的 研究、审定、组织贯彻国家环境保护的重大方针、政策和措施，组织协调、检查和推动 全国环境保护工作的职责划给了国家环境保护总局，并使该局具有了协调解决各地方、 各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题的职能。实际上，国家环境保护总局作为一 个主要进行环境保护监督管理的执法部门，是很难担负起这种涉及许多部门和地区环境 与发展的重大政策制定与决策、协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环 境问题职能的，因为它无权决定给有关部门和地区拨款、无权决定给有关部门和地区优 惠政策、无权决定在有关部门和地区进行国家投资建设。当有关部门和地区不理会国家 环境保护总局的协调的时候，该局没有任何强制的手段让有关部门和地区服从其所进行 的协调。实践中，我们也确实发现国家环境保护总局对与这种跨部门、跨地区、跨流域 的重大环境政策和环境问题屡调不协、屡解不决的情况。这种涉及国民经济全局和不同部门以及跨流域、跨地区重大环境决策和环境问题解决的协调确实应当放在更高的决策 层次，或者由综合决策部门进行，或者设立跨部门的议事机构处理。
4.让政府行使了其所属部门的职权。在我国的环境立法中，有许多对于政府的授权， 比如：
“省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地 方环境质量标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。”(注：见《中华人民共和 国环境保护法》第9条第2款。)
“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定 地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污 染物排放标准的地方污染物排放标准。”(注：见《中华人民共和国环境保护法》第10 条第2款。)
“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者 由上级人民政府协调解决，作出决定。”(注：见《中华人民共和国环境保护法》第15 条。)
“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”
(注：见《中华人民共和国环境保护法》第16条。)
“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫 瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生 态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生 长激素。”(注：见《中华人民共和国环境保护法》第20条。)
“国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、 倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律的规定，防止对海洋环境的污染损害。”(注：见《中华人民共和国环境保护法》第21条。)
“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省 、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位 限期治理，由市、县人民政府决定。被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务 。”(注：见《中华人民共和国环境保护法》第29条第2款。)
“国务院和地方各级人民政府，必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计 划，合理规划工业布局，加强防治大气污染的科学研究，采取防治大气污染的措施，保 护和改善大气环境。”(注：见《中华人民共和国大气污染防治法》第2条。)
“大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公 开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气 污染物排放许可证。”(注：见《中华人民共和国大气污染防治法》第15条第3款。)
“在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应当及时 向当地居民公告，采取强制性应急措施，包括责令有关排污单位停止排放污染物。”( 注：见《中华人民共和国大气污染防治法》第20条第2款。)
“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。 个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级 人民政府依法处理。”(注：见《中华人民共和国森林法》第17条。)
“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作。”(注：见《中华人民 共和国森林法》第21条。)
在上述这些关于环境保护管理职能的规定中，有些确实应当是人民政府的职责，比如 “将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局”等，必须由 人民政府来做。至于像对造成环境严重污染的企事业单位限期治理，应当是环保部门应 有的职能，交给政府来做，显然就对环保部门监督污染治理十分不利。在大气污染物排 放许可证发放方面，既然国务院规定了条件和程序，也就没有必要由政府去发放。我国 有那么多的许可证，如果都让政府去发放，政府将不堪重负。在大气受到严重污染，危 害人体健康和安全的紧急情况下，还要由环保部门报当地人民政府，再由人民政府及时 向当地居民公告，必然延误避免危害的时机。既然是“紧急情况”，具体管理的部门应 当有义务及时通告当地居民。森林火灾的预防和扑救，除了人民政府综合协调外，主要 还应是林业行政主管部门的职能，把该职能推给政府，一旦发生火灾，林业行政主管部 门就很容易推卸责任。
我国的环境资源法中将很多不应由政府承担的职责都规定给了政府，这样，一方面不 利于职能部门充分地承担责任，同时也不利于管理部门有效的监督执法。
(四)缺乏对管理机构不履行法定职责责任追究和公众对执法机关执法监督的规定
