特殊商品的市场化和政府管理——中国经济过渡的典型分析，本文主要内容关键词为：中国经济论文,典型论文,政府论文,商品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食、棉花、化肥、原油和成品油以及煤炭等对国计民生关系重大，但它们的生产经营却比较分散，是政策性和竞争性都比较强的特殊商品，政府不敢放开行政管制，但市场化的要求却很强烈，两者形成尖锐的矛盾，可是又必须统一。也就是说，既要求彻底和充分的市场化，又要求高度和有力的政府管理。这典型地反映中国计划经济体制向社会主义市场经济体制转换，以及社会主义市场经济的基本特性和发展要求。我国旧的经济管理体制是行政性计划管制，是官僚性和主观意志的行政管理，市场经济的历史发展水平很低，而目标要求却非常高，应该是广泛的私人性及其权利交换关系与高度的社会性及其权利协调关系的统一，统一的基本方式是“政府超拔导控”和“市场整合运作”。
一、行政管制和市场化要求
行政性计划管制的主要内容和特点，是行政性计划配置，以及行政性部门和地区分割管理。改革开放以来，我国的经济体制已经发生了很大的变化，行政性计划分配的比重已大大降低，跨部门和跨地区经营已开始形成，但部门和地区的行政分割还基本存在，再加上行政和经营混合，形成行政性部门垄断。特殊商品放开或放松行政管制的改革进展迟缓，但受市场的冲击和影响很大，产生大量的社会经济和政治问题，要求实行统一、充分、彻底和高度的市场化。
1.行政性计划配置和市场化。
行政性计划配置，是指以行政方式实施的计划配置。它至今在特殊商品的生产和购销上仍然比较普遍地存在，并且决定和影响其他内容及方式的行政管制。
行政性计划配置的基本内容和主要形式，首先是资源的计划切块和行政配置，即按行政部门和地区分配石油和煤炭等国有资源，以行政方式组建企业开采和利用资源。其次是产量的计划安排和行政分配，即政府制定产量计划，按行政方式分配，通过行政途径实施，靠行政手段落实，即使是指导性计划也往往带有强制性。例如，一些地方的上级政府领导要求下级签订粮食和棉花种植面积及产量的责任书，作为指令性计划来落实。再次是购销的计划分配和行政管理，即政府以各种各样的行政手段和方式，普遍实行特殊商品的购销管理，而且往往把收购与销售分开。例如，政府硬性规定石油企业生产的原油全部上交。又如，政府对“大化肥”的90%实行统一收购和销售。也有的地方层层建立棉花收购指挥系统，对棉花收购站实行严格的“平秤收购审批”制度，建立棉花巡视组和检查站，棉花运输要持许可证，否则查封和没收。还有的地方政府在粮食供不应求时禁止粮食外销，外运车皮不批。
行政性计划配置的主观愿望与客观结果往往相互矛盾，结果事与愿违。一是为了加快发展而无偿或廉价利用资源，把企业与资源捆绑在一起，使企业随着资源的衰竭而走向死亡，同时导致争夺和破坏资源。二是为了保证生产和满足需要，而实行产量计划，但往往不反映经济生产能力，没有投入保证，更缺乏增加生产和减少消耗的激励，导致效益低下，投入产出不经济，按计划生产的风险和代价很大。三是为了稳定购销而实行购销计划，但往往不落实，或收不上来，或收上来卖不出去，或把平价收购变为议价销售，或否定和排斥市场购销，或冲击和瓦解计划购销，或计划购销与市场购销并存和对立，即“双轨制”，产生混乱和陷入困境。四是国家统一计划和政府分级管理是必要的，但各级政府往往进行随意的行政干预，因而导致市场的地区分割和封锁，扩大和加剧市场的供求矛盾及价格波动。尤其是一些地方的财力不足，无法用经济手段调节供求。综合各种情况表明，政府充分利用权威，但往往导致计划和行政失败，造成巨大的经济、政治和社会风险。
特殊商品的行政性计划配置必须转向市场配置，即使是政策性业务也必须以市场化为基础，即彻底的市场化。这也就是说，特殊商品的政策性业务和经营性业务必须实行统一的市场化。
2.行政性部门垄断和市场化。
