国有资产合法流失问题分析，本文主要内容关键词为：国有资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国的国有资产在不断壮大发展的同时，流失情况
日益严重。国有资产流失，主要是指用各种手段，将国有产权转化为非
国有产权；将国有资产脱离国家监控，化公为私，造成非正常消失；将
国有产权应得的收益转化成部门、单位或个人的收入。造成国有资产流
失的，不仅有各种非法手段，而且有各种合法手段。这种通过合法手段
、合法形式造成国有资产流失的，笔者称之为国有资产的合法流失。
如果对国有资产的合法流失下一个定义的话，似可这样概括：它是
通过符合国家的有关政策或法规（这些政策或法规是否有弊端和不合理
部分暂且不论），通过政府行为或通过地方立法，经过中央政府的有关
部委和地方政府批准，造成的国有资产流失；或者对方采取的手段是非
法的，而政府的有关部门却予以承认、同意和批准的。
与那些采用非法手段侵吞、贪污、浪费国有资产要受到党纪国法的
惩处不一样，通过合法手段、合法形式造成国有资产流失的行为，往往
很难追究经济的、法律的和行政的责任。从国家整体利益来看，通过合
法手段、合法形式造成国有资产流失也是一种犯罪，但因其行为或符合
有关规定，或不违反有关规定，或不在有关规定的约束范围中，或违反
这项规定但符合那项规定，或对某一行业、产业、部门和地方有利，往
往被认为是合法的，有理的，甚至被列入“优惠政策”、“投资环境”
和“政绩”。因而，国有资产的合法流失，往往得不到抑制，甚至会受
到鼓励与保护。
国有资产合法流失的形式和原因是极其复杂的，现择其主要方面作
一些分析：
一、国家的经济计划和产业政策缺乏强制性、约束性和法
规性，部门和地方经济扩张动机强烈。两者发生矛盾，往往是部门和地
方利益突破国家经济计划和产业政策，这种矛盾运动的后果之一，就是
国有资产的合法流失。
我国正由计划经济向市场经济过渡，原有的计划经济模式已被打破
，市场经济体制的建立与完善尚需一个过程。国务院各部委和各级地方
政府都负有推动经济发展的责任，都可以在不同层次、不同领域、不同
范围，以各种方式代表国家行使对于国有资产的管理权。这样，各部委
之间的“山头利益”和各级地方政府推动本地经济发展的强烈动机，往
往使决策违背国家整体利益、产业政策和长远规划，争项目、争资金、
争资源、争市场，项目审批带有很大的主观性、随意性，造成重复建设
、盲目引进，致使国家的大量投资不能形成效益，许多投资项目失败，
一些项目成为“钓鱼工程”，相当一部分国有资产白白流失。这种形式
的国有资产流失，多数是经过法定程序和政府批准的，或者是政府推动
组织的。从原因来讲，除了决策缺乏科学性、全局性或者是缺乏经验外
，更深刻的原因则在于中央宏观调控乏力，国家制订的经济发展计划、
规划及产业政策，除本身有不完善的地方外，更重要的是没有约束性和
强制性。其结果，往往是“山头利益”和“地方利益”突破中央计划和
产业政策的“盘子”和约束。这种情况的后果之一就是国有资产的无效
投入、低效投入和流失，而这种以合法形式发生的国家资产的流失，很
少有人为之承担责任。
二、在“卡大项、吃重点”的普遍现象中，许多是政府行
为，有的甚至以地方立法和政府文件的形式出现，造成了国家重点建设
项目成本加大，工期拉长，国家建设投资的相当部分转化为地方收入和
消费基金。
改革开放以来，国家投资了一大批重点建设项目。伴随而生的是“
卡大项（国家大型建设项目）”和“吃重点（国家重点建设项目）”现
象十分普遍，愈演愈烈。这其中有不法分子的偷、盗、抢行为，有落后
群众的“敲竹杠”行为。但是，不容忽视的是，有些地方政府亦以合法
的形式，参与了对国家大型建设项目和重点建设项目的“卡”和“吃”。
据不完全统计，现在各地、各部门对国家重点建设收费的名目繁多，高
达千余种。滥收乱收，重复征收，比比皆是。有的是以省、市、县、乡
