日本首都圈的建设及其经验，本文主要内容关键词为：日本论文,首都论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F292文献标识码：A
文章编号：1004-9479(2004)04-0009-08
随着我国城市化的迅速发展和城市化水平的不断提高，城市的经济实力和地域辐射影响力大大增强，城市与周边地区的社会经济联系日益密切，特别在我国沿海城市高密集地区，城市的空间发展开始出现类似西方大都市的某些特征，围绕这一现象，国内学者对我国城市群和都市圈的研究方兴未艾。尽管目前我国关于都市圈的概念、地域空间定义、界定指标及方法等至今未有统一明确的标准，但大都市圈作为城市化发展到一定阶段的产物，其形成发展是城市化进程中的一个重要特征，将成为21世纪我国城市化发展的主导趋势是毋庸置疑的。因此，本文通过对国际上较为成功的日本首都圈建设及其经验进行研究、评介，以期对我国都市圈发展、规划有所裨益。
1 首都圈的地域组成
日本首都圈由东京都及其邻近的茨城、栃木、群马、埼玉、千叶、神奈川、山梨7个县组成（图1），总面积为36287平方公里，占日本国土的10%，约相当于上海的6倍，长江三角洲经济区的1/3。目前人口（2000年）4131.6万，占日本总人口的32.6%，相当于上海人口的2.5倍。
图1 日本首都圈的地域范围
首都圈通常被分为东京圈和北关东两部分。东京圈包括东京都和及其邻近的神奈川、埼玉和千叶三县；北关东是指其外围的4个县。在日本国土交通省国土计划局的文献中有时又将上述东京圈称为东京圈A，将东京圈再加上茨城县称为东京圈B，后者实际是首都圈整备法划定的既成市街地（城市建成区）和近郊整备地带。
东京都是首都圈的核心，它由特别区（区部）和多摩部两部分组成。特别区全部为建成区，也就是人们通常所说所东京城，包括23个特别区，人口为796.8万，面积620平方公里。多摩部下辖27个市、6个町和8个村组成，面积2180平方公里，大部分为城郊地带，西边为山区。其他7个县共设141个市，244个町，81个村。
日本首都圈实质是一个以东京区部为核心的城市集群。其中市的人口规模在2万至数百万不等，除中心城区东京区部外，人口超过100万的市还有横滨（330万）、川崎（120万）两市，人门在30万至100万之间的城市有16个，其中50万至100万之间的有千叶（86万）、相模原（57万）、船桥（54万）、八王子（50万），10万至30万人口之间的市有58个，人口在10万以下的城市有92个。
首都圈的建成区（既成市街地）959平方公里，包括东京都特别区、武藏野市和三鹰市，埼玉县的川口市、神奈川的横滨市和川崎市。建成区构成整个都市圈的核心。由此向外约50公里的范围内，为近郊开发地带（近郊整备地带），包括109个市和53个町。再往外50公里的范围内，为卫星城镇（都市开发区域），包括31个市和63个町。最外层多为人口稀少的山区。
图2 日本首都圈分散型网络结构示意图
2 首都圈的规划与建设
日本首都圈的建设始于上世纪50年代中期。当时，日本经历了战后的复兴期，伴随着经济的高速发展，人口和产业迅速向首都集中，形成了高度依存东京中心的巨大都市圈。一极依存构造形成的过密引发了通勤、住宅、交通、环境、近郊绿地的蚕食等一系列大都市问题。为应对这一大都市问题，日本国会于1956年制定了首都圈整备法，同时成立首都圈整备委员会，从此拉开了首都圈建设的序幕。
根据首都圈整备法，首都圈整备委员会于1959年启动第一次首都圈基本规划。基本规划是指导整个首都圈建设的基础和原则。首都圈第一次基本规划主要仿照1944年的大伦敦规划，即在建成区周围设置5-10公里宽的绿化带，并在其外围布置卫星城，以控制工业等用地的连续扩散，从而防止东京规模过大和已有建成区过密状况的出现。但是，此次规划并没有阻止城市的膨胀，而且城市扩展大大超出了原来的设想。为此，在1965年对首都圈整备法进行了重大修改。修改后的首都圈整备法摒弃了绿化带的概念，提出在现有建成区外围设立近郊整备地带作为建成区的备用地带，同时保留绿地空间，在近郊整备地带以外建立工业和教育等功能的卫星城镇。
表1 日本首都圈五次基本规划内容