特殊商品的行政性计划配置，主要通过行政性部门分割和垄断经营来实现。这是改革开放条件下行政管制的主要特点之一。
行政性部门垄断的主要内容和形式，一是国家行政统配，二是行政性部门经营，三是部门分割垄断。国家行政统配是统一由一个行政性系统实施计划配置。它普遍存在于特殊商品生产经营领域，突出表现为化肥、原油和成品油的统配。全国供销合作总社农资公司系统统一实施大化肥的行政性计划配置，中国石化总公司销售公司系统统一实施原油和成品油的行政性计划配置。粮食和棉花等也都不同程度地存在国家行政统配。在改革开放的条件下，实施行政性计划配置的系统已经不是完全的行政性系统，而是带有政府职能的，以行政的方式组织、管理和运作的经营性系统。这也就是说，国家行政统配的主要实现形式是行政性部门经营。而行政性部门经营又表现为部门分割垄断，即各种特殊商品的生产与购销、上游产品生产与下游产品生产、内贸与外贸，以及购销与运输、贸易与金融，都分属于不同的行政性部门，并相互对立和排斥。
行政性部门垄断经营体现多重关系，产生多方面的不良影响。其纵向的关系和影响，一是上级决定和下级执行、上级命令和下级服从的等级权利差别关系；二是上级和下级都作为经营者，是权利交易关系。双重关系的混合，必然产生扭曲和变形，其一是使上令下行的行政性计划配置被左供右求的市场关系所扭曲，当行政配置的数量及规定的价格与实际的市场供求及价格不相符时，就上令不行和上禁不止；其二是使上下间的交易关系被等级差别关系所扭曲，上级可能利用其高居于上的地位及权力，擅自规定或改变购销关系，把负担转嫁给下级，把利益转移给自己。于是，行政性部门经营就往往成为获利性和不经济性的混合。行政性部门垄断经营的横向关系和影响，一是不平等的交换关系，各个部门的权利差别很大；二是不合理的利益转移关系，包括贫困者的利益转移给富裕者；三是不合理的比例关系，往往是下游部门的规模大于上游部门的规模；四是难以协调的关系，行政性部门垄断经营之间的关系很难协调。
特殊商品的市场化必须是多元竞争的市场化，也就是充分的市场化。同时，它又必须是有序的，即协调统一的市场化。
3.行政与经营混合和市场化。
特殊商品行政性部门经营的核心，是行政与经营混合。其主要特性和内容：一是部门、行业和企业“一体”。行政性经营部门具有国家行政、行业管理和企业经营三种职能，是政府机关、行业机构和企业组织三位一体。二是行政、自然和经营“混合”。行政性经营部门除了行政和经营两个特性外，还往往具有“自然”特性，即按行政区划和自然区间建立经济实体，实施行政和进行经营，即体现地域“自然”，也体现行政“自然”。三是政治、经济和社会“单位”。特殊商品行政性经营系统的各个组织尤其是所有基层组织，实际上都是政治、经济和社会统一的“单位”。这是我国整个政治、经济和社会制度的典型体现。
行政与经营混合，首先是造成主体的行政目标与经营目标以及他我目标和自我目标的冲突，其次是多元目标使动机不纯，自我目标与他我目标的冲突产生动机矛盾，最后是主体的目标冲突和动机矛盾必然导致行为扭曲。自我目标决定的动机反应方向和力度，会使他我目标决定的动机反应方式产生扭曲。例如，1996年末和1997年初，在油品尤其是柴油供不应求时，一些地方的国家石油公司不按计划配置油品，也不执行国家定价，而擅自销售和涨价。
行政与经营混合必须分开，不仅要把两者的职能和机构分开，而且应把造成两者混合的政策性与行政性分开。这实际上也就是彻底的市场化。在此基础上再反映现代市场经济的特性及要求，把政策性与市场化统一起来，实行高度的市场化。
二、市场不足和市场外部性
特殊商品市场化的目标要求很高，但其现实水平却很低，目标与现状之间的差距很大，即市场形成和发育严重不足。而“市场不足”必然使市场作用不到位，从而使大量的社会经济现象成为市场外部性，并且主要表现为外部不经济性。我国经济过渡时期普遍和严重地存在市场不足及其外部不经济性。
