美国政府“三权分立”体制透析，本文主要内容关键词为：美国政府论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
权力易于腐败，绝对的权力绝对腐败。这是英国人阿克顿，（1843—1902）于19世纪末对腐败与权力的关系所作的表象事实的概括。研究政治体制不得不研究西方的“三权分立”体制，本文仅以美国为例。
一、“三权分立”≈权力平衡
美国独立战争爆发前夕，“美国”（严格说当时还没有美国这个国家）的13个州都是独立的，各州都需要而且酝酿着某种政治联盟。独立战争的第二年，第二届大陆会议于1776年7月4日在费城召开，会议通过了著名的《独立宣言》，并草拟了《南部邦联条例》。1787年，各州代表再次聚集费城，讨论修改《南部邦联条例》。然而，会议很快就脱离了原来规定的修改邦联条款的任务，转向制定一部全新的宪法。此后，经过草拟宪法，商定条款，各州批准，《美利坚合众国宪法》于1788年6月21日生效诞生，这是世界上第一部资产阶级成文宪法。
创立《美国宪法》并为之通过而努力的人们相信，“只要能建立起相应的机构，建立一个公正、自由社会的梦想就一定会成为现实。权力当然是必要的，但权力也是危险的，只有保持各机构间适度的权力平衡，才能正确地实施权力，同时制约掌权者滥用权力。应该建立一个国家政府，这个政府要有足够的权力行使管理权，但是政府的权力也必须受到限制，最终权力必须归属公民所有，由公民通过直接或间接选举产生的代表和任命的官员行使权力”[1]（P60）。依据这一思想，美国宪法最重要的原则就是建立“权力分立”的限权政府。“政府应由选举产生的执政官，也就是总统执政，由总统掌管行政部门以及各行政机构，总统完全独立于国会这一立法部门，不必对国会负责，这两大部分还要加上以最高法院为首的司法部门……。每一部门都有各自的权力范围，制约着另外两大部门的权力。这三大部分各自保持相当程度的独立”[1 ]（P63—64）。美国宪法明确地将国会置于政府权力的中心， 但即使在国会，也存在着监督和制约。因为国会本身划分为两院，参议院和众义院，而且两院必须以一致的方式批准所有的法律。总统对法律的实施负责，而法院则就有关法律问题的争议进行裁决。这就是互相制约，求其平衡的美国政府“三权分立”的政治制度。
（一）国会——立法权力机构。“在每个社会里都必须通过一定途径，将一些基本规则确定下来，用于调节每个社会成员之间以及每个成员与团体之间的关系。在现代政治体制下，它就是立法程序，通过指定某团体作为全体公众的规则制订者，最终正式通过法律”[1]（P183 ）。这就是美国国会作为立法机构的职能。
美国国会的组织结构是以参议院和众议院组成的两院制国会。参议院“由每州议会选举的两名参议员组成，任期6年， 每名参议员有一票表决权”[1]（《美国宪法》第1款第3条）， 使各州的利益得到平等体现；众议院“由各州人民每两年选举产生的众议员组成（名额按照各州人口比例进行分配），任期2年”[1]（《美国宪法》第1款第2条），使民众的利益得到平等体现。参众两院的权力是平等而相互制约的，国会通过一项法令，都必须参众两院共同批准。国会之下，设立遴选、联合、常设和协商四类委员会，负责承办处理各种法案的立法程序工作。
美国国会的权力在《美国宪法》中给予了明确规定，包括确立税项及征收税款的权力，借款、调控商业的权力，铸造货币、确定重量和度量标准、建立邮政体系、创立司法体系的权力，划定联邦区域、管理版权和专利权的权力，宣布参战、为美军筹资和提供资助、常备民兵的权力。还授权国会通过所有“必要和适当”的法律，以便行使宪法中授予国会的权力。国会权力广泛，但也有限制，《美国宪法》专门指定了一些限制范围。比如，国会不能通过任何剥夺言论或新闻出版自由的法律；不能通过公民权力剥夺法案（只允许对公民实行立法机构惩罚而不是司法惩罚的法律）；不能追溯既往的法律（用来惩罚法律通过之前所发生的行为的法律）等。
（二）政府“行政部”及总统——行政权力机构。美国的行政部门（也称“行政部”）的基本职能是执行法律和政策，担负政府的日常工作。行政部门实行总统负责制，各部部长、副部长、助理部长、署长、局长和管制委员会委员由总统任命，参议院批准；总统免除他们的职务则无须参议院批准。各部、署、局均实行部长、署长、局长负责制。
