WTO条件下农业产业结构调整的难题与对策研究，本文主要内容关键词为：条件下论文,结构调整论文,难题论文,农业产业论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加入WTO，我国农业与国际市场的关联度日益紧密，世界经济体制与国际市场情况的变化，对我国的农业发展产生越来越大的影响，若把我国农业放在世界农业大背景下看，既有优势、也有劣势，挑战与机遇并存，相对而言，近期内是挑战的压力大于机遇。面对压力我们如何通过调整农业结构，增强我国农业的国际市场竞争力，增加农民收入，促进农村经济的发展已是摆在我们面前的一个十分紧迫的问题。但农业结构的调整并非轻而易举的事情，在调整过程中面临着许多难题，还需我们探讨路径加以解决。
一、农业结构调整中面临的难题
1.农业贸易自由化与农产品比较优势逐渐丧失的矛盾。加入WTO后，要求农业贸易自由化。WTO《农业协议》规定：建立一个“公平、公正、以市场为导向的农产品贸易体制”，要求各方在扩大市场准入、维护公平竞争（主要是非关税措施关税化、削减农产品关税，非歧视地实施关税配额和规定最低市场准入机会），进一步规范政府支持措施和出口补贴（主要是政府为提高农民收入水平可采取“绿箱措施”，谨慎使用“蓝箱”政策，逐步削减农产品出口补贴），以及提高动植物卫生检疫的科学性和合理性等方面必须遵循纪律。
总的看来，我国农村实行的经济体制是以家庭联产承包责任制为基础统分结合的双层经营体制，农业经营的规模小，技术水平低，整体素质不高，在国际市场竞争中处于不利地位。加入WTO后，由于我国农产品的生产成本并不比发达国家低多少，而且我国还必须根据WTO规则减少农业保护并提高市场准入水平，推行农业贸易自由化，国外优质农产品会趁机抢占国内农产品市场，农业受到冲击最大的首推受保护较深的水稻、小麦、棉花等部门。其差距主要表现在品质、价格上处于劣势，农产品的比较优势将持续减弱，来自国外农产品竞争的压力增加，农业结构调整难度加大，因此，如何既遵守农业贸易自由化原则，又有利于发挥我国农产品的比较优势已是农业结构调整的重要选择。
2.农产品供给结构与需求结构严重失衡。改革开放以来，我国农业综合生产能力大大提高，农产品全面供过于求的局面已形成，据国家统计局2001年的调查，我国118种主要农产品已全部供过于求，粮食自给能力大幅增强，并出现粮价持续走低及大量库存的现象，棉花产出受替代品生产发展和纺织品出口受阻的影响，市场需求一直疲软，一些需求收入弹性小的农产品严重过剩。另一方面人们消费结构由温饱型消费向小康型消费转变，富裕型消费也开始出现，全国居民的恩格尔系数降到0.4以下，人们对农产品的品质有了更高的要求，新、特、奇、名、优、安成了农产品需求的新宠，而现在的农业生产结构并不能满足这一需求。如今人们经常谈论的“生产过剩”也只是低水平的相对过剩，在很大程度上属于结构性矛盾的某些反映。农产品供给结构与需求结构的严重失衡给农业产业结构的调整带来新的压力。
3.农业结构调整与农民组织化程度低、土地经营规模小的矛盾。我国农村是一种典型的小农经济，农户的组织化程度低，给农业结构调整带来许多风险。（1）市场风险，指在农业结构调整中农业生产经营者生产出来的农产品能否顺利卖出不确定性，加入WTO后，这种不确定性陡增，由于我国分散的成千上万的市场主体受市场价格和利益的诱导，相互间缺乏信息联系，因竞争而排斥或缺乏合作，许多农户难逃市场“陷阱”。（2）自然风险，指农业结构调整与优化过程中，遭遇到的各种自然灾害，如洪涝、干旱、霜冻、冰雹、低温、阴雨、病虫害等，它们给农业生产造成的损失，轻则减产减收，重者劳而无获。（3）资金风险，指单个农户家庭进行农业结构调整时，还会遇到资本的制约，农户的资本存量过小，农村金融市场非常落后，农民很难得到资金，结构调整过程资金投入捉襟见肘。
