中国农村土地产权政策：持续创新——对农地使用制度变革的重新评判，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,农村土地论文,产权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国，关于农地产权政策的设计更多地限定于土地使用制度安排，而对于其他产权问题，比如对所有权的界定更多地来自于理论界的争辩。这并不是说所有权不重要，也不意味农地所有权的变革，或者变现阶段的农地集体所有为国有抑或私有，会触动意识形态的根基。而仅从纯粹经济学意义上讲，撇开农地所有权讨论农地使用制度的产权问题，在中国这样既有数千年小农经济传统，又有合作化运动实践的国度，其实是一种帕累托最优的选择。中国自1978年开始的农地产权制度改革及政策设计实际上都是沿着这种逻辑推进的。
一、问题的提出
迄今为止，中国农地产权制度的政策设计和实施都是围绕土地使用制度安排的。尽管在农地产权束中，所有权的界定和归属无论怎样居于核心地位（注：土地产权是一组权利束，它主要包括所有权、使用权、受益权、处置权等多种权利，本文如无特别说明，产权界定于使用权。）。但所有权制度变革的成本如此之大，它对农业，以至于对整个社会的巨大震荡绝不可小视。即使如此，也很难总是体现制度安排和政策决策人的意志——政治支持最大化和社会产出最大化，表现出正向的制度绩效。在经历了两次大的变革以后，从1978年开始至今仍在持续之中的农地产权制度改革，其政策设计除了反复重申农地的集体所有属性外，无一例外地更多强调农地使用制度的变革与创新（注：两次涉及农地所有权的产权制度改革。一次发生于1952年的土地改革，变土地的地主所有为农民所有，实现了土地的私有私营，土地的产出效率大增，制度绩效为正；一次发生于1957年以后的人民公社运动，变土地的农民所有为集体所有，实现土地的公有公营，土地产出效率不高，制度绩效为负。）。
家庭承包责任制作为典型的农地使用制度创新，就本质而言，只是一种经营方式的变革，并不触动农地集体所有的制度根基。但其制度安排的显著特点是实现土地所有权和使用权再次分离，集体除了保留名份上的所有和提供最基本的诸如土地契约一类的职能管理外，土地经营和土地经营方式的选择是由农户作出的。家庭承包责任制的制度变革还原了农业家庭经营最优的经营特征和适应农业产业特征的本质规定。就更直接的农业生产而言，家庭经营有效地克服了农业的外部性，增加努力供给程度以及劳动的监督成本为零。其结果：“一个在家庭责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅是因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用。”（注：林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1992年4月，第1版，第55页。）因此，家庭承包责任制从一开始就不仅得到了农民的拥护，而且得到了政府的认同和支持。1978年以后中国政府出台的一系列有关农业和农村经济的重要政策中，对农地的产权政策，更主要的是规范农地的使用和经营方式。反复强调和重申的始终是家庭承包责任制作为中国农村政策的基石，必须稳定和坚持长期不变。
家庭承包责任制的制度创新，无疑是中国近代农地产权制度变革成功的范例。而且印证了现代经济的发展史实：有效的产权制度并不意味所有的权利束都应集中同一主体，而恰恰相反的是，权利的适当分解才是制度安排的成功要旨。正因为如此，制度表现出强大的生命力，在近20年的时间里，中国农村实行家庭承包责任制的农户和经营的耕地面积一直维持在98%左右，只有2%的农户和耕地仍然采用集体经营的形式。
家庭承包责任制对中国农业增长贡献是巨大的。仅以土地产出效率为例，粮食每公顷产量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年平均递增2.9%，棉花每公顷产量由445公斤增加到1997年的1025公斤，年平均递增4.5%，其他经济作物产量更是倍增。林毅夫在分析1978 ～1984年间中国农业增长的源泉时，运用生产函数法测算，此间农业产出增长42.23%，在各种解释变量中，制度变量的贡献约占46.89%（注：林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1992年4 月，第1版，第95页。）。