在当今，总统是美国政治舞台的中心和权力最大的人物。根据《美国宪法》的规定，“总统既不是实现立法机构意愿的工具，也不是人民参与政府管理的直接手段。每个州的立法机构决定如何选出与各州国会中代表席位数相同的总统选举人。由这个选举团从公民中选出两名最佳候选人，成为总统和副总统”[1]（P224）。总统职位是单一的， 独立于国会之外，由全国选民选举产生，总统在军事和外交上的权力是由宪法直接授予的。总统任期4年，连任总统职务不得超过两次。 根据《美国宪法》规定，总统拥有监督法律执行权、政府官员任免权、宣布紧急状态权、立法倡议权、议案否决权、委托立法权、外交承认权、缔结条约权、战争权（不含宣战权）等。宪法授予总统上述权力的同时，也给予了限制，比如，政府高级官员的任命需经参议院批准；对总统否决的议案，参众两院有权经2／3以上议员同意而重新通过；总统未经国会宣战在国外的用兵作战，时限不得超过90天等等。对总统最大的致命的限制是《美国宪法》授予国会拥有罢免包括总统在内的政府官员的权力，众议院“独自拥有弹劾权”[1]（《美国宪法》第1条第2款）； 参议院“独自拥有审判一切弹劾案的全权”[1]（《美国宪法》第1条第3 款）。
（三）美国法院——司法权力机构。“从体制上看，司法程序在某种意义上是政治制度的关键部分。不论司法制度采取哪种形式，它的基本政治作用是一致的——帮助社会控制（而不是消除）冲突……。对法律的尊重是政治秩序的生命”[1]（P281—282）。
美国法院有两套并行的法院系统——联邦法院系统和各州法院系统。联邦法院系统分一般和专业两类。一般法院含最高法院、上诉法院、地区法院三级；专门法院有权利申诉法院、税收法院、军事法院等。各州法院系统包括州最高法院、中级上诉法院、一般审判法院（县法院、地区法院、巡回法院）、成年人法院（交通法院、夜间法院、小申诉法院）。两套法院系统职能上各有管辖权，组织上没有隶属关系。两者都拥有司法审查权，任何法院都有权解释美国宪法，有权裁决任何法律、行政命令、规章条例违宪，以致无效，联邦最高法院的裁决为终审裁决。美国法院只负责处理实际的案例和争议，履行解决纠纷的基本职能，在一系列案件的审判中，法院通过建立新的规范或重新确认旧的规范，而充当具有准立法权的机关。司法部行使检察权，其所属的检察机关和各类警察是美国司法权力的组成部分和执行法律上的实际体现。对司法权力的限制主要体现在国会和各州一起，可以用宪法修正案推翻最高法院的裁决；重新通过被法院宣判违宪的法律；潜在着有权决定低级法院的管辖权和最高法院的上诉审判权。
美国法院法官在司法权力和司法程序中扮演举足轻重的角色。美国最高法院的大法官（含首席大法官）由总统任命，参议院批准。法官任职终身制，薪金高于其他政府官员，而且任职期间不得减少。《美国宪法》对法官行为作出了明确限制，法官任职期间不得在某一政治组织中任职，不得参加竞选公职活动，不得为某一政治组织或其候选人作演讲或公开捐款、参加政治集会等活动。国会对法官拥有独自的弹劾权。
在“三权分立”原则的作用下，美国社会平稳延续了二百余年，没有出现总统或某一集团独断专行的暴政，公众的权利基本上得到保障。但是，美国二百余年历史演进中，三权分立，相互制衡的发展却是不平衡的，有时甚至严重失衡。19世纪大部分时间，国会在政治生活中占据主导地位；20世纪30年代，最高法院几乎使“新政”陷于瘫痪；20世纪60年代末至70年代初，以“水门事件”为标志，总统甚至成为“帝王”般的统治。可见。“三权分立”只是给权力制衡提供了条件，“三权分立”绝不是权力制衡的保险箱。“三权分立”的美国政府时刻都面临着权力失衡的威胁和挑战。
二、“三权分立”≠政府廉洁
