城市可持续发展与城市安全体系，本文主要内容关键词为：城市论文,可持续发展论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市公共安全概述
1.城市灾害与城市安全
灾害是由灾害源、灾害载体和承灾体3个要素共同作用而发生的，城市灾害就是以城市系统或其子系统为承灾体的灾害，即由于不可控制或未加控制的因素造成的，对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成较大危害的自然和社会事件。
危害城市安全灾害因素主要可以归结为自然灾害、人为灾害、袭击破坏等3大类。城市自然灾害主要分地质性自然灾害、气候性自然灾害、复合性自然灾害3类，地质性自然灾害有地震、火山爆发、断层滑坡、地面塌陷等；气候性自然灾害有风灾、雪灾、雷击等；复合性自然灾害有海啸、泥石流等。人为灾害主要有火灾、有毒气体泄漏、有毒液体泄漏、核泄漏、光辐射、电波干扰、建筑物倒塌、交通事故、传染病等。袭击破坏主要有战争空袭、爆炸、谋杀、纵火、放毒、劫机以及破坏性的信息干扰、智能化犯罪等。
而城市安全是指城市在生态环境、经济、社会、文化、人体健康以及资源供给等方面保持的一种动态稳定和对城市灾害的一种抵御能力。城市安全是城市可持续发展的必要条件，没有城市经济、社会与生态环境的稳定与安全就不可能有城市的可持续发展。
2.城市公共安全与城市可持续发展
可持续发展与城市公共安全密可不分，城市是人类活动的重要区域，城市公共安全是城市可持续发展进程中的一个重要组成部分。城市是一个高度集约化的社会，各个组成部分之间密切联系、相互影响。必须正确处理人与自然的关系，确保城市公共安全，为区域发展提供良好的资源和环境条件，实现城市社会经济的稳定、健康发展。建立起城市稳定、协调的内部调节机制以及生态、技术、经济和社会之间的“互动效应”，才能提高城市的综合实力和总体素质，保证城市的可持续发展。没有一个安全的生态环境、安全的经济发展状态和安全的社会环境，就不可能实现城市的可持续发展。而城市公共安全在很大程度上取决于城市在社会、经济和生态环境方面的协调与自我调控能力，而这种调控能力的大小与城市的基础能力建设水平密切相关，只有城市的持续发展才能有效调控各类矛盾，并为城市公共安全保障体系建设提供技术和资金支持。
城市公共安全是可持续发展的基本条件。随着全球人口、资源和环境问题的日益突出，城市的可持续发展已成为全世界共同关注的问题。城市作为一个人口高度密集的地区，是人们从事经济、文化乃至政治活动最为频繁的重要场所，也是人类对自然生态环境干预较为强烈、破坏较为严重的区域。可持续发展的核心就是协调人与自然环境、资源之间的关系，缓解它们之间的矛盾，减少自然环境对人的效应，在满足当代人需要的同时，不危及后代人的利益。安全是人类生存和发展的基本需要之一，资源是人类生存的基础，环境是人类赖以生存的条件，安全的生存环境对社会经济的可持续发展有着极其重要的作用。“非典”的爆发对我国社会带来了史无前例的冲击，也使人认识到建立公共安全体系的紧迫性。美国的“9·11”、英国的“疯牛病”、日本的“沙林毒气”、日本东京的地铁毒气、非洲的疟疾，2003年的SARS以及2005年7月7日的伦敦系列爆炸案使人们深刻认识到现代都市的脆弱，城市危机随时都可能发生，突发事件可能会迅速成为灾难。正在步入城市化和现代化的中国城市，随着工业和人口的积聚、大量高密度建筑群落的建立、人口迁移与结构的变化、居民生活方式的改变、新旧体制矛盾的交织以及敌对势力的活动等等，在城市快速成长的同时，新的险患和危机也在快速成长。要降低发展风险、提高城市的危机承受能力，就必须重新审视我们的城市安全政策，必须重新构建政府危机管理机制，提高政府的危机管理能力。
二、目前我国城市减灾防灾存在的问题
2004年7月，北京的一场暴雨几乎让整个城市陷入次大瘫痪；而随后上海的大风雨则让整个城市公共交通陷入瘫痪，全市出现大面积的停电，市民生命及财产也遭受损失。由此，我国城市防灾减灾能力严重滞后的问题再次凸显，而在城市防灾减灾建设中存在的一些问题更成为舆论的焦点。
①城市规划设计落后。近年来我国的城市化进程取得很大进展，特别是北京、上海等城市的城市化速度更是惊人。但是，城市规划偏重于满足人们的物质和精神享受，往往忽略了防灾减灾功能。
