地方政府机构改革笔谈，本文主要内容关键词为：笔谈论文,地方论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政机构必须法治化
西南政法大学教授 王连昌
现代各国的行政机构大都实行法治，尤其是日本、美国的法治化程度为高。我国行政机构在1959年以前，法治化程度是比较完备的，当时从中央人民政府到地方各级人民政府以至行政村都有它们的组织法或通则。中央人民政府许多工作部门和地方人民政府的一些部门以至某些派出机构（如公安派出所等），也都有各自的组织法规，而且上述大量法律法规的内容规定得明确、具体、大部分可行。后来，由于历史的原因这些法律法规绝大多数被废止。今天，除了国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法及国务院参事室组织通则等极少数外，其他行政机构的组织法律法规一片空白。这几年，从中央到地方正在进行行政机构改革，这是依据宪法总则及地方人民政府组织法所规定的精简（或精干）、提高工作质量和工作效率原则及全国人大的决议而实施的，即是依法进行行政机构改革的。要使行政机构改革适应社会主义市场经济体制建立、发展的需要，符合建立社会主义法治国家的要求，实现依法行政，就必须实行行政机构法治化，否则改革的成果难以巩固，个人意志和随意性仍会为害，依法行政容易成为空话。
行政机构法治化，首先要有法可依，制定各种各类行政机构的组织法律法规。国务院组织法、地方各级人民政府组织法的内容较为原则、笼统，应当修订、补充；国务院和地方县级以上各级人民政府的主要部门应有各自的组织法，亟需制定。组织法的内容一般应规定：（1 ）地位：该机构的地位，与上下左右机构的关系；（2 ）职权职责：这是核心内容，要明确、具体。不应采取概括式、列举式的规定，应采取折中式规定，即该机构的主要职权职责应一一列举规定，其他的则概括规定，更要避免该机构与其他机构的职权职责冲突、交叉、重复；（3 ）内设机构与人员定额：该机构内部设哪些机构也适用折中式规定，领导人员应明确限额；（ 4）工作制度和工作程序：明确、具体、详细规定；（5）机构变动：机构的合并、撤销的权限和程序；（6）法律责任：违反组织法律法规的责任由谁来追究，此内容过去未规定过。地方行政机构的组织法规，如果地方人大、地方政府有权的，可以先制定地方法规、规章，不必都等法律和国务院行政法规出台。
国家公务员职务的职权职责、工作制度等需在国家公务员法律、法规、规章中明确、详细规定。
完备了行政机构组织法、国家公务员法，并认真执行，就可实现行政机构法治化。
地方机构改革要着眼于提高依法行政能力
重庆市人民政府办公厅副主任 况由志
邓小平同志指出：“要通过改革，处理好法治和人治的关系”。党的十五大明确要求“一切政府机关都必须依法行政”。全国地方政府机构改革工作会议强调，机构改革要着眼于从严治政，提高依法行政能力。这些是重庆机构改革应注意把握、深刻领会的基本着眼点。
地方机构改革不是单纯的精简，而要以提高依法行政能力为重要目标。依法治国的根本在于依法行政。依法行政，建立法治政府和法治行政，是依法治国，建立社会主义法治国家的根本要求。从法学上讲，古往今来的政府，都可以归为人治或法治两类。人治者，百日幼婴，百岁痴呆，可能霸占朝堂。法治者，可以优中选优，强中选强，自励互控。我们的政府是人民的政府，是法治的政府，要遵循邓小平理论、党的十五大精神，在机构改革中继续坚持和认真贯彻依法治国的基本方略。重庆的政府机构，是直辖后新组建的，与其他省区市相比，精简的任务相对少些，而提高依法行政能力的任务更多些。因此，要把机构改革的过程作为加快政府自身法制化、制度化的过程，作为落实行政组织法、行政程序法以及各项行政法律法规的过程，提高依法行政能力。