（一）国会议员道貌岸然。依据“三权分立”的理论，在立法、行政、司法三种国家权力中，立法权位居其首，其面向的是国家政治、经济、社会生活基本原则和运作规则的问题，主要行使的是为国家建章立制的功能。西方代议制理论的奠基人密尔认为代议制政体是最理想的政府形式，同时“有受到与社会普遍福利不同的利益影响的危险”[2] （P85）的缺陷。密尔所要阐明的“危险”， 实际上提出了议会权力潜在着被滥用的问题。立法权可能被个人滥用，也可能被某个控制议会的阶级、集团所滥用。在美国国会立法程序运作和议员行为表现中，随手就可以拿到例证。参众两院的一些议员，为满足个人私欲及集团利益，凭借享有的投票权，待价而沽，以权取利。1873年，美国国会发生了“强夺俸金案”。国会通过了一项增加议员薪俸的法案，规定把总统的薪俸增加一倍，国会议员的薪俸增加50%。增加工资本属正常，但该法案竟规定国会议员的增资从二年前算起，每个议员可多领5000美元。这是典型的集体以权谋私，引起公愤。1970年，尼克松政府拟定了一个从南韩撤出2万军队的计划。南韩总统朴正熙不同意美国计划， 派遣米商朴同山赴美活动。朴采取提供竞选资金、名誉学位和女人等手段，贿赂拉拢美国会部分议员支持韩方立场，否决总统计划。据新闻界披露，朴每年用于此活动的贿赂款额达一百余万美元，涉及议员和前议员115名。 渎职腐化的行为在各州议会也很严重，在纽约州，为争夺对伊利铁路的控制权，不同的资本集团展开了争斗，纽约州议会不顾对公众的利益是否有利，把铁路的控制权拍卖给了出价最高的一方，立法权力的滥用，不仅损害了议会形象，而且使国家法律秩序受到极大破坏。
（二）行政官员贪图金钱。从20世纪中叶开始，美国政府的政治权力扩张，潜在的权力滥用的危险扩大，权力腐败现象比较突出。其主要特征：一是利用职权，贪污受贿。20世纪20年代，美国海军舰队的燃料由煤改成柴油，对应这一变化，塔夫特总统命令将加利福尼亚西海岸两个地区和怀俄明州的“茶壶盖”地区的石油产量拨一部分作为海军石油储备。时任内政部长的阿尔伯特·夫奥瞒过政府要员，将“茶壶盖”地区石油储备的专利权秘密地租赁给他的朋友石油大亨——“麦姆斯石油公司”老板H.F.辛克莱尔。作为互惠互利，夫奥从辛克莱尔处两次接受贿金51万美元。二是违法渎职，挥霍浪费。在里根当政时期，住房部长助理迪安利用住房工程项目决定权 大肆炫耀权势，胡乱分配项目补贴，任意挥霍侵占。穷人住房计划经费的有效使用率仅为38%，而且就是这么点经费也被承包南克扣贪尽。后经调查证实，在二十一个月内完工的25项低收入者住房工程中，有11项工程不符合住房部的部颁标准，其中的一项工程连一项质量指标都未达到。可见渎职浪费之极。三是敲诈勒索，组织犯罪。里根内阁期间，有一百多名政府官员因腐败问题而遭指控，其中有很多是在政府系统内的有组织的团伙犯罪。政府官员的腐败行为，使民众对政府的信任度大大减退。
（三）司法领域绝非“净土”。美国政府的司法领域包括法院和司法部所属的检察院、警察，其主要职能是对国家和社会生活中主体之间发生的争议进行裁决和公断。美国司法不公的问题，一直被社会所关注。美国刑事审核中被判入狱的有相当多数为穷人、黑人和其他少数民族。1981年在联邦和州监狱的服刑犯中有45%是黑人。这种状况有不公正的经济和社会制度以及司法制度本身的缺陷，也有司法官员滥用刑事权力、个人腐败的原因。美国一个妇女和她不识字的母亲为了设法使其被捕的弟弟出狱，便去找地区检察官借了250美元钱。当时她母亲以50 英亩土地做借款抵押。后来她们把借款还清了，要把借据取回。到法院一看，才知道当初签署的不是土地抵押证，而是一张土地产权转让书。当时劝她们签字的那位律师，这时以检察官代理人的身份出现。这个官司一直打到最高法院，仍判她们败诉。这是司法官员利用专业优越合伙诈骗的典型例子[3]（P114）。1965年，俄克拉荷马州发生高等法院9名法官4人受贿的丑闻，他们帮助一家投资公司逃税，合伙受贿15 万美元。美国警察腐败现象更普遍。福特执政时期，克那普委员会对纽约市警察司法行政进行调查，发现利用查毒禁赌之权贪污受贿行为比较普遍，结果有113名警察受到离职处分。
对美国立法、行政、司法“三权分立”体制下政府腐败现象进行剖析，目的是说明，一种制度重复地产生同类现象，说明制度内部存在这种现象的土壤，即使制度本身没有制造这种现象的功能，但结构上存在被其侵袭渗透的缺陷。因此，结论只能是：“三权分立”与廉洁政府之间不能划上符号。
三、“三权分立”＝？