②缺乏城市减灾防灾效果的硬性考核指标。我国法律虽然规定城市规划必须考虑防灾因素，但各地的执行大多不到位，由于对城市防灾效果没有硬的考核指标，不列入地方领导政绩，因此对规划中的防灾漏洞也缺乏追究机制。
③我国城市灾害管理模式主要为事后动员管理模式，即城市有关部门对灾害的管理都是根据各个不同的灾种灾情进行对口管理。但很多时候各种灾害性因素往往是一起出现的。目前虽然我国防治灾害方面的法律有传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、防洪法、防震减灾法、气象法、消防法、道路交通安全法等多部，但都是针对单方面减灾而制定的，局限性很明显。因为每次灾害形成时，必然有次生灾害发生，地震可能引发火灾、水灾和瘟疫，火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞。虽然城市每一种灾变的成因和特点不同，但是在健全危机管理方面，灾害一旦发生其状态都是类似的。
三、建立城市综合减灾与突发难应急系统，实现城市可持续发展
为了让城市远离灾害的阴影，让决策科学化落到实处，必须从“体制、机制、法制”三大支点上去关注城市综合减灾体系建设。建立建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，形成城市公共应急管理体系。
在目前的城市防灾减灾建设中“头痛医头、脚痛医脚”的办法难以治本，必须把城市当作一个有机的整体来对待，不能人为割裂各种功能。而是要从综合减灾规划入手，打破部门条块分割，构筑一套新型综合的减灾体系。第一，在城市设计规划时，一定要充分考虑安全因素，要在关键节点上增加安全系数。建设法制化、科学化、民主化的决策机制至关重要。第二，城市化的规模、速度要理性。第三，要建构起覆盖面广的社会防灾减灾数字化网络网。第四，要加强减灾应对方面的立法建设。第五，政府减灾管理的主观愿望和客观能力都应该要有较大提高。第六，要建立起各部门联动、信息和资源的共享，重视专业知识在城市减灾方面所起的重要作用。
对城市管理，必须把建立科学、有效的防灾减灾管理制度，特别是危机应对机制，与加强城市基础设施建设提到同等重要上来。从国外的经验看，尽管各国现代城市防灾减灾管理模式因国情不同而各具特色，但核心的内容是统一的。它们都有多元化、立体化、网络化的综合减灾、应急体系，都有一个以政府首脑为核心的固定的中枢指挥机构，并实施高官问责制，都有常设的专职机构及相关科学家、专业人员从头至尾参与减灾实践，都有严格而高效的政府信息发布系统及明确的政府职能。
SARS过后整个中国已经开始积极应对自然灾害、事故灾难、公共卫生社会安全事件等突发公共事件的威胁。我国目前处在突发公共事件的高发时期，从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害的种类多、灾害发生的频度高、灾害损失严重。由于受灾害影响的人口大体在2亿左右，占全国人口的1/7以上，自然灾害中国有着较强的社会性。
随着经济建设的发展，灾害所造成的损失也逐步增加。我国有70％以上的大城市、半数以上的人口、75％以上的工农业生产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。
从社会的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，同时又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，就有可能出现社会危机。此外，国际政治经济格局的最新变化也使得国际的冲突和危机出现新的特点。如“9·11”事件就显示了国家恐怖主义的威胁巨大。
另外，我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机有可能随时爆发。而新中国成立以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更新，安全隐患非常多，也是一个个定时炸弹。
