摘要：自金华市公安局2004年制定行政裁量基准以来，全国上下纷纷“跟风”，一时成为一种“行政风尚”。而行政裁量基准如何有效监督就成为一个必须讨论的话题。本文主要从分析权力机关以及司法机关的弊端入手，结合我国实际，行政裁量基准的监督应当主要依靠行政机关自身监督，再辅之以权力机关以及司法机关的监督，最终达到对行政裁量基准的有效控制。
关键词：行政裁量基准；权力机关监督；司法机关监督；行政机关监督
1.概述
行政裁量基准作为伴随着裁量治理转型而出现的一种新兴制度，旨在通过行政机关设定一种规则化的具体判断选择标准来加强对裁量权的自我控制。从这一性质可以看出，行政裁量基准不同于行政裁量，同样的，行政裁量基准的监督也就不同于行政裁量的监督。
行政裁量基准这一概念并不是每个国家在立法上都有表述，但对于法治国家而言，都重视对行政裁量基准的监督。总的来说行政裁量基准的监督模式主要有权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关监督。权力机关、司法机关的监督被称为外部监督，行政机关的监督称为内部监督，主要方式包括行政裁量基准的规范，行政责任追究、行政复议等方式。笔者认为，对行政裁量基准的监督至少包括两个方面：一是对基准文本的监督；二是对基于基准文本所作出的具体行政行为的监督。
2.行政裁量基准制定过程中存在的问题
第一，制定主体多样。我国制定了行政裁量基准文本的主体有国务院各部委，市级政府，省级政府各部门，县级政府各部门，制定主体呈现多样化态势。
第二，行政裁量基准制定内容存在形式化、批发化的倾向及相互重复。各主体制定行政裁量基准时存在简单模仿或复制某种模式的问题，导致过于粗糙，上下模仿必然存在着诸多的重复性甚至冲突性的内容,致使行政裁量基准欠缺科学性、系统性。
第三，行政裁量基准制定程序存在诸多规定不一致,认识不统一的问题。有的地方认为上级行政机关如果没有制定裁量权基准,下级行政机关便不可以制定。有的地方认为只有在上级行政机关没有制定裁量权基准的情况下,下级行政机关才可以制定。还有的地方认为上级行政机关制定裁量权基准后,下级行政机关直接遵照执行,不需要再重新制定。
3.权力机关的监督
在我国，所谓权力机关的监督是指人民代表大会及其常委会的监督。基于行政裁量基准的特殊性，权力机关对其监督主要是对抽象行政行为的监督。关于权力机关的监督，我国《宪法》）第67条、第104条以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条为其提供了依据。但权力机关的监督有其局限性，一是组织构成和活动方式不利于监督行政裁量基准。二是权力机关的关注重点和核心任务不在于矫正具体行政行为。三是作为行政裁量基准广泛存在的其他规范性文件权力机关不接受备案，由于数量过多也很难接受备案。这就使得权力机关的监督形同虚设。
4.司法机关的监督
所谓司法机关的监督就是法院的监督，通常是行政相对人提起行政诉讼，法院审查行政机关行政行为的合法性加以监督以及在提起行政诉讼的同时对其规范性文件附带提起审查。虽然《行政诉讼法》第53条为司法机关对其他规范性文件进行附带审查提供了法律依据。但是司法机关的监督同样具有局限性。首先，司法审查属于一种事后监督，具有滞后性，成本高昂。其次，司法机关所能附带审查的规范性文件有限且制约手段有限。司法机关能附带审查的只是规章以下的其他规范性文件，那么当规章中有行政裁量基准文本出现的时候，司法机关便无权审查。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆再次，司法机关认为规范性文件不合法时，其制约手段局限于司法建议，十分有限。
5.行政机关的监督
所谓行政机关的监督是在行政机关系统内部通过设立规范行政裁量基准制定及实施的配套制度、完善行政复议、规范行政执法人员的执法过程等实现对行政裁量基准的监督。笔者认为行政机关自身的监督包括事前的行政立法监督，事中的行政裁量基准配套制度建设，以及事后行政复议制度的监督。