托马斯·杰弗逊倾注于美国《独立宣言》的思想主张是：人人在政治上都是平等的。政府只能从民众中获取其合法的权力；政府存在的唯一理由是确保每个人享有生存、自由和追求幸福的权利。亚伯拉罕·林肯在著名的《葛底斯堡演说》中把杰弗逊的思想精辟地概括为：政府应该是民有、民治、民享的。美国先驱者的这一思想和这一思想指导下产生的“三权分立”的政治体制，经历了二百余年的历史考验。客观地说，其积极意义是存在着，而且继续显现着。
（一）“三权分立”体制是美国历史和人民的正确选择。《美国宪法》塑造的“三权分立”体制是以反封建为主题的资产阶级民主革命的结果，也是以争取独立的“美国独立战争”的产物。这场殖民地人民忍无可忍，被迫拿起武器进行的是“人类历史上一个最早的最伟大的真正的解放战争”[4]（P313）。 当美国人民用武力迫使英国军队败离北美殖民地的时候，饱经殖民地专制统治的美国人民，对强权专制政府深恶痛绝，强烈要求民主、自由、平等，渴望建立一个符合人民心愿、维护人民权利的国家。《独立宣言》的思想，在当时君主统治的天下，是大胆而无先例的，北美13个殖民地立即将其付诸实践，围绕“生存、自由和追求幸福”这一主题，召开会议，制定宪法，建立政府，以美国宪法为根据的“三权分立”体制就是在这样的历史背景下产生的。这种历史的、人民的选择，不仅与无产阶级领导的革命而产生的社会主义体制存在鲜明的区别，而且与许多西方国家资产阶级领导的革命而产生的资本主义体制也存在事实上的迥异。
（二）“三权分立”的制衡效果是依靠法律维护和延续的。西方早期的哲学大师柏拉图和亚里士多德的思想体系中有这样一个鲜明的观点：一个合乎道德准则的政府必须依法管理事务。美利坚合众国的创始人也认为，政府是必要的但必须防范滥用权力，防范的根本办法就是实行法治而非人治。实际上，“三权分立”体制是《美国宪法》的直接产物，它包含的主要原则是：法律在政治生活中具有至高无上的地位；政府机构、官员和公民必须服从法律；法律面前人人平等；法律保障个人权利；法院是法律含义的最终裁判。三权分立，是法律分别授予三个部门独立执法的权力；三权制衡，是三个部门运用法律手段的相互监督和制约。从美国历史演进的事实看，当“三权”其中的一个部门权力超常，导致权力失衡时，其他部门便可以行使宪法授予的权力给予限制和纠正，使权力恢复平衡，纳入正轨。比如，朝鲜战争期间，杜鲁门解释总统作为美军总司令的权力，企图擅权查封罢工的钢厂。窥测总统权力的部门，包括杜鲁门总统的反对者迅速敦促最高法院作出相反的裁决，法律的权威迫使总统只能作罢。由此可见，美国宪法是“三权分立”体制的根基，依法行政是美国政府权力制衡的手段。法定条件下形成的“三权分立”集聚了强迫人人守法的威摄力量，避免了凌驾于法律之上的无法无天式的特权人物的出现，“三权分立”包含的法律力量，维护和保证了美国历史的正常延续和平稳发展乃至长期处于强国盛世。
（三）“三权分立”的实质是拒绝权力至高无上，《美国宪法》规定的“三权分立”体制的基本框架是：立法权属于国会，但总统有权否决国会立法，国会又可以推翻总统的否决；行政权属于总统，但行政机构的设置及经费须国会批准，总统任命的高级官员须国会参议院批准，而且国会有权弹劾总统；司法权属于法院，但法官由总统提名经国会参议院批准，法官终身制，但国会有权弹劾法官。“三权分立”体制下的美国社会，尽管某一机构、某一集团、某一个人存在着超越职权，滥用权力的腐败现象，但无论理论层面还是现实层面都货真价实地没有至高无上的权力。任何企图实现“极权”的野心机构和个人野心，都要受到惩治和限制。罗斯福内阁打破华盛顿始创的总统任期不超过两届的惯例，连任三届，又第四次当选，美国公众并未认定罗斯福有“极权”野心。当罗斯福逝世后，为限制和避免总统职权一人长期独揽，滋生“极权”的可能，国会提出宪法修正案，规定任何人当选总统，任职不得超过两届。当“水门事件”败露，事实逐步使社会各界看到总统权力日益膨胀，存在着可能任意调遣整个行政机构为他服务，轻而易举地非法消除对立面的危险，国会立即行使弹劾权，迫使尼克松提交辞呈。
标签：三权分立论文; 法律论文; 美国宪法论文; 美国政治论文; 美国参议院论文; 美国法律论文; 美国法院论文; 法院论文;