4.农业结构调整的主体错位、缺位。几亿农民本应是农业结构调整的主体，但由于他们市场主体意识没能很好形成，市场参与能力差，属于典型的弱势群体，因而导致农业结构调整的主体虚设。一家一户的小农经营与市场经济下的大市场存在着严重的信息不对称，农民难以得到准确、完整的市场信息，他们只能凭借本地集贸市场狭小市场空间得到直观的感觉，决定自己的生产经营项目，趋同的产品往往陷于“卖难”的窘境。另一方面，我国绝大多数农户都是刚刚跨过温饱线，资本积累水平很低，加上文化素质、经营能力差，以及过于分散的经营格局，给农业信贷、科技推广方面带来许多问题，农民很难得到新上项目的投资和科技的支持，所有这一切，客观上都降低了农民作为主体对农业结构进行调整的效果。
在长期以来的农业产业结构调整中，我们往往更多的是直接强调政府在调整中的主导作用，忽略了如何给作为调整主体的农民创造条件，以充分发挥他们的积极性和主动性。这种做法，不但违背了市场经济运行的基本法则，而且，大大挫伤了农民调整结构、增加收入的积极性，甚至使得政府和农民之间处于对立的状态，调整主体的错位、缺位给农业结构调整带来相当大的压力。
5.政府失灵。我国目前农业产前、产中和产后管理涉及到10多个部委，再加上地区间封锁，形成了部门分割、行业垄断和地方保护的僵化格局，这既导致了政策制定、执行和协调成本居高不下，也导致产品的交易费用的极大浪费。由于政府过分干预，往往产生干群摩擦及由决策失误而导致的资源浪费一系列问题。这种情况正是诺斯所揭示的政府失灵。
政府在结构调整中往往追求的是自身利益，而不是假定中的当地农民利益的最大化。因为地方政府面临着稳定粮食产量的任务和增加财政收入的压力，结构调整充其量是实现目标的手段。由于政府在追求自身的目标中可以违背经济运行的规律，强制运用手中的权力，排斥和压制市场的作用，出现政府失灵。在现实中，不少农业财政、税收和金融投资政策与农业产业结构调整的要求相矛盾（如农业特产税，农村信用贷款）。政府职能越位和缺位并存造成的政府失灵，给农业结构的调整平添了许多困难。
6.结构调整与技术储备不足的矛盾。纵观国际国内农产品市场，农业科技含量的高低，已成为农产品市场竞争力强弱的决定性因素。我国农业的比较利益低，市场竞争力弱，我们的优质高效农业技术很少，而且区域农业结构的科技含量低，再加之农业科技的投资欠缺（我国农业的科研投资占农业GDP的比例仅为0.3％左右，远低于发达国家2％-5％的水平），使得农业科技储备匮乏，科技成果推广率低。若不改变此种状况，在WTO条件下，我国有比较优势的农产品将难以成为有竞争优势的农产品。正是基于这一原因，我们认为农业结构的战略性调整，实际上也对我国农业科研的今后走向提出了新的挑战。
7.农业结构战略性调整与农村剩余劳动力增加的矛盾。如果按现有农地资源所能容纳人口数量计算，我国4.33亿农业劳动力中约有1.3亿剩余劳动力，农村就业形势十分严峻。加入WTO，由于农业生产部门的部分收缩，农业结构调整势必造成种植业人口过剩，这部分人急需寻找向非农产业的转移途径。如此数额巨大的劳动力实为农业结构调整中最困难的任务。另外，我国尚有2亿多文盲和半文盲，其中2/3在农村，我国农民文化素质偏低，再加上农村信息、交通的闭塞，农民转置成本太高，农业剩余劳动力就业的困难更大。
二、推进农业结构调整的对策研究
