民主与法治——浅议农村基层政权组织形式演变的特征，本文主要内容关键词为：法治论文,组织形式论文,民主论文,特征论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的政治体制改革的推进是同经济体制改革的深入发展相适应的。农村基层政权组织建设也不例外。从建国后到现在，我国的农村基层政权组织建设一波三折，走了不少弯路。从1958年人民公社成立到1984年人民公社的解体，中国农村在人民公社制度上度过了整整二十六年。在这一时期，中国农村的发展和停滞，中国农民的希望或苦难，都与公社制度有关。但随着人民公社的解体和村民自治制度的重建，我国农村基层政权建设逐渐向理性化方向发展。新旧体制的演变呈现出不同时代的特征：人民公社适应了当时高度集中的计划经济体制安排，而村民自治是伴随着家庭联产承包责任制的出现而出现的。这些特征反映了一定时期的政治、经济、文化发展的现状。
一、从权力高度集中向权力分散状态的转变
一个社会的政治、经济和文化动力，归根到底是来自于人民的积极性。经济变革的目的是要从利益上去激起这种积极性；政治变革则从制度上去实现和巩固因利益而实现的积极性。但任何政治、经济体制都是在一定的社会、历史和文化条件下生长与发展的。在1978年的经济体制改革以前，中国的经济体制是一种典型的计划经济形式，重要的生产品和消费品都由中央部门进行配置。与此经济基础相适应，政治上的集权也反应在人民公社制度上，公社制的基本特征可以简要的概括为集权体制和以村为队。高度集权的权威模式确保了制度的稳定，政令的贯彻，体制的单一和计划的执行；村队模式使输入的制度与传统的村落社会相契合，使农民在政治气氛中看到自己的利益，体察到地缘的亲与血缘的亲切（注：张乐天：《告别理想—人民公社研究》东方出版社，第237页）。人民公社的确立标志着国家权力全面介入农村，改变了以往的中央政权对农村事务的非垂直的强势影响和干预，标志着以人民公社的公共权力来淹没农民个人的权力。这种情况使农村基层政权成为国家权力神经的强力末梢。人民公社作为高度中央集权，高度计划经济在农村基层的一种反映，它决定了当时人们的相互关系和应遵守的行为规则，这些关系和规则涉及社会、政治及经济行为，最重要的是它用集体的政治强势虚化了农民个人的政治地位，用集体行动和安排抑制了个体的生产积极性和创造性，用强化了的理想标准村落造成农村传统的地缘和血缘情结淡化。作为一种制度安排，人民公社是在一定时期一定范围内的行为主体博弈选择的结果。它的出发点也是探寻一种资源有效配置的极化途径。这种资源包括一定的文化、政治和经济行为。一方面人民公社从制度供给来讲是符合中央集权和计划经济的。中国传统的小农经济是原始落后、自由散漫的。要把“一盘散沙式”的小农经济纳入划一制度框架，政府就必须把权力的触角伸向农村的经济活动中，必须对农民的经济行为实行超经济的强制。作为这种反应农村社会的控制既是公社集权的必要条件，也是公社集权体制的有机部分。如公社化时期，为适应“大跃进”需要农村大力提倡行动战斗化、组织军事化，各公社的劳动力按军队体制组成班、排、连、营、团，由公社统一领导，统一调配，统一指挥，采取军人似的大兵团作战方式从事农业生产。同时劳力都划入各种民兵组织。劳动组织也是民兵组织，实行劳武结合，农忙时生产，农闲时军事训练。为适应这种需要各队都实行生活集体化，即普遍建立公共食堂。（注：陈吉元等主编：《中国农村社会经济变迁(1949-1989)》山西经济出版社，第317-318页）再从另一种角度来讲，公社对于打破旧农村社会的封闭与对立，旧农民的分散、狭隘与某种程度上的惰性现象有其一定的意义。另一方面，从制度需求来看，解放和土改后，中国农民失去了导致极端贫困的土地私有根源，翻身做主的农民由于知识、技术和力量的有限，由于翻身做主而激发的极大政治热情，由于旧制度的贫困和奴役造成的痛苦和绝望，客观上也希望通过集体的力量来解决农村极端贫困和极端落后的面貌，渴望一种新的社会组织形式的尝试。再加上当时所宣传的人民公社集体化生活的优越性，这对长期生活在贫困、落后与封闭的农民来讲无疑具有极大的诱惑。然而人民公社体制的弊端也是显而易见的。如人民公社生产上的统一使农民受到很大限制，生产什么，如何生产等决定权都操纵在各级干部手里，而吃食堂又使这种限制扩大到生活领域，使农民由此受到严厉的束缚。公社制下的基层组织既是政府政务的代理机构，也是一级经营管理单位，负责本村的生产计划制订，土地利用管理，组织农产品生产与交换及农民的收入分配等等。这就使村组织集经营权与所有权于一身，造成权力高度集中。