政府，甚至以村民委员会、居民委员会的名义，下文收费，有的还通过
地方人代会制订地方性法规，对国家重点建设项目进行高标准的收费。
有的地方甚至在国家重点建设项目的路口和国家重点大型企业的四周，
设立各种检查站、收费站。至于对国家重点建设项目所涉及到的征地、
拆迁、用工、用料的漫天要价，已成为普遍现象。地方政府的这些行为，
尽管损害了国家的整体利益和长远利益，增大了国家的建设成本，延长
了建设周期，使相当一部分的国家资产转化为地方收入和消费基金，形
成了国家资产的流失，但是，这种行为往往又是合法的，即地方政府批
准、同意、支持和组织的，甚至是通过地方人大立法的。当地方政府行
为与国家重点建设项目之间发生矛盾时，往往以国家付出代价而达成妥
三、地方政府实行“有水快流”的政策，对国家资源滥采
乱挖的默许和支持，以及对原材料低水平就地加工的组织，是形成资源
性国家资产合法流失的重要原因。
资源性资产是国有资产的基础部分。自然资源属于国家所有，但自
然资源又是具体地分布在某一地区的。许多自然资源丰富的地方政府，
往往把国有资源看成是本地的资源，从发展地方经济的角度出发，在缺
乏必要的技术、勘探、设备、资金和人才的条件下，实行“有水快流”
的政策，鼓励地方国营、集体、甚至个体滥采乱挖，使矿产资源遭受到
严重的破坏。据统计，全国现有地方性和个体采金大军10万人，他们进
行掠夺性开采，每采集到一两黄金，就要损失掉7—8倍的储量，而且，
每年开采出的数十万两黄金去向不明。
有的地方对拥有的自然资源和原材料缺乏加工能力，却又不肯“肥
水流入外人田”，在不具备条件的情况下，对这些资源和原材料实施就
地加工，建起了一批技术水平低、设备陈旧过时的工厂。结果是产品成
本高，原材料耗用大，质量低，在市场上没有竞争能力。这些企业和项
目，不得不靠政府支持，减免税和贷款本息，进行市场封锁和市场垄断
等，才得以上马和维持。不仅国家的投资长期无法收回，而且一旦离开
了政府支持，这些企业和项目就不得不下马，造成了国家资产的多重损
四、国营企业转制和经营中“化大公为小公”、“化公为
私”，“大船搁浅，小船逃生”，低估或不估国有资产的行为，往往得
到地方政府的支持。
在计划经济向市场经济的过渡中，国有企业实行经营机制的转换。
同时，由于种种原因，相当比例的国有企业陷入亏损之中。解决这一难
题，是各级政府头痛的问题。在实行转轨和扭亏的双重任务过程中，旧
的体制被打破，旧的法规失去效用，新的体制和法规不健全。在这种情
况下，相当一部分国有企业“八仙过海，各显神通”，用各种办法“啃
”国有资产：有的把国有资产转化为集体所有甚至个人所有；无偿运用
国有资产进行合资、联营，兴办第三产业，但国有资产的获利却不上缴
国家；利用企业分立、破产、重组和股份制改造的机会，“大船搁浅，
小船逃生”，将原有企业的资产分光，留下一个空壳和无人负责的债务
，使银行和国家债权蒙受巨大损失；在国有企业股份制改造中，对原国
有资产不估或低估，或实行对国家股与其他股同股不同权，同股不同利
，国家股不分红，不送股，不配股的歧视性政策；至于通过不提折旧和
大修理基金，费用支出挂帐，搞虚亏实盈，使国有资产大量流失，已成
为公开的秘密。值得注意的是，这些损害国家利益的行为，往往是得到
企业所在地政府的支持、默许，有的甚至上了政府的文件，作为搞活企
业的“经验”来推广。因此，从这个角度讲，这些国有资产的流失也是
通过合法途径实现的。
五、行政干预放贷和企业逃避银行债务的行为得到地方政
府的保护与支持，是造成金融性国有资产流失的重要因素。
据统计，到目前为止，我国金融性国有资产流失至少达3000亿元，
占到金融性国有资产的1/10以上。
如此巨大的损失，反映了通过行政方式联接银企关系的弊端及危害
，不仅尚未引起高度重视和纠正，而且在特定条件下还有所强化。主要
在政府的行政干预下，银行每年都要将相当大的资金投入那些经济