机构改革应与依法行政教育结合起来。政府机构的依法行政能力，是与一定的经济社会发展阶段相联系的。重庆地处内陆，经济社会发展相对比较落后，比较封闭，又是最年轻的直辖市，其依法行政能力的提高，达到直辖市要求的水准，有一个较长的过程。在机构改革中，对经济和社会发展中的一些不该政府管理的事务，政府将不再行使行政管理职能；对一些该管的事项将要求依法行政、依法办事；在弱化某些行政管理职能的同时，将强化一些行政管理职能特别是依法行政的职能。因此，应抓住这次机构改革机遇，开展依法行政教育，在全体机关工作人员中，普及并牢固树立依法行政、依法办事思想观念、思维方式、行为习惯，建立健全依法行政的行为规则和程序。从教育入手，从提高人的思想认识和更新观念入手，提高政府机构依法行政的能力。
人员定岗分流应与加强法制建设结合起来。机构庞大、人员臃肿，是机构改革要啃的硬骨头。而人员法律素养不够，懂法的人员比重偏低，政府依法行政能力急待强化又是不争的事实。为解决这一矛盾，要把人员定岗分流与加强法制建设结合起来，强化依法行政的职能，提高在岗人员的法律素养，增大懂法律的人员的比重，加大公务员培训中法律培训的力度。
机构改革中要加强对重庆依法行政若干重大问题的研究。重庆作为最年轻的直辖市，担负着三峡工程库区移民、老工业基地改造、扶贫、环境保护等重任，其依法行政具有自己的特点。在机构改革中，行政体制、机构设置、职能配置、行政程序等问题，都需要从依法行政的角度进行研究。同时，还应研究推广应用行政听证程序、重大问题征求市民意见等行之有效的依法行政方式。
机构改革应强化行政决策的法制化
中共重庆市委宣传部副部长 黄绍辉
行政决策是国家行政机关在行政管理事务中，为履行行政职能和实现行政管理目标而制定方案、选择方案并实施方案的活动。在发展社会主义市场经济的今天，作为行政管理先决条件和关键环节的行政决策，对社会经济、政治、文化等各个领域发挥着越来越大的作用。长期以来，人们对决策的科学化、民主化，给予了广泛的关注，是非常必要的。这是因为，行政决策的科学与否，直接关系到经济的发展、社会的稳定和人民的幸福；同时，又由于我国是人民群众当家作主的社会主义国家，行政机关及其工作人员必须在充分发扬人民民主、集中群众智慧基础上实行决策。然而，我们切不可忘记了与决策科学化、民主化紧密相连的另一要素——行政决策的法制化。
所谓行政决策的法制化，是指国家行政机关及其工作人员依据国家的宪法和法律法规，按照法定程序作出决策并对决策后果负法律责任的行为。加强决策的法制化，对于确保决策的科学化、民主化，具有重要的作用。
一是可靠的保障作用。行政决策的法制化要求必须以国家的宪法和法律法规作为一切决策的法律依据，从而为决策的科学化、民主化提供可靠的保障。我国的宪法和法律法规是工人阶级、人民群众意志的集中体现，对于维护人民群众的利益，促进社会主义建设有重要的作用。正是由于有了宪法和法律法规的保障，人民群众才能依法选择行政决策者，撤换不良决策者，通过各种途径和方式参与决策过程，同时依法维护自己的合法权益。所以，依法行政、依法决策是现代行政管理的一个显著特点，也是决策科学化、民主化的必然要求。
二是积极的引导作用。行政决策的法制化要求强化决策人的法治观念，破除“人治”观念，杜绝决策人以言代法、以权压法甚至循私枉法的行为，抛弃决策工作中的主观主义和独断专行的作风。这就必然引导和督促行政领导人严格依法行政、依法决策，尊重群众的首创精神，尊重和遵循事物发展的规律性，从而大大减少失误的可能性，使决策更加科学合理、顺乎民心。
三是严格的规范作用。行政决策的法制化还要求使重大的决策程序法律化和制度化，就是要把科学的、符合群众意愿并被实践反复验证了的决策程序固定起来，使行政机关及其工作人员的决策行为得到有效的规范，以避免决策行为的随意性。历史的教训证明，随心所欲的“拍脑袋”决策往往是导致决策失误的一个主要原因。而把行政决策行为纳入科学的程序并将其法制化，有利于规范决策行为，确保行政决策为社会公益和人民利益服务的目标。