随着国内外形势的发展变化，中国共产党和人民对社会主义建设模式进行了重新评价，对建国后国内经济建设失误的经验总结以及借鉴了国外社会主义建设成败的经验和教训，解放了思想，破除了迷信。中国共产党带领中国人民率先在农村进行了一场革命。即实行家庭联产承包责任制，废除了人民公社制，重建乡村基层政权。改革后的农村面貌发生了翻天覆地的变化，特别是农村粮食增长迅速，短时间内大部分农民不仅解决了吃饭问题，还略有节余。因此这种制度相对于人民公社制是有效率的，政府也乐于以这种经济体制来确保农村稳定，来确保农民不丧失政治上的信仰。相对于制度需求而言，公社后的农村体制结束了多年来对农村基层生产单位的层层平调和剥夺；铲除了“瞎指挥”的根源；从制度上保障了农民集体经济对生产资料和产品的所有权，保障了农民在农业生产和各项经济事业经营中的自主权；使劳动人民真正得到了解放，真正成了生产条件和生产成果的主人，从而极大地调动了八亿农民的社会主义积极性和创造性。农民政治、经济地位发生了改变，农民权力也相对扩张，农村经济由集体经营变为家庭经营，农户拥有生产经营自主权，不再是公社制下单纯的劳动力，而成为自主经营、自负盈亏的相对独立的商品生产者。村组织权力出现分散，这对发挥农民真正当家作主，还权于民，发挥农民的积极性和创造性，发展农村经济，稳定农村社会，约束村组织、干部的行为是非常有益的。因此，政府为满足这种制度需求，从供给上在农村实行村民自治，由农民自己来管理和发展自己的事务，来选举和罢免本村的村干部，真正通过还权于民来发挥他们的主人翁地位。村民自治反映了农村社会出现利益分化及国家权力和影响退出农村后村组织权限被大大削弱的现象。因为一方面村组织过去作为农业生产的直接经济者身份已经丧失，村干部作为社区管理的权力持有者的地位被大大弱化，另一方面农民因独立经营对干部的依赖减少，同时也与社区组织关系出现淡化有关。
二、从强调利益主体单一化向多元化的转变
古希膜哲学家、政治学家亚里斯多德在几千年前说过：“凡是属于多数人的公共事务常常是少数人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”（注：亚里斯多德：《政治学》吴寿彭译，商务印书馆出版，第48页）美学者格雷特·哈西于1969年提出的“公用地灾难”就是这一危险境况的经典描述。其实人民公社下的集体又何尝不是这种“公用地灾难”的具体实例。如“大锅饭”割断了人们劳动与劳动贡献的联系，干多干少，干好干坏一个样，不干活少干活照样吃饭，偷懒的思想泛滥开来，一批懒汉出现了。公社制下的农民被高度的集中起来，农村基层组织成为国家政权牢固的地缘整合体，在这个整合体中，家庭、个人都失去了独立性，家庭功能日渐萎缩。人民公社集权具有强调消除自私自利和实现农民的大联合，宣扬物质与精神合一的哲学趋向。因此，在这种制度下，在处理利益关系上，就会过分强调集体的长远利益，用国家、民族、阶级的利益代替个人利益；只讲个人的无条件奉献，不讲个人应有的利益；过分强调整体性，把集体与个人对立起来，忽视甚至否定个人的个性作用；崇尚“大河有水小河满”，反对“涓涓细流汇成河”。这是对农民个体的严重抑制和排斥。结果，广大农民通过大集体这个“公用地”形成两个极端：一是相互依赖；二是效率低下。人民公社目标上追求“一大二公”，利益上实行平均分配主义。故而农民中没有多少人产生强烈的劳动动机，求生存的欲望没有转化为劳动致富的动机，干活磨洋工出工不出力的现象比比皆是。