但是，家庭承包责任制毕竟只是一种农地使用制度安排，它不可能涵盖，也不可能穷尽全部农地产权所要求的功能。而对中国农民来说，土地经营却又一直承担了太多的责任，它不仅仅是一种经营手段，而且是一种生活方式，是农民生存与发展的最后屏障。就此而言，农地集体所有，使得社区内部人口增减和其他任何目标的变迁，甚至农业剩余产品处置方式与产品市场和要素市场的开放程度，都会形成农地使用制度安排的制约因素。
均田承包作为家庭承包责任制的基本形态是现阶段中国农村最基本、最普遍的农地经营形式，它采取“公平”的办法，将土地按人口或按劳动力平均分配到户，农户独立承担从种到收的土地经营全过程，视社区经济发达情况，社区提供程度不同的服务。作为农民自己选择的农地使用制度，均田承包首先要满足农户的“公平”要求，形成社区内人人享有土地经营的格局。尤其在农村二、三产业不发达，农户经济收入主要依靠土地产出的地区更是如此。因而经过近20年的运行，全国实行均田承包经营的土地面积占整个农户承包土地总面积的比例仍高达60%以上。但是，均田承包要兼顾最大多数农户的要求，承包分配采取远近、好坏搭配的方式，而且随着人口增减变化，土地始终存在再次分配的压力。农民预期不足，投入不足，土地产出效率不足，形成对家庭承包责任制制度创新的异化。
事实上，中国农地使用制度一直存在显而易见的问题。美国经济学家普鲁斯特曼曾将中国农地使用制度问题归结为七个方面，尤其在均田承包制上表现更为突出。一是对农民的土地承包权有政策的规定，但缺乏法律保障。二是允许按人口变化不断调整土地承包关系，农民承包权实际上无法稳定。三是对非农业占用耕地的经济赔偿太少，因此形成了非农业过量占用耕地的机制。四是集体土地所有权者的身份不清，经常出现乡、村两级侵犯组一级土地所有权益的现象。五是政策上允许土地使用权转让，但由于土地使用权本身缺乏法律保障，因此实际生活中转让很少，造成土地使用权价值难以实现。六是乡、村两级加在土地使用权上的费用太高，农民难以承受。七是乡村没有足够的法制，乡村干部在土地问题上为所欲为（注：[美]罗伊·普鲁斯特曼等：《法制化是中国农村土地权利保障的根本出路》（论文报告））。概而述之，以均田承包为制度主体的家庭承包责任制在取得令人瞩目的制度绩效的同时，始终存在两大制度缺陷：其一是农户承包使用土地预期不足，对预期净收益的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制，影响土地产出效益；其二是土地使用权属不充分，无法在更大范围内实现土地的流转，影响资源配置效率。为此，中国政府除了早在80年代初和90年代初两次分别对土地的承包使用期限作出15年不变，及在15年承包期到期后再延长30年不变的政策规定外，对80年代后期各地方政府和农村社区，出于不同的动因，在家庭承包责任制基础上对均田承包制度安排的修正和实践，实际上采取了默认的态度。政府政策关注的着眼点始终是维护农地的集体所有，强调的是既要确保农户承包土地的期限足够长，又要创造出促使土地资源流转，提高土地资源配置效率的机制。
由此不难看出，中国农地产权问题的核心，是土地使用权问题，而使用权问题的核心，是树立农户对土地使用的预期信念和土地资源合理配置问题。这两大核心构成了中国农地产权政策设计的基本点。
二、农地使用制度创新：实践与政策
任何一种制度安排都不可能长时期处于静止不变的形态。而且，不同的经济发展阶段，制度安排的预期目标会有所不同。当制度创新的预期收益大于预期成本，或制度安排成本比过去更低时，都会诱致新的制度安排产生。简言之，制度创新总是经济当事人根据收益最大化或成本最小化原则作出决策的。相对于农地而言，由于预期不一，制度创新的决策是由政府抑或社区作出还是有所区别的。如果制度创新是由政府决策和发动的，那么是否能促进农业的稳定增长，保障主要农产品供给，土地资源的配置效率和利用状况，社会反响和政绩评价以及制度创新成本将是主要考虑的变量；如果制度创新决策由社区作出，则社区与外部的关系处理，社区内经济增长与公益事业的协调，公共关系与政绩评价，特别是如何强化社区的行政动员能力等主要变量是决策的基本动因。总之，制度创新是由约束这一制度的包括宪法和道德评判标准的外部环境变化和内部要素反映能力来作出决策的。