四是必要的校正作用。行政决策是一个动态的发展过程，由于主客观因素的作用，决策过程中可能会受到各种干扰和影响，致使决策偏离正确的方向和既定的目标。而行政决策的法制化所构建的监督机制就能对决策过程中的干扰和偏离予以校正。这种监督机制包括权力机关的监督、司法机关的监督和上级行政机关的监督等形式，它们对行政机关及其工作人员的决策行为给予全方位、全过程的监督，以防止和纠正决策过程中的官僚主义、失职渎职甚至以权谋私等行为，确保决策沿着正确的、健康的、规范的轨道进行。
地方机构改革的运作实践
重庆市体改委常务副主任 肖健康
当前，我国的经济发展正处在向社会主义市场经济转变的关键时期。今年新一轮地方机构改革即将展开，转变政府职能，精简政府机构，分流机关人员是其重点难点之所在。现将我在四川宜宾参加机构改革试点的情况介绍于后，但愿能为我市机构改革提供些有益的借鉴。
1992年宜宾县列为四川省超前综合改革“封闭试点县”，实施了一系列超前的改革。其中，政府机构改革也顺利实施，可总结出以下特点：
一、改革的目标：按建立社会主义市场经济体制的要求，转变政府职能，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理新体制。
二、改革的内容：
1.改革的核心在于精简机构、分流人员。我们按适应市场经济体制的要求，将各部门的职能进行对照，按“撤、转、并、留”定取舍。即职能已不适应的予以撤销；职能属非行政行为的转入市场；职能适应相近（同）的予以合并；职能合符的予以保留。对机关人员按“退、离、转、分”定去向。即年龄大的退一批；体弱病的离一批（离岗休养、不限年龄、不占编、不上班，到退休时办理手续）；兴办经济实体转一批；充实基层分出一批。实现了精简三分之一的机构，分流40%人员的目标。
2.改革的关键在于政策引导。对于“撤、转”的机构给三大政策：一是给予一定的投入资金，注入启动；二是给予一个盈利性的行业作经营业务；三是减免三年税收给予扶持。对于转入市场经济的机关干部给五大政策，解除其后顾之忧：一是给予上年工资五倍的补偿安置费；二是将住房优惠出售给个人，获得全部产权；三是建立全社会性的社保体系（养老、失业、医疗、公伤、财产等险种），强制保险，险随人走；四是按标准评定各种职称（机关不能评）；五是免费进行各种经济专业技能培训，考核合格，凭证上岗。
3.改革的重点在于掌握方法。由于我们是超前试点，人们的心理承受力有限，不能操之过急，必须掌握方法，抓准时机，才能成功。一是抓宣传、造声势，用各种手段扩大宣传，形成改革大气候；二是针对人们的担心心理，制定出各种涉及个人利益的政策（住房、养老、医疗、评职称等），解除干部后顾之忧；三是制定各种精简的分流形式，可供单位和个人选择，以增强承受力。被精简的机构可以根据自身实际，选择经办实体、组建中介机构、操作资产经营、组织行业协会等形式；分流的机关干部可以选择提前退休、离岗休养、转入经济实体、自谋职业、充实基层等形式；四是对属精简的机构和分流的人员实行带有强制性的措施。在做好以上工作的基础上用“一刀切”的办法，统一一个文件精简分流；开“一个会”，同一天宣布转向，实行大会集体谈话，不按常规征求本人意见，集体“转业”；以“同一天”为日期，转变机构，改变性质，走向市场。
4.改革的成败在于领导。改革涉及部门职能、个人岗位的变化，涉及权力和切身利益，必须有一个坚强团结的班子、一个声音、一股气势，强力推行。改革方案的研究和制订，已经考虑了各方面的意见，方案一经批准，就要坚决执行，任何人不得说情，不得修改，必须同心协力，以党的纪律保证其顺利实施。
