打破地方保护的土篱笆，本文主要内容关键词为：篱笆论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
打破地方保护，建立国内统一市场，是建立和完善社会主义市场经济体系的重要内容。改革开放以来，中央政府采取了一系列相关的法律法规和政策措施，也取得了一定的成效。但从目前的情况看，地方保护的问题不仅依然严重存在，而且保护的形式不断翻新。地方保护犹如围在统一市场上的土篱笆，阻碍商品和要素在全国范围内的自由流动，削弱市场机制在优化资源配置中的功能和有效性，严重损害我国国民经济的整体健康发展和总体改革目标的实现，已到了非下大力气解决不可的程度。因此，党的十六大提出，今后必须“打破行业垄断和地区封锁，促进商品和生产要素在全国市场自由流动”，“健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”。十六届三中全会更是明确提出，“加快建设全国统一市场”，“废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。”
当前地方保护的突出特点
与上个世纪80年代中后期的地方保护问题相比，当前的地方保护现象呈现三个突出特点：
1.保护的内容由保护本地资源转变为保护本地市场。改革初期，地方保护的内容主要是阻止本地资源的外流。如当年的“棉花大战”、“粮食大战”、“生猪大战”等，都属于这类情况。随着经济的发展和商品买方市场的基本形成，地方保护的内容变为以保护当地市场为主，如采取各种行政的、技术的或经济的办法，限制外地商品流入本地、排斥外地商品在本地的消费等等。总之，只要是当地能够生产而市场竞争激烈的商品，都可能成为地方保护的对象。
2.保护手段更隐秘了。过去，地方保护基本采取在道路上设关卡直接限制、颁布“红头文件”硬性规定等直截了当的办法。在中央政府三令五申、明文规定禁止地方保护之后，地方保护的方式变得越来越隐秘，越来越难以识别和对付。例如，一些地方通过制定一些只有当地产品才具备的所谓技术、质量，环保或安全标准，限制外地产品进入本地；或通过当地工商、质检、卫生检查等部门采取找麻烦、设障碍的办法，阻挠外地产品在本地的正常经营和销售；或对本地企业网开一面，对外地企业及其产品却百般刁难。
3.保护范围的不断扩大。目前，已由产品市场扩大到要素市场。如地方政府利用对户籍、劳动力管理等措施限制外地及农村劳动力进入本地就业；或利用投资项目和国有资产管理的审批权力，干预企业重组和资本自由流动；或通过给予本地企业减免税费、提供信贷资金、廉价批地等政策支持，或是在政府工程招标和采购招标中暗箱操作，照顾本地企业，使本地企业处于竞争优势地位。
地方保护根源探析
在上个世纪80年代中后期地方保护问题开始突出的时候，当时普遍认为“分灶吃饭”的财政体制是导致地方保护的根源。但是，1994年实行分税制财政体制之后，地方保护的问题并没有随着“分灶吃饭”体制的改变而明显减弱。那么，地方保护问题的产生到底是什么原因呢？
从国际经验来看，地方保护问题并非我国所特有，因为一般在市场经济条件下，为了调动地方的积极性，任何一个大国都要实行一定程度的地方分权。而在调动地方积极性的同时，又会强化地方利益和地方保护动机，并使地方政府获得为保护地方利益所需要的相应权利。这时就需要有效的制度安排来防止地方保护行为。从理论上看，制度安排有两个方面：一是通过转移支付等制度安排，尽量弱化地方保护的动机；二是建立有效的制止地方保护的法治制度，其中关键是从宪法的角度规定只有中央政府拥有对地区间贸易的立法、执法和司法权。第二条相对第一条来说更关键，因为在市场经济条件下，地方政府作为独立的利益主体，不可能完全消除其保护地方利益的动机。
美国的经验很值得研究和借鉴。由于实行联邦制，美国各州不仅有着独立的地方利益，而且有着相当大的立法和执法权。在19世纪中后期，也出现过地方保护和损害统一市场的问题。为了有效制止地方保护行为，美国宪法规定只有联邦政府才拥有对跨州贸易的立法权和司法权，各州政府则无此权利。为了保证宪法原则的有效贯彻，美国设计了双层司法体系，在地方层面，除有各州司法体系外，还有独立于各州的由联邦财政支持的联邦司法体系。凡属跨州性贸易纠纷，都由联邦司法体系仲裁，从制度设计上保证了跨州贸易司法的公正性和有效性。
我国是一个大国，为调动地方积极性，实行一定程度的地方分权体制是必然的选择。问题在于，由于存在一些明显的体制性缺陷，我国地方政府保护地方利益的动机更加强烈，同时由于我国没有建立起有效约束地方保护行为的法治制度，使得地方保护问题更显严重。具体表现为：