大集体原本想通过集体行动来改变几千年的自然经济培育并不断强化的小生产的狭隘性、分散性，“皇帝面前人人等于零”的自卑心态，用国家和集体的概念来融合个人身份，使个人成为国家和集体真实的分子。结果制度变成了自己的对立物。实际上社会主义经济活动的主体是一个包含三个层次的矛盾系统：国家、集体和个人。社会主义的公有制在任何阶段上都应当是包含三级所有的矛盾系统，即国家、集体和个人共同占有。但在社会主义发展的不同阶段上，某一行为主体，某一级的所有制，在某一时期成为矛盾的主要方面，成为有决定历史意义的东西。1875年，马克思在《资本论》法文版中说：“历史上存在过的劳动者的私有制，被资本主义私有制否定了；共产主义所要重建的，不是劳动者的私有制，而是在资本主义时代的成就基础上，在协作和共同占有包括土地在内的一切生产资料的基础上，
重新建立劳动者个人所有制。”（注：马克思；《资本论》，第一卷法文版修订版，中国社会科学出版(1983)，第826页）如果忽视每个劳动者对生产资料的占有，而将个人所有制仅仅理解为个人消费品的所有，公有制就成为抽象的、失去具体内容的法学概念。而社会主义的经济活动主体，社会主义就失去了应有的活力。
随着经济、政治和社会条件的变化，现存的制度结构就会变得不相适宜。为对这种新的条件作出反应，国家就会尽力修正制度安排，以致于使它们与新的稀缺性、新的技术性机会、收入或财富的新的再分配和新的爱好与偏好保持一致。即农村在坚持土地等基本生产资料公有的前提下，出现了经营权与所有权的相对分离，农民拥有了生产资料的权力。农民成为生产与经营的主体，从集体的束缚中解放出来，个人的政治与经济地位得到确立与尊重，个人的利益需求得到合理保障。这种制度交易为个人在新的选择里提高生产效益，重新分配收入，重新配置经济机会，重新分配经济优势提供了新的机会。提高经济效率是指由于经营方式和劳动方式的转变，农村既有统一经营，又有分散经营；既有集中劳动，又有分散劳动。经营和劳动方式的多样化符合人的能力的多样化，它能充分调动集中经营和个人经营的积极性，发挥两种经营和劳动方式的优势，提高生产效率。重新分配收入是指分配上以按劳分配和按生产要素分配相结合，体现了多劳多得、少劳少得、不劳不得的分配原则，还同时从劳动者对生产要素的占有多少进行分配。通过这种重新分配，个人的能力和综合素质在利益分配中表现出来，以利益差别产生激励。重新配置经济机会是指农民普遍地获得了支配自己的劳动力、劳动时间以及除承包土地以外的其它生产要素的自主权。劳动力可以越过社区界限出村、出县甚至全国各地流动。他们使自己的劳动力在满足完成自耕地的前提下，用富余的劳动力、劳动时间、生产的要素获取额外利益。重新分配经济优势是指农户自有资金的流向不再受外部条件的约束。农户利用自有资金的积累开展多元化经营，以滚动发展模式使原始资金积累逐渐扩大，在社会分配机会中以资金优势重获丰厚的利益。这种制度结构就把潜藏多年的、各个领域的发展积极性都调动了起来，劳动主体的积极性、主动性和创造性得到充分发挥。这就从客观上促进了农村社会资源的合理配置和提高了效益，从而最大程度的保障了国家、集体和个人的合理利益，社会主义活力就会得到充分发挥。
三、从人治到法治的转变
马克思说：“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自己。”（注：《马克思恩格斯选集》第一卷，第443页）社会主义制度的确立把广大劳动人民从土地奴役当中解放出来，并促使他们成为国家的主体，成为享有国家和社会事务权力的拥有者。解放意味对旧有的一种批判和否定，意味着物的层面和人的层面的双重激变。这主要反应在两个方面：一是制度的解放；二是观念的解放。制度的解放使原先在旧社会受奴役的农民成为国家的主人成为可能；观念的解放反应在人与人、人对社会的双重认识和定位，从真正意义上感觉国家的影响和自我价值的认识，认识到自己应对自己、他人与社会所承担的责任和义务。但公社制下的农村社会秩序破坏了这种解放的实际意义。如1958年户口管理办法公布以后，没有人民公社的批准，村民休想离开农村，更重要的是公社控制着一切资源，实现着生产资料的独占和消费资源的分配大权。