三、改革的回顾：当年，由于抓住机遇，率先走出了这一大步，改革是成功的，成本很小，阻力不大。时过境迁，如现在推进则是难度大、阻力大、成本大。所以，当年的试行办法，只能作参考、供比较，但愿能对这次地方机构改革有所启迪和帮助。
地方政府机构改革一定要结合政府职能转变来进行
重庆行政学院秘书长 曾礼
国务院机构改革、人员精减已告完成，地方机构改革即将拉开帷幕。有的同志认为，此次地方机构改革是比照国务院机构改革的作法来进行，即人员精减一半，机构控制在多少个之内。本人认为，这种简单的在全国按一个尺度撤并机构，精减人员的一刀切作法值得斟酌，应谨慎从事。
我国自1949年建国以来，进行过数十次政府机构改革，其中改革开放以来也进行过三次较大规模的机构改革。尽管每一次机构改革都规定了机构精减和人员精减幅度，在当时也确实实施了精减，但事后又都无一例外地出现了反弹，出现了人所共知的“精减——膨胀——再精减——再膨胀”的循环怪圈。为什么会出现这种“怪圈”呢？根本原因就在于机构改革的目标定位不科学，机构精减未与政府职能界定调整相结合。各次机构改革无疑都有适应当时政治、经济发展需要的特定要求，但精减机构、人员以提高效率，减轻财政负担则是各次机构改革的共同的主要目标。这一目标虽是理想的，却不得科学的。不科学就在于机构调整、精减不与政府职能相结合，为精减而精减。我们知道，机构因职能而设，为着履行某种职能才去建立相应的机构，这已是不争的原理。前几次机构和人员精减都是在经济行政管理体制未变，政府职能未变，甚至旧职能未变、新职能还在增加的情况下进行的，故减了之后还得增加，否则职能无法履行。这就是产生“精减——膨胀——再精减——再膨胀”的根源。
这次地方政府机构改革，有着前几次机构改革没有的优势，那就是我国经济体制改革的目标已明确——建立社会主义市场经济体制。随着市场经济体制的逐步建立，政府的政治、经济、社会职能都会发生一定的变化，尤其是政府管理经济的职能将有大的转变。这既对政府机构改革提出了要求，又使政府机构改革有了明确的方向。因此，在这次机构改革前一定要下功夫把市场经济条件下政府的职能搞清楚，界定好，依据新的职能进行相应机构撤并组建和人员调整、精减。即转变、消失了的职能，履行其职能的相应部门才能撤销、人员才能精减；职能还存在的，其相应部门不能随意精减，只能将工作性质相近、联系密切的部门作适当合并；有些职能还要强化，其相应的部门、人员则不但不能减，还要适度加强、充实。如果仅仅为着减轻财政负担，为着实现上面定的精减比例去进行机构改革、人员精减，而不把功夫下在职能转换界定上，不将机构调整、人员精减与政府职能转变相结合、相协调，则必蹈历史之覆辙。愿改革实践者思之，愿我们不再犯同样的错误。
我对转变政府职能的看法与建议
重庆行政学院教授 罗德刚
职能是机构存在的基础和前提。转变政府职能是机构改革成功的关键。政府职能不转移，只是机构数量的增减，必然出现“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。既是关键，就应引起高度重视，并将转变政府职能落实在实践中。
一、全面认识政府职能，全面转变政府职能。许多同志对政府职能认识不全面，认为政府职能就是政府的经济职能，转变政府职能就是转变政府的经济职能。这种认识在实践中是有害的。政府职能即行政职能，是国家的一种基本职能，它与国家的立法职能、司法职能相对称，是政府管理国家事务、自身事务和社会公共事务的全部职责和功能。政府职能的设置是客观的，是根据特定历史时期社会的经济、政治、文化发展的需要来设置的。在社会主义市场经济条件下，政府职能应当包括三个领域十二项内容，即：（一）政治职能，包括保卫职能、镇压职能、民主建设职能、法制建设职能、改革职能；（二）经济职能，包括计划职能、管理职能、服务职能、监督职能，也可归纳为宏观调控职能和微观经济的执法监督职能；（三）社会职能，包括文化职能、社会保障职能、人口与计划生育管理职能等。任何社会、经济、政治、文化都是一个有机的统一体。既然政府职能包括三个领域十二项内容，转变政府职能就不应只是转变政府的经济职能。笔者认为转变政府职能就是政府根据社会主义市场经济体制的要求和行政生态环境的其他变化，以转变政府的经济职能为主要内容，同时相应地转变政府的社会职能和政治职能。