我国法律在规定环境行政管理机关不履行法定职责时，往往都是规定“环境保护监督 管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政 处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是，许多时候可能没有达到滥用职权、玩 忽职守、徇私舞弊的程度，而是法律规定该做的事情不做，而且这种不做，又不影响到 本部门的利益，那么，在这种不履行法定职责时，就很难去让部门或单位给予行政处分 。比如，《海洋环境保护法》规定“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前 ，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。”(注：现在 仅有让建设单位在其《环境影响报告书》中提供周围居民意见的规定，它不适用于环境 影响报告表和环境影响登记表，而且不是由行政机关征求公众的意见。)当环保部门不 履行这种征求意见的义务时，却没有任何责任规定和追究责任的程序。除了缺乏对环境 行政管理机关不履行法定职责的责任追究规定外，公众对环境执法机关监督的规定也非 常不完善。就现有的法律规定来说，除了对行政机关不履行法定职责的行为有直接的利 害关系的单位和个人可以通过行政诉讼的途径监督行政机关执法外，其它就很少能带有 制约性的措施。比如，公众对不严格执法的行政机关可以检举或举报，但检举、举报以 后，有关机构不查处，甚至再将举报材料转给被举报人怎么办，都没有规定。对于环境 影响评价报告书(表)的审批、(注：现在仅有让建设单位在其《环境影响报告书》中提 供周围居民意见的规定，它不适用于环境影响报告表和环境影响登记表，而且不是由行 政机关征求公众的意见。)对于各种有关环保和资源许可证的发放，都没有规定让公众 提供意见和进行监督的规定。这样就使得行政机关在执法时只看上级或领导的意图行事 ，而不用顾及公众的要求和愿望，因为公众对其没有监督和制约作用。
二、健全完善国家环境保护管理体制立法的途径和建议
针对以上我国环境管理体制立法存在的种种问题，笔者认为可以通过以下途径加以改 进和完善：
1.加强对环境管理体制立法的研究。要健全和完善环境管理体制的立法，首先必须知 道怎样去完善。包括立法的形式、立法的内容、立法所依据的原则、各部门职能分工的 标准和原则，不履行职责所应承担的责任以及责任追究的方法和途径等。就整个法学界 而言，目前对于环境管理体制立法都没有一个十分清晰的思路和见解，原因就在于我国 很少开展对环境管理体制的立法研究，缺乏对适合中国特点的环境管理体制的深入探讨 和分析。为了使环境管理体制的立法能够建立在科学的基础之上，我国应当大力加强对 环境保护管理体制立法的研究。研究的内容可以包括：环境保护管理体制与我国整个行 政管理体制的关系；我国环境管理体制立法的现状及问题；国外环境管理体制立法的经 验、教训及其对我国的借鉴作用；我国环境管理体制立法的最佳形式和模式；我国环境 管理体制立法应遵循的原则；有关环境保护的各部门职能分工的原则和标准；促使有关 环境保护的各部门相互协调与配合并积极履行职责的途径和方法，等等。
2.借鉴国外有关立法的经验。国外，特别是工业发达国家，开展环境保护管理较早， 其有关环境管理体制的立法也比较完备，积累了较多的环境管理体制立法经验，可以为 我国的环境管理体制立法提供借鉴，以使我们少走弯路。当然，各国都有各国的国情， 不可能照搬别国的立法模式。我国可以根据各国关于环境管理体制立法的经验和教训， 制定适合我国国情的环境管理体制立法。
3.遵循先立法后改制的原则。我国《宪法》已经确立了我国实行依法治国，建设社会 主义法治国家的原则和目标。而“法治”的基本要求，就是单位和个人的一切活动与行 为，特别是政府的各项活动，都必须严格遵循法律的规定。即使法律的规定在个别情况 下已不能适应现实的需要，只要它没有被依法律程序废除，就应当是有效的。而不能在 法律还没有修改的情况下，就根据某个领导人的意志作出有悖法律规定的决定。而我们 现在的环境管理体制的建立，在许多情况下是与法律的规定不相一致的。不仅不是先修 改立法再改制，甚至在改制以后几年对原有法律也没有修改。由此就发生了实际管理体 制与法律规定的不一致现象。有的部门按法律规定对某一事项仍有管理职责，而按照行 政决定这一职能却属于另一部门，从而影响了法律的权威性，也使各有关部门间在有关 环境保护的管理方面产生了矛盾和冲突。为了贯彻法治精神，今后环境管理体制的改革 ，应当首先清理有关法律的规定，涉及改制与法律矛盾的，应及时向全国人民代表大会 常务委员会提出修改立法建议案，待建议案通过后，再实施改制的决定。这在实际操作 中并不是一个十分困难的事情。既然全国人民代表大会同意国务院的体制改革建议，当 然应会同意有关法律修改的建议。关键的问题是：应使每一个领导人具有先立法后改制 的法治观念。
4.制定综合性的环境管理体制立法。目前我国有关环境管理体制的立法分散在各种法 律、法规、规章，甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复、交叉 和矛盾。为了完善环境管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境管理体制立法，确 立环境管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配 合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具 体化。这样就形成一个具有系统性和协调一致的环境管理体制立法体系。这样的一个立 法体系是保障法治社会各行政机构有效运行的必要条件。
5.将各单行立法中关于环境管理体制的规定具体化。目前我国法律中关于环境管理体 制的规定，往往规定得特别抽象和模糊。一般是先规定一个统一监督管理部门，然后再 规定有关部门结合自己的职责对环境保护进行监督管理。主管部门的职责一般来说规定 得还比较具体，但涉及到分管部门的职责，往往是一带而过，使分管部门不知道自己到 底有什么职责。比如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第10条规定：“国务 院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务 院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”这里的 有关部门到底是哪些部门，这些部门在固体废物方面到底有什么监督管理的职责，一点 都不清楚。要想使分管部门真正负起有关环境保护监督管理的责任，在立法时就必须明 确指明负责的部门及其相应的职能，不能让各个部门去揣摩自己有什么职责。
注释：
(20)见《中华人民共和国海洋环境保护法》第30条第2款。
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