1.市场目标和现状的差距。
特殊商品市场化的目标有许多子系统，一是广泛密切联系。特殊商品具有资源性、基础性、全局性和战略性等特点，大多是一头连着大自然，另一头连着千万企业，再一头连着几亿农户和城镇居民，其供求关系非常广泛，需要形成密切的联系，以相对缩小供求的范围，提高市场的整合力，真正形成全国统一的市场。二是快速有效转换。只有快速联系和有效转换，才能使广泛的多环节的供求关系实现密切的联系，才能减少供求转换的摩擦和损耗，才能降低交易费用和控制涨价压力，减弱资源短缺和购买力低的制约，使生产和消费得利。三是高度稳定有序。特殊商品对整个经济运行和价格总水平影响很大，但生产和需求却具有很大的不确定性，市场风险比较大。市场只有高度的稳定性，才能控制和化解不确定性，才能经得起生产、供给和需求变化的影响。而只有高度的有序化，才能实现真正的和高度的稳定性。同时，市场的高度有序化，在形成一种强大的聚合力的同时，还会产生强大的向性力，即朝着满足社会需求的方向的推动力，从而能够使特殊商品的生产和供给不断增长，解决基础产品供给短缺和基础产业发展不足的问题。
但是，由于特殊商品生产和流通的行政管制比较严重，再加上比较分散，其市场化的现实状况很落后，与目标要求的差距很大。其一，是主体及行为的差距。特殊商品生产经营企业由于具有行政性和经营性双重职能和目标，非常缺乏独立性和自主权，只是准企业或行政性经济“单位”，其地位、特性、动机和行为与市场主体的标准差距非常大。其二，是关系和结构的差距。特殊商品生产经营按行政区划的分散存在，按行政层次的分等存在，按行政性部门的分别存在，与目标要求的按经济力量的聚集存在，按经济环节的成系统存在，按分工协作的综合存在之间的差距非常大。特殊商品生产经营相关状态的各自为政和政出多门，邻里划界和以邻为壑，自成系统和排斥异己，与目标要求的政出一门和政归一门，邻里竞争和互助相帮，天涯若比邻和你我皆朋友之间的差距非常大，特殊商品生产经营结构状态的固定和不经济的企业规模结构，行政分割和封锁的地区布局结构，行政分割和垄断的产业组织结构，与目标要求的经济合理和及时调整的企业规模结构，各具特点和相互联系的地区布局结构，自我组织和纵横一体化的产业组织结构之间的差距非常大。其三，是性能及效率的差距。这包括行政分别平衡和协调与市场系统平衡和协调的差距，外来的固定僵化的稳定与内生的充满活力的稳定之间的差距，停滞和萎缩发展与持续快速健康发展的差距。
2.市场不足和作用不到位。
特殊商品的市场目标与现状的差距，也就是“市场不足”。它包括放开或放松行政管制，使市场得以形成的“前市场化”的不足，即行政管制放开的不充分和不到位，而使“市场形成不足”；市场在自己的基础上自然地发育和成熟的“中市场化”的不足，即“市场发良不足”；克服市场垄断和外部性等缺陷，以提高市场性能的“后市场化”的不足，即“市场发展不足”。特殊商品的“市场不足”，主要表现为数量市场配置的不足，流通市场形成的不足，价格市场决定的不足和产业市场组织的不足等。中国经济过渡普遍地存在这“三化”即“系统市场化”的不足。
市场不足必然使“市场作用不到位”。首先，是特殊商品数量市场配置不到位。受自然、技术、行政、历史和国际等因素的限制，市场形成和调节总量关系不到位，或者是一些供给量和需求量受自然和行政的限制而没有被纳入到总量关系中，或者是总量关系被部门和地区分割而缺乏市场统一性，或者是总量关系受干扰而过于频繁和过大幅度地波动等。例如，国产原油不足，加工进口原油（主要是含硫量高的中东原油）技术设备不适应，使原油贸易大量逆差，并受国际市场价格波动的很大影响。1996年国际市场柴油价格比1995年上涨19%，我国进口柴油减少23%，国内柴油脱销和价格飞涨。同时，还有市场决定企业生产经营数量即“个量”，以及使个量决定向总量形成扩展和总量形成向个量转换的作用不到位。其次，是特殊商品流通市场形成不到位。行政流通排斥市场流通，市场流通产生混乱和无序，以及流通“双轨制”的客观存在和矛盾加深。如粮食“买难”和“卖难”交替反复。再次，是特殊商品价格市场形成不到位。政府定价和市场定价混合，产生“无货价格”、“回扣价格”、“刁难价格”、“白条价格”、“歧视价格”、“欺骗价格”和“敲诈价格”，以及“暴涨价格”和“暴跌价格”等等。还有，是特殊商品产业市场组织不到位。部门分割的行业结构，地区封锁的布局结构，“全而散”的企业结构，以及相互排斥、自成一体和规模不经济、投入产出效率低的产业结构等。