显然，家庭承包责任制基础上的农地使用制度创新一直是倍受关注的。其基本原因来源于：均田承包主要考虑是社区成员取得土地使用权的平等权利，并且采取了均分土地的原则，至于由此带来的土地使用效率则是次之考虑的问题。但是，在很长的时期内，政府的基本农业制度，还存在强制性占有农业剩余的政策。比如粮食定购政策，即使是合同定购政策，在均田承包的前提下，要么农民出于不能取得完全的土地收益而减少对土地的投入；要么社区“合法”取得剩余的成本太高，都足以引发政府和社区产生制度调整的冲动。
此外，相对单一的农地集体所有的产权制度，中国客观存在的区域经济差异和土地经营上存在的资源、劳动力、资本、技术的比较优势不同，农地使用制度的调整和创新动因也明显不同，每一制度类型透视着不同的决策取向。在均田承包制度之后的制度修正，就其发生范围和影响力看，其实可以归结于三大类型。
1.两田制。两田制的制度安排是由社区决策的。两田制是将农地分为口粮田和责任田的土地承包使用方式。两田制将农地的经济发展与社会保障功能进行了分离。口粮田按人口平均分配，约占社区农地总面积的1／3，责任田采取按人承包、按劳承包和招标承包等三种主要方式承包经营，经营农地为社区总面积的2／3。两田制最初发生在80年代的山东省，尔后在全国推进。制度安排的预期，主要是一方面兼顾社区成员获取土地使用权的天然权利；一方面着眼于更有效地配置社区内土地资源。通过两田制的制度安排，“口粮田”注意社区内人人有份的“公平”原则，“责任田”则注重效率优先，在社区内部农地使用权可以流转，通过竞争获得。由于责任田承包在一定程度上弥补了均田承包的效率损失，兼顾了农户、社区双方利益，土地效率有所提高，制度安排初期绩效是明显的。至于后期两田制在更大范围发生时，纯粹以更多地获取“承包费”和掌握更多的可供社区领导人配置的资源，而以高价招标或出租责任田，强制地推进两田制的行为，已使制度偏离了原来的初衷，走向了异化的道路，的确应当引起高度的重视。农业部1997年对全国23个省区统计，采取行政手段推进两田制的社区，占实行两田制的社区总数的83.5%，条件成熟，农民自愿实行的社区仅为16.7%。中国政府在最近的政策中，对两田制的推行已显示出明确的收敛态度。据农业部1998年上半年统计，全国采用两田制形式承包的土地占承包经营土地总面积的30%左右。已比1997年统计的40%减少10%左右（注：参见农业部合作经济指导司资料。）。
2.规模经营。规模经营的制度安排是由地方政府决策的。规模经营主要发生于经济发达的中国大中城市郊区和东部省市的一些地区，如北京的顺义县，江苏省的苏南地区，广东省的南海市，山东、浙江等省的部分地区。检索制度安排的动因，规模经营发生于人均土地资源最不宽裕的大中城市郊区和沿海经济发达地区，显然有着深刻的制度背景。改革10多年间，在发达地区经济总量迅速膨胀的同时，却出现了一方面是非常发达的非农产业，一方面是日趋弱化的农业，尤其是粮食产业处于萎缩状态；一方面是耕地资源的高度稀缺，一方面耕地撂荒现象却日趋严重。因此，如何稳定农业，稳定粮食生产，避免耕地撂荒，成为经济发达地区实施规模经营制度安排的最初动因。规模经营制度安排形式多样，主要有农户之间相互转让土地形成“种粮大户”，采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”形成规模经营，或是通过“土地使用权入股”形式，集中土地再招标承包的规模经营形式有股份制农场，以及站办农场、村办农场等。尽管规模经营的制度安排发生范围不大，但由于规模经营制度安排有着较一般农地使用制度严格得多的约束条件，以至于在实践运行中不断地暴露出一些问题：一是相对于家庭经营，规模经营实施的制度成本太高；二是在实行集体经营的规模经营类型中，依然发生监督费用和分配不公的问题；三是个别地区强制推进规模经营，动摇了家庭经营的基础。因此，自规模经营一出现，围绕规模经营的制度绩效，理论界争议颇多。政府则明确表示，实施规模经营一要讲条件，二要尊重农民意愿，只是在“少数二三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营”（注：农业部编：《中国农业发展报告（1995）》，农业出版社，1995年8月，第1版。）。