（一）体制性缺陷
首先，政企关系没有理顺，政府职能错位的问题没有根本解决。这一问题在地方政府层面表现得尤为突出。长期以来，地方政府不仅是地方公共事务的管理者，具有较大的地方立法和执法权力，同时又是地方经济发展的主要推动力量，不仅担负着改善投资环境和招商引资的责任，又直接参与企业经营和各种投融资活动。这种双重身份不仅使得地方政府容易产生较强的保护本地企业、市场和产品的动机，也使地方政府具有通过各种法律、行政或经济手段进行地方保护的便利条件。另外，对各级地方官员的考核又存在过分注重经济增长方面政绩的问题，更加强化了地方官员进行地方保护的动机。
其次，国有经济布局调整和国有企业改革相对滞后，增强了地方政府进行地方保护的动机。一些地方的小企业承担着维持当地就业水平和其他经济社会职能，地方政府作为其实际的所有者和控制者，在企业遇到困难时，便有很强的动机动用其行政权力或资源对其进行保护。
第三，“财政转移支付”制度不完善，一些地方面临较大的财政支出压力。特别是一些经济发展基础和条件都较差的地区，如果不加保护，其企业连本身生存可能都很困难，不用说能够为当地财政贡献多少税收。由于地方财政收入不足，为了改善地方财政的窘状，地方政府选择动用政府行政的力量对当地企业和产品进行保护也不可避免。
（二）约束地方保护行为的法治制度不健全
首先，法律体系不健全。在《宪法》中，没有制止地方保护、维护全国统一市场的基本原则，法律威慑力不足；现有的制止地方保护的条款，缺乏系统性和可操作性：现有的一些法律法规不符合市场经济体制的内在要求，有些条款甚至与建立统一市场的原则相冲突，成为地方政府制定某些地方保护法规的依据。
其次，行政执法主体不明确，缺乏权威性。执法的职能分散在国家发改委、商务部、国家工商总局等机构，缺乏一个统一的部门，而且每个部门又缺乏足够的权威性和执法手段。
再次，现行司法体系难以适应公正执法要求。由于在地方层次只有隶属于地方政府的地方法院，而没有隶属于中央政府的区域性法院或巡回法院，绝大多数涉及地区间贸易纠纷的案件只能由一方所在地的地方法院进行裁决，难以保证司法的公正性。更有甚者，纠纷双方各自所在地方的法院作出不同的裁决，如果裁决结果强制执行，势必演变成不同地区之间司法系统的对立和冲突。
打破地方保护、建立国内统一市场
打破地方保护，要大力宣传地方保护问题的严重危害，提高各级干部的认识，还要从弱化地方保护动机和建立有效的制约机制方面采取对策。
（一）通过深化改革，消除体制性弊端，弱化地方保护动机
要加快政府职能转变，规范政府行为。特别是通过立法方式明确和恰当的界定地方政府的职能和职责及其行使职能的程序和方式，限制其行政过程的随意性和自由裁量权，确保其行政行为的规范。要加快地方中小型国有企业改革过程，促进政企分开。同时，完善“转移支付”制度，减轻经济发展落后地方政府的支出压力。保证落后地区政府履行基本行政职能和提供基本公共服务和产品所需经费，避免因为经费压力导致其职能或行为方式的严重扭曲。
（二）加强法治建设，形成有效的约束机制
第一，加快立法进程，完善法律体系。一是结合即将进行的（宪法）修改工作，在《宪法》中明确以下原则：国家严禁各种形式的地方保护，维护全国统一市场；只有全国人大及其常委会拥有对跨地区贸易活动的立法权。二是针对当前地方保护隐蔽性强的特点，在（反垄断法）、（行政许可法）等规范市场主体和政府行为的法律和法规中，对地方保护的形式作出尽可能具体的法律界定，并制定严厉的惩处条款。三是认真梳理已有的法律法规。对明显不符合市场经济原则的规定，尽快根据情况的变化做出调整、修改或撤销。对地方政府制定的有悖市场统一，妨碍公平竞争的法律、法规和有关政策等，也要责成有关政府进行认真清理并且及时撤销。
第二，建立专门负责全国统一市场的行政执法机构。其主要职能包括：制定防止地区封锁，促进市场统一的行政法规；对地方政府立法和执法过程中有违市场统一性的行为进行监督、协调和行政处罚；接受有关当事人对市场歧视的投诉，对跨地区贸易纠纷进行行政仲裁等。为保证该机构的有效性，应做到：统一性，将现在分散于不同部门的职能合并。权威性，该机构具体办事机构可设在商务部或国家发改委等部门，但其主要负责人应当由国务院领导兼任；按照大区设立分支机构，负责对地方保护问题的监督和行政执法，以及对跨地区贸易纠纷的行政仲裁等。
第三，在地方层次设立直属中央政府的司法体系，负责对跨地区贸易纠纷的司法裁决。为保证其司法过程的公正性，其在党、政、财等方面必须与地方政府彻底脱钩。