到目前为止，首都圈已制定过五次基本规划（表1）。1968年制定的首都圈第二次基本规划，提出了将东京作为日本经济高速成长的管理中枢，并实施了以实现管理中枢功能为目的的城市改造。1976年制定的首都圈第三次基本规划主要是为了改正城市功能向东京都心地区集中的“一极依存形态”，提出了在首都圈中分散中枢管理功能，建立区域多中心城市“分散型网结构”的设想。在培育都市核心区、形成多极构造的广域都市复合体的同时，周边地域在发展原有农业、工业生产的基础上，充实其业务、教育和文化等功能。第四次首都圈基本规划于1986年制定，基本上延续了第三次规划的思想，仅对周边核心城市进行调整。同时，伴随着日本整体上国际化和金融时代的到来，提出进一步强化中心区的国际金融职能和高层次中枢管理功能的设想。对于周边地区，在推行以中核都市等为中心的多功能集聚的同时，以强化各地区之间的联合和提高地区的独立性为目标。
1999年制定的第五次首都圈基本规划在第三、第四次基本规划的基础上，再次强调了建立区域多中心城市“分散型网结构”空间模式的设想。与前几次基本规划相比，第五次基本规划具有以下几个特点：①规划考虑了多样价值观为基础的个人活动的活跃化，融入了以人为本的思想。②规划更加重视环境问题，以实现环境负荷的减少，恢复自然循环及提高个人生活质量为目标之一来推进地域整治。③规划将首都圈作为一个区域整体来考虑，对象区域更加广泛，除以东京都为核心的埼玉、千叶等八县市以外，还从区域合作的角度考虑到首都圈周边区域。④规划的区域整顿方向虽然仍以改善目前东京都心的一极依存构造为目标，但和前几次规划不同的是，此次明确提出了“据点”的概念，强调各地域以据点都市为中心，强化据点都市间相互机能的分担、合作、交流，最终形成区域分散型网络构造。这一理念将首都圈因地制宜地划分为五个区域：东京都市区、北关东地区、西关东地区、内陆西部地区和岛屿地区，并根据各地区的特征分别进行整治。在东京都市圈内形成环状据点都市群，在关东北部、东部、内陆西部地域形成首都圈大环状合作轴（图2）。
3 首都圈的人口和产业聚集
3.1 高度集中的人口
经过五次规划建设，首都圈在日本整个国家的社会经济中扮演着重要的角色。自50年代以来，首都圈的人口一直处于不断增长的态势。1950年，首都圈的人口仅为1905万，到2000年已增加到4132万，50年间，人口增加了1倍多。从增长速度来看，首都圈的人口增长远远高于日本全国，尤其是在1950年代和1960年代，其增长速度要高出全国1倍多。进入1990年代，其人口虽然处于缓慢的增长之势，但其增长的速度仍然高于全国平均水平（图3）。这表明，人口向首都圈集中的趋势仍未停息。根据首都圈第五次基本规划，到2015年，首都圈的人口将进一步增加到4180万。人口的快速、持续增加，使得首都圈占全国人口的比例越来越高，1950年其人口只占全国人口的22.9%，2000年这一比例已上升到32.6%（图4）。可见首都圈的极化趋势在不断增强，其在全国的地位亦有不断强化的趋势。
另一方面，经过五次规划建设，首都圈的人口分布也发生了一定的变化。在1970年以前，东京都的人口增长最快，但在此之后，人口增长的势头基本上得到了抑制。而近郊的神奈川、埼玉和千叶县的人口在上世纪60年代以来一直以很快的速度增长。但远郊的枥木、群马、山梨和茨城县的人口增长仍然十分缓慢，其中前三个县在1950年代人口都出现过负增长，山梨县甚至在60年代仍然处于负增长。人口变化最显著的区域集中在距市中心75公里以内的范围。在距市中心10公里以内的区域，人口出现了负增长，近1970年至1990年间人口减少近50万。但总体来看，首都圈人口高度集中于城市中心区的状况没有得到根本改变，目前约有75%的人口集中在距市中心50公里以内的区域，尤其在东京湾西侧的东京都区部及与之比邻的横滨市是人口最密集的地区，人口密度高达13000人／平方公里。外围的山区，人口十分稀少。
图3 日本首都圈及全国人口增长情况
图4 首都圈人口占日本总人口的比例
表2 日本首都圈各县（都）的人口发展情况
县（都）1950年
1960年
1970年
1980年1990年2000年
枥木
155.0151.4158.0 179.2 193.5 200.5
群马
160.1157.8165.9 184.9 196.6 202.5
茨城
203.9204.7214.4 255.8 284.5 298.5
千叶 213.9230.6336.7 473.5 555.5 592.6
埼玉
214.6243.1386.6 542.0 640.5 693.8
山梨81.1 78.2 76.2 80.4 85.3 88.8
神奈川 248.8344.3547.2 695.4 798.0 849.0
东京都 627.8968.4
1140.81161.81185.81205.9
首都圈 1905.2
2378.5
3025.83573.03939.74131.6
3.2 高度聚集的产业活动