3.广义市场外部不经济性。
市场作用不到位，必然使许多本来应该属于“市场内部性”的社会经济现象成了“市场外部性”，产生大量的不良社会经济影响。“市场外部性”，通常是指某个经济主体生产和消费物品及服务的行为不以市场为媒介而对其它的经济主体产生的附加效应的现象。这种严格意义的市场外部性，是以充分的市场内部性和到位的市场作用为前提。但是，在体制转换过程中，市场内部性不充分和作用不到位是一种普遍现象，因此所产生的市场外部性必然是宽泛的或广义的。所谓广义的市场外部性，是指一切不通过交换而产生影响的社会经济现象。它与市场内部性相关联，或基于市场内部性和由其派生，或由于市场内部性不充分而外生，以及市场作用不到位而产生。所以，市场解决不了和解决不好的社会经济问题都属于广义的市场外部性。市场解决不了和解决不好的社会经济问题，往往会产生不良的社会经济影响。“市场不足”所引发和导致的主要是外部不经济性。这在特殊商品市场化和中国经济过渡中是普遍存在的。
三、政府规制和外部性配置
特殊商品的市场不足及其外部不经济性，要求政府根据现代市场经济的特性，运用相应的市场原则，对市场化进行规制，以填补市场不足和促使市场发育，克服市场失灵和降低市场成本，提高市场的性能和效率。整个经济的市场化也应该依据市场不足和失灵而实行经济规制。我们可以说，政府规制与市场化的统一是中国经济过渡的基本方式。
1.克服市场失灵的政府规制。
市场失灵或市场失败，是指市场不能产生其应有的积极作用，或其正效应受到严重制约，而负效应却大量产生，消极影响不断扩散和蔓延。克服市场失灵的办法是政府规制。“规制”一词是由英文"Regulation"或"Regulatory Constraint"翻译过来的。通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。它包括规制的依据、主体、范围和对象等内容。经济规制是依据市场失灵，对造成市场失灵的行为进行规定和限制。由于造成市场失灵的原因不同，经济规制的对象和方法不同，因此可以区分为直接经济规制和间接经济规制。直接经济规制主要是对自然垄断部门和信息偏在部门“企业的进入和退出，价格，服务的数量和质量，投资，财务会计等方面的规制”，是以“介入”的方式“防止垄断企业滥用市场支配力”，迫使其提高“内部效率”，以及避免把消费者剩余的一部分转化为企业利润的收入再分配，保证企业收入稳定化。间接经济规制是指以存在市场机制的基本框架，企业是基本自由的为前提，在这个基础上，以形成、维护竞争秩序的基础为目的，不直接介入经济主体的决策而仅只制约阻碍市场机制发挥职能的行为，并且以有效地发挥市场机制职能而建立完善的制度为目的。
2.填补市场不足的政府规制。
我国经济过渡的政府规制，以及政府对特殊商品市场化的规制，既反映经济规制一般，又具有不同于一般经济规制的特点。这主要是依据和填补市场不足。填补市场不足的政府规制，除了要限制经济主体的不合理行为外，还要限制非经济主体的经济行为，更要促使经济主体的合理行为尤其是标准的市场行为。