二、怎样转变政府职能？从操作角度讲，主要应从以下几方面入手：
（一）转变政府的经济职能，使政府对经济的管理从微观走向宏观，从直接走向间接，从主要依靠行政手段走向综合运用经济、法律和行政手段。首先，要实现政企分开。政府要将一部分职能转移给企业。具体地说，就是要将对企业人财物、产供销、内外贸、党政群的管理职能转移给企业，全面落实《全民所有制工业企业法》赋予企业的十四项基本权利。具体办法是：撤销政府直接管理企业微观经济事务的专业经济部门，使政企不分失去组织基础；根据成功经验，建立国有资产管理委员会——国有资产运营公司——国有独资企业、控股企业、参股企业这样一个国有资产三级运营体系。国资委代表国家和人民对国有资产进行宏观的、全方位的行政管理与监督。国资公司代表国家对授权范围内的国有资产行使资产收益、重大决策、选择管理者等出资者权利，是特殊的企业法人和国家投资机构。它以产权为纽带，对所属企业进行产权管理与监督，不直接干预企业的生产经营活动。国有独资企业、控股企业、参股企业运用占有的国有资产依法进行自主经营、自负盈亏，并具体承担国有资产保值增值的责任，具有独立的企业法人资格。它们与资产经营公司的关系不是行政上的上下级、领导与被领导关系，而是国家出资者与企业法人的关系。其次，与政企分开相配套，政府必须解决企业办社会问题，为企业提供优良的软硬环境；必须培育、发展和规范市场，为企业平等竞争创造条件；必须改变政府的投资方向，使企业在市场上去寻找自身发展所需要的资金，充分发挥市场在资资配置中的基础作用。
（二）转变政府对社会的管理职能，使政府对社会事务的管理逐步趋于宏观。具体地说，就是将政府的一部分职能转移给社会，增强社会的自我服务、自我管理能力，提高社会的自治水平。具体办法，一是要大力发展社会中介组织，由社会中介组织提供相应的社会服务。二是实行政事分开，让事业单位充分行使自己的管理职能。与此相配套，政府要积极培育、发展和规范社会中介组织，积极推行事业单位的改革和调整，使它们能够承担起政府转移的职能。
（三）在行政系统内部合理配置行使权力，核心是下放权力，将一部分职能下放给下级政府。就重庆市来讲，为了克服高度集中与分散主义两个弊端，市应掌握宏观调控权和区县（市）主要领导人事权，同时应进一步把相应的行政事务决策权和经济管理权限下放给区县（市）。区县（市）也应把设在乡镇的部门和人员，除执法监督系统以外，全部下放给乡镇。市辖区政府可以进一步授权给街道办事处，以实现权责利的统一，实现对城市经济、社会的有效管理。政府职能部门之间，主要是避免职能交叉重叠。政府职能转移、下放以后，要根据重新界定的政府职能来设置政府部门。原有的政府部门，职能消失的要撤销，职能交叉的要合并。要按照精简、统一、效能和因地制宜的原则来设置职能部门。
（四）从政治角度看，政府职能向企业、社会和下级转移，都是政府行使民主建设职能和改革职能所采取的行动。除此以外，新建立的政府机构还应切实转变机关作风，提高办事效率；实行政务公开，广泛吸收公民和社会组织参政议政，接受社会监督；制定并实施公务员行为规范，完善行政法规，实行依法行政，以此加强政府的民主、法制建设职能和改革职能。
深化改革建设“高效”政府
重庆永川市人民政府市长 王义昭
地方政府机构改革必须按照社会主义市场经济体制的要求，围绕精简、统一、效能的目标，以转变政府职能为核心，营造新的机制，建设成本低廉、机制灵活、效率一流的政府。
一、科学定位，转变职能，建立政府机构改革的市场导向机制。