首都圈同时也是日本经济活动最集中的地区，其产业活动的集中程度甚至高于人口的集中程度。从经济总量来看，虽然首都圈的就业人数（按工作地统计）占全国比例与其人口所占比例基本相当，但GDP所占比例却高于全国（图5）。在1990年代以前，首都圈GDP占全国的比重一直处于不断的增长之中，1975年占33.4%，高出人口3个百分点；1980年，GDP占33.9%，仍然高出人口将近3个百分点；1985年，GDP占36.5%，高出人口5个百分点；1990年，GDP占39.3%，高出人口7个百分点，这是首都圈GDP占全国GPD比重的最高历史记录。1990年代以来，首都圈GDP占全国的比重虽在不断下降，但到1997年这一比例仍然保持在36.7%，高出人口比例4个百分点。在1990年代以前，首都圈的经济增长速度也明显高于全国平均水平。
从产业结构来看，首都圈的第一、二、三产业在全国都占有举足轻重的地位，尤其是第三产业。1997年首都圈GDP中第三产业的比重占38.3%，第二产业的比重占35.2%，第一产业占17.3%。从就业人数来看，首都圈的总就业人数和三产就业人数占全国的比例一直处于不断上升的趋势，而且第三产业就业人数占全国的比例要高于总就业人数占全国的比例2个百分点左右（图6），这表明首都圈的服务功能在全国尤具支配地位。
图5 日本首都圈GDP占全国GDP的比例
图6 日本首都圈就业人数占全国就业人数的比例
4 首都圈建设的主要经验
4.1 完善的法律保障体系
日本首都圈的建设，首先得益于法律的保障。日本是一个法制国家，一切活动均以法律为依据，城市建设也不例外。为了推动和保证首都圈的建设，日本国会于1956年制定首都圈整备法，从而从法律上界定了界定首都圈的范围和发展方向。随后又相继颁布和制定了首都圈市街地开发区域整备法（1958年）、首都圈建成区限制工业等的相关法律（1959年）、首都圈近郊绿地保护法（1966年）、多极分散型国土形成促进法（1986年）等多部法律法规。在制定相关法律保证建设规划的顺利实施的同时，根据首都圈实际发展变化及时修改、完善相应的法律也是其成功的经验。首都圈整备法在制定后就随着五次基本规划的进行经过了数次修改完善。一系列法律法规的完善和实施，不仅促进了首都圈城市内部和城市之间协调发展和生产力的合理布局，更为重要的是使首都圈的规划有法可依，使首都圈的建设和管理纳入法制轨道。
4.2 科学合理的规划引导
城市建设，必须以科学的、高瞻远瞩的城市规划为指导。如前所述，日本首都圈自成立以来，已先后制定了5次基本规划。每一次基本规划都是在充分考虑不同政治、经济和文化背景、地域对象以及人口规模等诸多因素下形成的，并适时根据实际情况加以修改。如第一次基本规划的基本思想是限制城市的膨胀，但是此次规划制定后，由于人口和产业的迅速发展，并没有达到预期的目标，城市扩展大大超出了原来的规划。为此，1968年的第二次基本规划进行了重大修改。在1976的第3次基本规划中，发展战略进一步强调对人口增长的考虑，安全和环境能力、住宅和产业的发展在规划中也被置于重要地位。随着首都圈规划的实施，基本规划的内容也日益详实和具体。首都圈的规划除基本规划外，还有整备规划和项目规划。整备规划以基本规划为依据，对既成市街地（建成区）、近郊整备地带、城市开发地区的开发事项制定详细规划。项目规划是指年度建设项目的施工内容和施工进度等。基本规划是首都圈建设和发展的依据，它预见并合理确定着区域的发展方向、规模和布局，并对环境进行科学的预断和评价，协调各方面发展中的矛盾，统筹各项建设，对整个首都圈的建设发展起着引导作用。
4.3 政府的推动与协调
首都圈作为一个横跨若干行政区域的大都市区，在其规划和建设过程中必然存在许多矛盾和问题，但是日本首都圈自成立之时起，就同时形成了一套跨区域的强而有力的协调机构和政府机构来处理这些问题。在日本，首都圈和其他两个大都市圈（中部圈和近畿圈）的规划和建设是由国土综合开发厅下属的大都市整备局（注：该机构现已撤销。）负责（图7）。大都市整备局实质是推行首都圈和另外两个大都市圈建设的政府执行机构，除负责编制大都市圈发展规划外，还负责协调与土地局、调整局等局的关系。另外，在国土审议会还特别成立了三大都市圈整备特别委员会，其成员由都市圈内的各地方政府领导人如县知事、市长、企业领导人、大学教授组成，然后成立规划部，由大学教授和企业负责。这样不仅体现了地方政府的合作，亦体现了政府与企业和专家之间的协作。大都市整备局和三大都市圈整备特别委员会的存在体现了日本政府对首都圈等大都市圈建设的重视，这是推动首都圈建设发展的一个重要力量。
图7 日本国土综合开发厅构成
收稿日期：2004-09-10；修订日期：2004-10-10