从行政立法监督方面看，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出,要“建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度”。因此,正如周佑勇教授所言我们要将构建行政裁量权基准制度进一步提升到国家战略层面。既要从理论上对裁量基准予以科学定位及系统建设,也要在实践中保障裁量基准对依法行政活动的基本功效。解答我国行政法学界在裁量权基准正当性、法律效力、公开性、制定权限、公众参与等问题上的理论争议,从而使我国现行理论研究系统化、理性化。并可以考虑制定统一的《行政裁量权基准制定程序暂行条例》。
从建设行政裁量基准配套制度来看，应建立责任追究制，明确奖惩标准、建立激励机制。例如，对滥用行政裁量基准的执法人员进行责任追究，包括对部门负责人的追究。同时，建立网上沟通机制，疏导民愤。完善调査程序，从程序上保证相对人申辩和陈述权利，保证调查程序的规范和有序，另外，应该加强执法队伍建设，从而提高执法水平。
从行政复议监督来看，我国《行政复议法》第7条规定了对其他规范性文件可以附带提起审查申请，所以当行政相对人认为行政机关依据行政裁量基准所作出的行政行为侵犯了其合法权益时，可以在对具体行政行为提起行政复议的同时，对行政裁量基准附带地提起审查申请，以通过行政机关内部的监督机制来达到对行政裁量基准的审查监督与控制。作为事后救济的方式之一，行政复议制度的完善也是监督必不可少的。
行政机关自身监督具有相当的优势：首先，行政机关自身监督具有内发性。行政机关自身监督的内发性在于,行政裁量基准是用来控制裁量权的，而这种愿望是从行政机关及行政人员自身生发出来的,并通过行政系统内部的一系列机制来具体实现的。其次，行政控制具有专业性。行政机关的专业性体现在行政人员中有相当比例的专业技术人员，更重要的是,行政机关在面临过于专业性的行政事务时可以通过行政委托的方式交由专业机构执行。再次，行政控制具有同步性。早在二百多年前,孟德斯鸠便已指出,行政的妙处,乃在于十分懂得在不同的情况下应使用哪一部分权力,而且宽猛得宜。 在诸多监督模式中,只有行政控制能和行政活动保持最为完整的同步性。
6.结语
对行政裁量基准的监督固然需要多管齐下，不可偏废。但在我国，权力机关对行政裁量基准的监督形同虚设、司法监督十分有限、所以要有效监督行政裁量基准关键在于行政机关监督制度的不断探索。我们应以全面推进依法治国、依法行政、转变政府服务职能建设为契机，用行政立法规范裁量基准的制定，加强执法队伍素质建设，从而有效监督行政裁量基准。
参考文献
[1]《论行政自由裁量权的内部控制》崔卓兰，刘福元载《中国法学》2009.03
[2]《从国家战略层面推进对行政裁量权基准的统一立法》周佑勇，载法制日报2016年2月24日第011版
[3]《行政裁量基准研究》周佑勇著 中国人民大学出版社 第8页
[4]《行政裁量基准研究》郑雅方著 中国政法大学出版社
[5]参考《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》
[6]参考《重庆市规范行政裁量权办法》
[7]参考《天津市人民政府关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见》
[8][法]孟德斯鸠:《论法的精神(上)》,张雁深译,商务印书馆1961年版,第209页
作者简介：朱躲胜（1993.03-），男，云南省昭通市镇雄县人，研究生，甘肃政法学院，政府法务方向学习。
论文作者:朱躲胜
论文发表刊物:《知识-力量》2019年7月中
论文发表时间:2019/4/22
标签：基准论文; 行政论文; 行政机关论文; 司法机关论文; 权力机关论文; 裁量权论文; 行政复议论文; 《知识-力量》2019年7月中论文;