每年突发公共事件损失巨大。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人。有资料显示：2003年，我国因生产事故损失2500亿元，各种自然灾害损失1500亿元，交通事故损失2000亿元，卫生和传染病突发事件的损失500亿元，以上损失共计6500亿元人民币，相当于我国GDP的6％。
2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。
突发公共事件造成的影响并不仅仅是人员伤亡、经济损失。突发公共事件造成的间接损失同样不可忽视。比如说，事故灾害发生之后，公众的生活节奏被打乱，公众心理也会受到巨大冲击。例如重庆开县井喷事故，虽然问题早已查清，责任人被绳之以法，但事故阴影却依然存在。
从“非典”疫情到禽流感，从开县井喷到北京密云游园踩踏事件，从吉林中百商厦特大火灾到阜阳劣质奶粉，从东航包买空难到辽宁孙家湾特大矿难，这些突发公共事件及处理，已经暴露出了诸多问题。
首先，缺少处理重大突发事件的基本法律。目前我国已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，如应对骚乱的《戒严法》，应对自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》等，应对安全生产事故的《安全生产法》等，应对公共卫生的《传染病防治法》等。但相对分散、不够统一，难免出现法律规范之间的冲突。而且各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作。同时，受地方保护主义的影响，一些地方立法“以邻为壑”，大大削弱了处理突发事件的协作与合力。
其次，信息管理系统落后。信息管理系统对突发事件的处理起着非常重要的作用。一则为决策者提供及时和准确的信息；二则为民众传递适当的信息，避免民众情绪失控，促进民众沟通。目前，我国发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危难时刻统一调集，迅速汇总。
总之，建立突发灾难应急系统意义重大，时间紧迫。作为公共安全事件多发的城市来说意义更为重大，可以说防止重大突发灾难的重点区域是城市，这一方面是保障城市自身安全的需要，另一方面也是实现城市可持续发展的基本条件之一。
四、制定城市突发公共事件的应急预案
制定城市突发公共事件应急预案的目的是为了有效预防、及时控制和妥善处理城市可能发生的各类突发公共事件，促进城市形成指挥统一、联动有序、决策科学、保障有力、行动高效、资源共享、社会广泛参与的突发公共事件应急管理体系，保障人民群众的生命财产安全，维护公共利益和社会秩序，保持社会稳定，促进城市经济持续、平稳、协调地发展。
城市突发公共事件应急预案的基本框架方案主要内容应包括：
①关于公共事件的等级划分。为有效处置各类突发公共事件，依据其可能造成的危害程度、波及范围、影响力大小、人员及财产损失等情况，由高到低划分为特别重大(I级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)、一般(Ⅳ级)四个级别。
一般突发公共事件(Ⅳ级)：指突然发生，事态比较简单，仅对较小范围内的公共安全、政治稳定和社会经济秩序造成严重危害或威胁，已经或可能造成人员伤亡和财产损失，只需要调度区内个别部门或街道的力量和资源就能够处置的事件。
②关于城市突发公共事件应急系统的组织机构与职责。城市设立突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发公共事件应对工作。城市突发公共事件应急委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发事件的分工由分管领导担任，成员由市长、市政府办公室主任、市各突发公共事件专项指挥部、相关委办局、街道办事处负责人组成。
市政府办公室主任作为总协调人，政府办公室分管副主任配合协助，协调突发公共事件应对工作。
③关于突发公共事件的预测、预警。第一，预警。突发公共事件应急委员会办公室负责全市各类突发公共事件的预防、监督和管理工作，突发公共事件号项指挥部、各相关职能部门应依据各自职责分工，并按照突发公共事件发生、发展的等级、趋势和危害程度，及时向市应急委员会办公室提出相应的预警建议。