政府的职责是“掌舵”而不是“划桨”。它所扮演的角色应是催化剂和促进者。地方政府管理经济应变过去的直接管理和行政干预为间接管理和协调服务，重点研究产业规划、产业发展政策，依法规范市场主体交易行为，建立公开、公正、公平的市场秩序。地方政府机构改革应以改革项目审批制度为突破口，切实改善政府管理经济的方式和手段，建立公开规范的备案核准制度、审批制度、审批监督制度和社会听证、专家审查、咨询制度。改革经营性行政管理事务的审批方式，减少审批层次，取消重复交叉审批，大力推行联审会签制，实现“窗口式办文”。
大量依靠第三方进行公共服务工作，是政府标准操作模式。这就是用政府之所长筹集资源，用企业之所长组织生产。因此，应当强化地方政府协调服务、信息反馈和咨询沟通职能；剥离政府部门市场中介服务性职能，实现中介机构由“官办”向“民办”转型；分离政府部门行政性资产与经营性资产，实现事业单位企业化，提高公共服务质量和效率。
二、增强活力，提高效率，构建政府工作的竞争机制。
机械的效率是有限的，而竞争的效率则是无限的。在政府干部人事管理中通过内部轮岗、竞争上岗和末位淘汰制等方式建立政府机关干部能进能出、能上能下的新机制，提高机关干部勤政廉政的自觉性和积极性，增强政府工作人员解决问题的主动性和实际操作的灵活性。
打破部门行业垄断，强化地方政府社会公共服务职能。通过政务公开，将原由政府提供社会公共服务，通过设置法定机构、行政委托或授权、签订合同、特许等方式，逐步转交给社会机构，政府依照有关法律、法规和合同、契约规定条件，对这些机构实行监控，维护公共利益，确保公共服务的质量。要建立地方政府公共采购制度和基础设施建设招投标制度，推行政务公开，简化办事程序，提高行政效率，增强政务管理的透明度，促进政府廉洁、公开行政。
三、改善调控，加强协作，创建政府机构协调运行机制。
按照精简、统一、效能原则，合理调整地方政府组织机构。依照建立市场经济体制要求，有计划地调整和优化政府现有机构设置格局，形成市场经济条件下功能齐备、运转协调、灵活高效、管理规范的行政运作机制。切实解决当前机构设置过多、分设过细、职能交叉、结构不合理等问题。增设和强化适应市场经济发展需要的宏观调控机构、公共行政机构、社会保障机构和执法监督机构，强化地方经济执行机构和社会事业管理机构，对分设过细、业务相近的社会管理部门进行合理调整。
调整人员结构，提高人员素质。切实解决“官”多“兵”少、人浮于事、业务人员与辅助人员比例失调的问题。切实降低财政供养人口比例，坚决把不在编的人员精简下来。要结合“费改税”清理清退由各类行政性收费供养人员，减轻财政负担。
四、依法行政，规范运作，健全政府工作的监督制约机制。
切实改变长期习惯于主要依靠行政手段、行政命令、行政指示进行领导和管理的方式，综合运用经济的、法律的、行政的手段管理经济和社会事务。强化制度管理，建设和完善行政决策和监控体系，研究制定决策申报、重大行政措施备案、重大合同审批、行政执法报告、重点企业挂牌保护、决策跟踪反馈等各项制度。健全政府法制工作网络，组建政府法律顾问团，对政府决策和行为进行法律评价，对经济社会改革与发展提供法律咨询，促进政府决策行为的法制化。
全面落实依法行政措施，切实解决政府机关人员以权代法、行政腐败行为，做到有法必依、执法必严、违法必究，确保政令畅通。建立健全执法责任制，实现行政行为的程序化、规范化、法制化。实行行政效能评议考核制度，完善行政执法错案责任追究制度。
充分发挥政府自身监督职能，健全行政层级监督和监察、审计等专门监督网络。加强政府工作目标监控管理，强化政务督查和跟踪督办，加大行政监察力度，加强行政复议制度建设，努力实现依法、文明、透明行政。
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