1.以科技创新推动农业结构优化升级。加入WTO，农业结构调整的成效如何，归根到底取决于科技进步。依靠科技进步调整农业结构就是要因势利导推动农业充分采用现代科学技术，逐步使其运用到农业生产的各个环节，使农林牧副渔等各业的物质生产与管理方式，都建立在自然科学和经济科学的基础上。为此要做好如下工作：（1）加大成套农业技术推广力度，要围绕结构调整和产业升级，调整农业科研开发和技术推广的方向与重点，从提高产量、增加供给转移到更加注重提高质量、降低成本、提高效益和促进可持续发展上来。（2）加强农业科技的转化力度，充分发挥好农业科技示范园（片、带）的窗口作用、基地作用、示范作用、导向作用，及时推广农业新科技，抓好种子优化工程、技术更新工程、设施农业工程、创新品牌工程、绿色食品工程、人才培养工程等。总之，要推进科研和生产的有机结合，把有比较优势的农业整合成有竞争优势的产业。
2.体制创新：政府职能准确定位。首先，政府应转变战略，由政府主导型向市场主导型过渡。在过渡时期，农业结构调整仍需政府的行政推动和引导。实践证明，仅靠群众零星地、分散地调整往往形不成规模、特色，也难以有强大的市场竞争力。但政府职能必须准确定位，即政府应从管制变成服务，为农村和农民提供充分的市场信息和营销服务。其次，各级政府应从各地资源的禀赋条件出发，围绕农业结构的调整，帮助农民以市场为中心淘汰低劣产品，推广优质产品，拉动产业链条，实现多层次增值，并在农业结构调整和升级上，从财政、资金、流通、土地使用权转移等方面提供政策、资金、技术的强力支持和保护。第三，政府要增强纠正“市场失灵”的纠错能力，更好地界定和保护产权，规范市场秩序，促进和鼓励正当竞争，提供公共产品。总之，政府应是完备市场制度的供给者，这种制度包括使农业生产者能动态地适应市场需求的体制和机制，并有利于农业结构调整的优化和升级。
3.农业结构调整应以市场为导向。首先，市场对农业资源的配置起基础性作用，农业结构调整作为农业资源的重新组合不能只靠政府的推动，而应靠市场取向的利益驱动。农业结构调整以市场为导向必须瞄准国内和国际两上市场的需求，加大对优质、高效、有特色农产品开发力度。其次，农业结构调整以市场为导向必须发展和完善我国多层次市场体系。要建立一个有利于商品、资金、技术、人才合理流动的全国统一大市场，形成良好的市场秩序，营造公平竞争的市场环境。第三，加强农业信息体系建设是充分发挥市场对结构调整引导和带动作用的基本依托，也是防止盲目性的重要措施。农业信息体系建设要在提高信息的系统性、准确性、时效性上下功夫。另外，还要建立农产品市场的预警系统，有效地调节供求关系，防止进口产品的冲击，通过价格、成本、需求量、进口量、产量等预警要素，对农产品供求状况进行调控，政府有关部门对预警情况进行动态分析、监测市场行情变化，随时为农户和经营者提供信息。
4.强化农业中介组织的作用。农业产业化经营是一种制度选择和制度创新，是农业和农村经济结构的现代组织形式，是结构调整的重要推动力。通过农业产业化形成的“龙头”企业与农户生产经营的联结，可以促进专业化、区域化、规模化农产品基地的发展，形成各种有特色农产品的产业。通过“公司+农户”，“公司+合作社+农户”，“合作社+农户”等多种组织形式，使分散经营的农户提高组织化程度，与市场进行有效联接，通过交易的联合形成新的规模经济，使农户经营地位得以提高。目前政府一方面应从政策上大力培育大型农业企业，鼓励形成跨地区乃至全国性行业协会。政府要积极协调、配合有关部门，把对龙头企业的信贷、税收、进出口和减轻企业负担等方面的扶持政策落到实处。对各种所有制、各种类型的产业化经营龙头企业，只要有市场、有效益，能够带动农民增加收入，都要一视同仁给予扶持。要发挥农业部门技术力量强以及与农民联系紧密的优势，帮助龙头企业建立农产品加工原料基地，引导龙头企业与农户建立稳定的购销关系，逐步形成利益共享、风险共担的经营机制。另一方面，也要学会如何与这些大型公司和行业协会打交道，实现农业结构调整和农业产业化互动。农业结构调整就是要建经济实力强、科技力量强、能够网络千家万户闯市场，便于发展商品市场的龙头企业。