效益低下、无偿还能力的企业和项目（有的企业和项目甚至是有违国家
产业政策组建的），为了帮助政府解决社会问题，银行要发放“安定团
结”贷款，特困企业贷款，垫付企业亏损等。这些资金投下去，有的不
能产生任何经济效益，有的转化消费基金。地方政府认为银行是国家的
，企业是地方的，在处理银行与企业债务问题时，往往偏护企业。这种
做法，好比用地方政府的手，捅破中央政府的钱袋子，使国有资产流失
同时，一些企业在与外商合资过程中，将银行贷款作为入股的资金
，但作为债权人的银行在新的企业中却没有债权，贷款仍由原企业承担
。原企业往往是设备陈旧、产品老化、工人老龄，无还贷能力，使银行
贷款流失；有的企业的资产或部分资产是用银行贷款形成的，但在实行
租赁经营或国有民营的改制过程中，承担或承包方往往只是上交一定的
租赁或承包费，不承担银行贷款的债务。这样，虽然银行债务名义上仍
由原企业承担着，但债务方已是一个空架子，银行贷款无法收回。毋庸
讳言的是，企业的这些做法，有的是得到地方政府支持默许的，有的则
是地方政府总结“经验”加以推广的。站在地方政府的角度，这些做法
也许有一定的合理性和必要性；但在国家整体利益上，却会造成国有金
融资产的严重流失。
六、将合资金融和项目多少作为评价一个地方和领导政绩
的重要指标，合资中求数量不求质量现象普遍。一些外商往往利用我方
缺乏经验，采取各种手段，使我方国有资产向国外转移。
现在，全国各地普遍将合资金额和合资项目作为评价一个地方和领
导政绩的重要指标，有的地方政府甚至列出了时间表和分布表。于是，
合资中求数量不求质量现象普遍，甚至出现一笔外资可以重复注册办成
多家合资企业，将人民币换成外币再回来投资的“假合资”等怪事。更
为严重的是，有些地方不惜一切代价引进外资，给予外商以超国民待遇，
如减免税、减化审批手续等，加之我方在对外交往中缺乏经验，有些外
商就利用我国的倾斜政策和国内外体制差别，采取合法的或非法的手段
，损害我国的民族工业和国有产权的权益，赚取超过合理额度的利润，
最常见的手段主要有：
——在中外合资中，对中方资产不按规定进行资产评估，不估或低
估中方资产；只估有形资产，不估无形资产。
——外商高价进口设备和原材料，低价向国外本公司的企业出售成
——外商炒卖倒卖我国的国有企业。一些外商利用我国国有企业改
制的机会，对效益较好的企业实行兼并或收购，然后将企业拿到国外上
市。外商兼并收购我国的国有企业，一般只占有50％多些的股份，而到
国外市场上市后获的利润却100％的归了外商。而且， 他们收购我国企
业有的只付部分定金，有的是分期付款，但在国外上市后获得的资金，
可超过他们付出的10倍以上。这样，他们聚集了更大的财力用来再收购
和倒卖我国的国企。现在，有些地方的私营企业、民营企业也在用此办
法收购、兼并国有企业。
通过以上对国有资产合法流失问题的分析，我们可以看到，这一问
题的表现形式和成因都是极其复杂的。堵住国有资产的合法流失，比制
止国有资产的非法流失更为困难，这是因为：1.国有资产一定程度的合
法流失有其必然性；2.某些国有资产的合法流失有其合理性；3.相当部
分的国有资产的合法流失与政府行为密切相关；4.现行管理国有资产的
制度、体制、法规、方法，存在着不少缺点和弊端，存在着相互不配套
、相互矛盾的地方；5.中央与地方的利益矛盾是现代社会中一个尚未解
决的问题。
因而，研究和解决国有资产的合法流失问题，在理论上、政策上、
体制上都有极重要的意义。这不仅是一个经济问题，也是一个涉及到政
府职能转换和政治体制改革的政治问题、社会问题。解决它，需要条件
，需要时间，需要修改和制订有关法律、法规。但目前，即使是“头痛
医头、脚痛医脚”，我们也应重视并采取积极的措施去堵塞这个漏洞，
能堵多少是多少，能堵到什么程度就堵到什么程度。不必等一套完整的
法律法规出台了，认识全部统一了，政策措施全部配套了，才去搞“整
体联动”治理。
（作者单位：江苏省南通市委党校）＊