农民对生产资料不拥有产权而成为一个纯粹意义的劳动者。农民当家作主是国家的主人不过是形式而已，农村的一切大事都由上级包办，包括干部的任免，生产计划的制订，土地的使用，消费品的分配等等。这在实际上造成了基层政权拥有一种绝对的特权。劳动群众则默认这种农村社会秩序的合法存在，因为公社的存在是它存在的理由。但这种合法性的存在缺乏长久功能的有效性和主体行为的自主性。特权无论从法律还是从历史的角度来讲都带有强烈的封建色彩和个人专制主义。社会主义发展以人的解放为目的。封建专制和个人特权是与这种制度设计相违背的。但从保证农民的政治忠诚来讲，这种人治的农村社会秩序并不是自然形成而是自上而下自觉努力的结果。正如西方政治学者哈贝马斯所言：“在不求于合法化的情况下，没有一种政治系统能成功的保证大众的持久忠诚，即保证其成员意志服从。”（注：时和兴：《关于限度、制度：政治发展过程的国家与社会》，北京大学出版社，第207页）缺乏长久功能的有效性最重要的是由于基层政权组织失去了群众民主的普遍原则而导致其民主决策功能和激励动力功能的偏离和严重不足。群众失去了各种民主权力，基层政权就失去了民主参与的行为主体。基层就失去了功能创新的活力和动力。产权界限的不分导致农民的主动性和积极性受挫，产生极度低效率的现象。
现在从计划经济向市场经济转变的任务之一是发展有效率的产权制度。家庭经营导致财富分配向个人倾斜，这为产权的界定实施提供了条件，为特权产生的制度、经济、文化观念等条件的消亡提供了环境，也为法治的制度需求奠定了基础。在此基础上，平等契约、自由交易制度性市场规则和基本观念、行为规范开始形成。家庭经营实施后，村组织权力出现弱化，农户与村组织之间的关系处于松散状态，要保证村组织与农户的合法利益，个人的行为和意志力量不再起主导作用，依法治村便成为农村社会发展的必然趋势。依法治村既整合了农村社会出现分化后所产生的各种矛盾和摩擦，又顺应了农村市场经济发展的要求。家庭经营确立了农民在经济上的主体地位，对部分生产资料拥有产权，对劳动成果拥有绝对产权。村组织通过与农民签订土地承包合同而形成了他们之间的平等契约关系。这为村民自治奠定了经营和法律基础，使农民在政治上有了依法自治的可能，也就是农民首先只有确立物质生产资料过程中的主人地位，才能在社会政治生活中成为名符其实的主人。这就要求从制度供给上以法的形式来规范村组织与农户之间的契约关系；农民依法上交各项农业税，依法参与各项民主活动和享受民主政治权力；村组织依法落实和保障农民的利益和民主权力；依法行政和公开、公正办事。村民自治的基本原则是自我管理，自我教育，自我服务。这个原则在具体实践中发展为村民的民主选择、民主决策、民主管理和民主监督四项民主权力，进而在此基础上形成了相应的四项民主制度——民主选举制度、民主决策制度、民主管理制和民主监督制度。随着村民自治制度的发展和完善，农民的民主意识和参政议政意识大大加强，村干部的民主行政行为和规范行政意识也相应地得到提高，群众也珍惜和充分运用自己的权力来确定与自己利益相关的村务，特别是对付干部的任免。例如，在浙江省萧山市一次村委会选举中，在深圳打工的村民集体包租了八架飞机赶回本地参加投票。村民们对选举程序和选举技术的要求也越来越高，如吉林省犁树县实行的著名的“海选”方式。
中国农村实行广泛的村民自治和直接民主，不仅扩大和保障了亿万农民的民主权力，促进了农村社会的全面进步，而且引进了国际社会的广泛关注和积极评价。美国《基督教科学箴言报》1997年曾发表一文《中国的村民选举暗示了民主》中指出：“在鲜为人知的选举试点村中，中国的民主在某些方面已经超过了美国……。在这些村子里，参加竞选的候选人进行着美国的候选人梦寐以求的选举方式：免费竞选。”（注：周罗庚、王仲田：《中国农村的基层民主发展与农民的民主权力保障—村民自治的历史、现实与未来》，《中国政治》(1999)，第5期，第46页）
标签：农民论文; 政权组织形式论文; 农村论文; 法治国家论文; 民主制度论文; 三农论文; 经济学论文; 经济论文; 时政论文;