5.农业结构调整要注意发挥比较优势。在农业结构调整中要不断根据产业发展状况，以及供求关系的变化，遵循国际农业产业转移规律和WTO规则，应把不具备优势的产品生产减少到最低安全标准，大力发展具有优势的产品，以扩大优势产品的国际市场。始终注意发挥比较优势，形成区域化、专业化生产，提高优势产品和产业的市场竞争力，如东部地区和大中城市郊区，要努力发展高科技、高档次、高品质、高产值、高效益、高效率农产品及其加工品的精致农业，积极参与国际市场竞争，扩大我国农产品在国际市场上的份额。中部地区要在发挥粮棉生产比较优势基础上，注意提高农产品品质和质量，特别是发展农产品加工业和产业化经营。西部地区则要加大“一退三还”的工作力度，保护和改善生态环境，同时发展特色农业、节水农业和生态农业，实现农业可持续发展。同时，为了充分发挥各地区的比较优势，必须正确认识和妥善处理主导产业和基地建设的关系，要把培育主导产业与区域经济开发有机结合起来，围绕主导产业，开发建设农副产品的原料生产基地，逐步形成特色鲜明的区域经济格局。农业结构调整不能雷同，不能搞低水平、重复式的“加减法”边际性调整，而应当调出特色、调出区位优势，优化农业区域布局。
6.调整农村劳动力就业结构。大量剩余劳动力困守在农村，这是进入新世纪相当一个时期内我国农业和农村经济发展面临的一个基本矛盾，从改革实践看，发展乡镇企业和小城镇，加快二、三产业发展，对吸纳剩余劳动力具有独特的作用，应把它作为解决农村亿万剩余劳动力的一个重要战略，也是农村产业结构、劳动力就业结构调整的重要内容。首先，在种植业内部要实现由对土地依赖度高的产品向对劳动力需求量大的产品的转变，在农业中大力发展对土地依赖度较弱的畜牧业和渔业，在农作物中大力发展劳动力相对集约的蔬菜、水果等园艺产品，在对外贸易总量增长和结构优化中创造更多的就业机会。其次，从结构调整的角度看，主要是推动从事种植业的劳动力向农业的服务业和非农产业分流，扩大农民就业增收的空间：（1）在农业内部挖掘就业潜力。随着现代农业的发展，农业所能提供的就业机会，越来越表现在产前、产后环节使用的劳动力上。我国农业产前、产后环节目前吸纳的劳动力还很少，大部分产中环节的劳动力势必向产前、产后环节转移。鉴于此，我国应建立以农民为主体的国家、集团、农民及其合作组织相结合的农业社会化服务体系，这既可以有力地推动农业社会化服务体系的发展，又可以为农民提供大量就业机会。（2）扩展农业外就业增收空间。主要是积极发展非农产业，加快小城镇建设，以及劳务输出等。目前已有相当数量的农业剩余劳动力流向大中城市和沿海经济发达地区就业，为流入地区的经济发展作出重要贡献。劳动力的这种流动是符合经济规律的，今后还会保持这种趋势，但空间会越来越小。大规模转移农业剩余劳动力，还是要靠发展乡镇企业，加强以农产品批发市场为龙头的市场体系建设，加快小城镇建设。要充分发挥农产品生产基地距离市场近、联系紧密的优势，大力发展农产品加工业，以及储藏、保鲜、运输业。乡镇企业应积极加强与农业、农村、农民的联系，充当农业产业化的龙头企业，带动广大农民推进专业化、产业化生产。加强布局规划，把乡镇企业与小城镇建设紧密结合起来，形成一个独具优势和特色的产业体系，提高吸纳农村劳动力的能力。彻底改变传统的城乡隔离政策和城市倾斜政策，建立城乡统一开放的大市场，通过土地制度和社会保障制度的创新，引导农村人口向城镇有序流动。