第二，预警级别及发布。依据突发公共事件即将造成的危害程度、发展情况和紧迫性等因素，由低到高划分为一般(Ⅳ级)、较重(Ⅲ级)、严重(Ⅱ级)、特别严重(I级)四个预警级别。并依次采用蓝色、黄色、橙色和红色来加以表示。
第三，预测预警支持系统。城市应加强突发公共事件的预测预警体系建设，按照城市有关各突发公共事件的预警指数和等级标准，利用现代化的技术监测手段。特别加强交通、公共卫生、安全生产、市政、环保、建委、人防等专业部门的数字化监测基础设施建设，强化专业预警预报信息系统建设。
④关于突发公共事件应急响应：a.分级响应。发生突发公共事件后，按照分级响应的原则启动相应级别的应急预案进行处置。发生在市区的一般级别突发事件，启动市相关专项预案进行处置。较大级别突发事件，启动市政府总体应急预案或相关专项预案进行处置。重、特大级别突发事件，立即启动市政府总体应急预案伞力进行处置，同时立即向上一级政府及其应急工作机构报告，请求支援。
b.处置程序。第一，一般级别突发公共事件处置程序。突发公共事件发生后，事发地主管部门和责任单位应立即将事件情况报告同级应急办和上级有关部门，同时开展先期处置工作。如事态无法得到有效控制，由现场指挥部向本级应急领导机构请求实施扩大应急。应急处置结束后，转入后期处置T作阶段。现场指挥部由市政府领导和事发地政府、处置工作有关单位负责人组成。按照突发事件的性质和程度，现场指挥部总指挥由分管副市长或者授权的有关负责人担任；副总指挥由牵头部门负责人和事发地政府负责人担任。现场指挥部一般设综合协调组、应急处置组(抢险救灾、工程抢险、疫情防治、现场处置)、安全保卫组、医疗救护组、后勤保障组、人员疏散组、新闻报道组、善后处理组、专家技术组等工作组。根据处置工作需要，由现场指挥部明确相关工作组开展工作。
第二，扩大应急。当突发公共事件有扩大、发展趋势并难以控制时，由现场指挥部报请市应急委决定扩大应急。扩大应急决定做出后，由市应急委调集各种处置预备力量投入处置工作。当事态特别严重，市内已难以控制、需报请上一级政府协助处置的，由市应急委决定，向上一级政府报告。
第三，新闻报道，市政府新闻办公室负责统一发布较大事件相关信息，市委宣传部负责对新闻媒体采访报道的协调和指导。
第四，应急结束。较大突发公共事件紧急处置工作完成后，现场指挥部向市应急委报告情况，请不结束应急处置工作。经市应急委批准，由现场指挥部宣布结束现场应急处置工作，现场指挥部自动解散，由各镇政府或有关部门继续完成善后工作。
⑤关于后期处置。善后处置包括人员安置、污染物收集处理和现场清理、补偿、恢复重建、救助、保险、调查和总结七个方面。
⑥关于保障措施。保障措施包括应急队伍建设、城市基本用水、用电、用气保障、避难场所保障、通信保障、交通运输保障、医疗卫生保障、治安保障、资金和物资保障、保障数据库建设、社会动员保障、其他保障。
⑦关于宣传、培训和教育。各级政府和相关部门要将突发公共事件教育纳入国民教育体系和干部培训计划，强化公民的危机意识，增强自救、互救能力，提高应对危机的承受能力。在公众宣传教育方面各级政府应根据各灾种实际特点，建立各灾种科普教育基地；广播、电视、报刊等新闻媒体要在社会范围内广泛宣传各类突发公共事件带来的危机和妥善处置、应对突发公共事件的重要性，以及发生突发公共事件时紧急避险的有关常识；市应急办组织编写突发公共事件应急常识手册，并向公众发放。同时把突发公共事件安全教育纳入大、中、小学校学生素质教育体系，提高青少年学生应对危机的意识和能力。另外，要将突发公共事件管理纳入党政领导干部培训内容，各应急处置职能部门要有针对性地开设相应培训课程。企事业单位和社会团体也要积极开展社会公众防灾、自救、互救知识的教育培训工作。
五、结语
随着我国城市化水平的逐步提高，城市的规模与数量都在快速增长，城市所聚集的人口和积累的财富使城市的重要性日趋明显，城市安全问题已成为人们所关心的问题。自然灾害频度和强度的增加，各类事故的增长以及恐怖主义的威胁对城市预防灾害及应付突发事件的能力提出了新的要求。如何有效预防、及时控制和妥善处理城市发生的各类突发公共事件，保障人民群众的生命财产安全，维护公共利益和社会秩序。实现城市可持续发展提出了新的要求。
标签：国家突发公共事件总体应急预案论文; 时政论文; 公共安全论文;