填补特殊商品市场不足的政府规制，有许多具体内容和方式。一是数量规制。它包括依据市场和进行预测，作出规划和制定计划，提供经济条件和给予经济保证的总量规制，规定企业生产经营的“市场经济数量标准”、“进入”和“退出”的个量规制，以及为把总量规制和个量规制统一起来，使个量规制具有弹性，而实行企业生产经营数量的转换规制。二是流通规制。它包括把行政流通和市场流通“双轨制”，转换为直接规制的市场流通与间接规制的市场流通统一的“一体制”；指导和控制流通方向，规定和限制流通环节，规定和沟通流通渠道的行政导控的市场流通；规定流通企业的资格和规范其行为；规范和支持以直销、托销、代销、委托销售和购销代理，联合购销经营，运营调控储备系统和综合商社等为主要内容及方式的组织化、系统化的市场流通，实现市场流通的现代化，建立和发展既互补又竞争的国有流通系统和社会流通系统，以形成有效和有序竞争的市场流通结构。三是价格规制。为了填补市场价格反映客观和全面的不足，市场价格竞争充分和有效的不足，市场价格运行连续和稳定的不足，以及市场价格关系联动和制约的不足，而实行以“行政中介协商确定价格”、“市场购销协议申报价格”和“目标价格支持监督控制”等为主要内容及方式的价格规制。四是产业规制。实行资产经营和控制，既落实企业的法人财产所有权以及独立自主经营权，又促使市场发挥对国有资产的配置作用，扩大和提高国有资产的社会运用，还保证国家对特殊商品生产经营企业的资产控制；推行企业“股权交换”，使企业相互持股和实现股权多元化，摆脱自然的和行政的限制，同时打破行政性部门分割和垄断，奠定产业一体化基础，再促使企业联合和兼并，发展企业集团和规模经济，优化产业结构和提高产业性能。
3.政府规制实行外部性配置。
我们把所有造成市场失灵的原因都归结为广义的市场外部性，除了狭义的市场外部性外，垄断造成市场失灵，是由于垄断会产生外部性影响即垄断的外部性，市场不能满足社会对公共物品的需求，是由于公共物品具有外部性，还有不确定性和风险的外部性，非对称和不公正的外部性等。由于市场内部性是以市场方式配置的，换句话说，市场内部性的配置也就是市场配置，因此市场外部性只能以政府方式配置。克服市场失灵的政府规制，就是政府对市场外部性的配置。同样，填补市场不足的政府规制也是市场外部性的政府配置。所以，广义的政府规制是所有的市场外部性配置。
我们把政府规制定义为市场外部性配置，一方面是为了促使资源配置的政府方式向市场方式转换。由于市场外部性只是相对于市场内部性而言的，市场的内部性及其配置是基础和主体，特别是市场不足所产生的市场外部性会随着市场的发育和市场内部性的扩大而缩小，因此竞争性的特殊商品其配置必须由政府方式向市场方式转换，当受到障碍和阻力时必须强制转换。另一方面是为了促使旧的政府方式向新的政府方式转换。我们把旧的政府方式定义为“官僚性的行政方式”或“官僚行政”的方式，以及“按主观意志行政”的方式。它完全排斥市场，根本不适应市场化的要求。所以，要实行市场化，就必须实行政府方式转换。依据市场原则和适应市场化要求的政府方式必须是既依据法律，又按照市场原则或交易原则。因此，新的政府方式就是依法行政加按市场原则行政。用公式表示，市场性的政府规制＝法律+行政+交易。例如，总量规制既吸收行政性计划的直接性和强制性，吸收指导性计划的市场性和预测性，吸收宏观调控的间接性和经济性等，是符合市场原则的强制性的总量经济管理。于是，作为市场外部性配置的政府规制，也就可以防止政府失败。再一方面是为了使资源配置的政府方式与市场方式有机地结合起来，使“凹性”组合转换为“凸性”组合。目前我国普遍存在的政府与市场的“凹性”组合，主要是由于政府一方面配置市场内部性，另一方面却没有充分和很好地配置市场外部性。而把政府规制定义为市场外部性配置，就可以与市场内部性配置有机结合和优势互补，即政府配置与市场配置的结合，是法律—行政—交易与供给—价格—需求的结合。这不仅反映特殊商品政策性与竞争性统一的特点，而且反映现代市场经济的特性和要求。
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