3.“四荒”使用权拍卖（注：“四荒”是指荒山、荒坡、荒滩、荒沟等，亦指非耕地以外的农地资源。）。“四荒”使用权拍卖制度来自于农民的选择，与家庭承包责任制一样，“四荒”使用权拍卖表现出典型的需求诱致性制度变迁特征（注：张红宇将来自于农户选择的农地使用制度归并于需求诱致性制度安排，如均田承包、“四荒”使用权拍卖等，而将来自于政府或社区选择的农地使用制度归并于强制性制度安排。如两田制、规模经营等。）。与规模经营对应，“四荒”使用权拍卖的制度安排多发生于经济欠发达的山西、陕西、黑龙江等省区的山区、丘陵地区。其制度安排的基本特征是在“四荒”所有权集体所有不变前提下，将“四荒”使用权一次性长期拍卖给农民，由农民自主使用经营。与其他农地使用制度安排相比的最大区别：一是在于其使用权的界定要宽泛得多，地方政府在有关的政策规定中，对经济当事人的权限明确为：谁购买、谁治理、谁受益。而且明确赋予当事人除享受充分的收益权外，使用权可以继承、转让、出租、抵押。二是“四荒”使用期限为 50 ～100年，使农民真正获得了长久拥有土地使用权的稳定感和权属感。 制度绩效十分明显。
从实践观察，上述三种农地使用制度类型，制度安排取向不一，其制度绩效也有明显差别。两田制、规模经营的制度安排来自于农村社区和地方政府，除了满足社区内部农户最基本的“公平”要求，比如两田制中的口粮田基本上人人有份，但更多的政策设计还是为了解决农地经营以外的问题，借助于农地使用制度修正“搭便车”。其实，无论是政府，抑或社区和农户，不同类型的制度安排都是出于经济当事人理性的选择，这是不言而喻的。然而制度安排的边界和政策设计的界定显然既不能损害家庭承包责任制的制度基础，又要实现决策者的意愿和预期净收益。按照这一要求，从制度创新的实践看，任何一种类型的安排，实际上都是在获取其绩效满足的同时，总要收获制度缺陷带来的烦恼（注：党国印几乎对每一种土地使用制度安排都进行了批判。他认为“两田制”主要增长了乡村干部对农民的控制能力，“四荒”使用权拍卖潜在着两极分化的隐患，规模经营则有退回到集体化道路的危险。参见党国印：《论农村集体产权》，《中国农村观察》1998年第4期。）
唯一的例外，可能是“四荒”使用权拍卖的制度创新，它在“四荒”使用权的产权界定方面的突破，其实对其他类型的制度安排是富有深刻启迪意义的。但既使如此，如何确保社区内农民参与拍卖的广泛性、群众性；在资源配置效率优先的前提下，如何确保社区内人人享有充分的平等权利，仍为制度安排留下遗憾。实践提出的最大问题是，无论何种类型的农地使用制度创新，也不论各种制度安排类型的经济当事人意愿如何，实践中运行的各类农地使用制度至今仍未能彻底解决农户的土地使用预期和实现土地资源的合理配置问题。最能说明问题的：一是土地承包期限延长30年不变的工作进展并不顺利。农业部1997年对全国23个省区统计，已延长土地承包期的社区为278.7万个，占社区总数的 62.3%，而在完成延长土地承包期的社区中，把承包期确定为5 年以下的占12.9%，6～14年的占28.7%，15～29年的占18.6%，30年以上的为39.8%，而且到1998年6月，全国仍有30%的村组未完成此项工作。 又据农业部1994年对全国100个县抽样调查，对承包期内“增人不增地， 减人不减地”政策，认为好的只占35%，认为不好的占47.9%，无所谓的占16.7%。二是土地使用权流转进展缓慢。早在1987年河南省对全省30个县的调查表明，有土地转出行为的农户为1362户，只占调查总数的1.2%，转出土地数量284公顷，只占调查总数的0.4%。到了1993年， 农业部抽样调查，全国共有473.33万承包农户转包、转让土地77.43公顷，分别占承包农户总数和农户承包土地总面积的2.3%和0.9%，土地流转一直不畅，面积没有增加多少（注：参见张红宇等编著：《中国农村土地制度建设》，人民出版社，1995年12月，第1版。）。因此， 最大限度地实现农户土地承包的稳定预期，促使土地流转机制形成都无从谈起，实践给政策设计和制度创新留下了足够的修正空间。
三、农地使用制度变革的重新评判与政策要点
按照制度经济学的解释，任何一项制度的发动与推进，诱致制度创新的重要变量尽管有人口对稀缺资源秉赋形成的压力，经济发展中的经济价值上升、技术变迁引发的产品和要素价格变化以及宪法秩序等多重原因，但最重要的变量却应归因于制度预期的净收益（注：国际经济增长中心编：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆，1993年9月，第1版，第138页。）。从这个角度讲， 不同类型的农地使用制度安排的决策无论由谁提供——政府、社区抑或农户，其实都是按收益最大化原则来安排的。
但制度收益最大化显然有不同的评判标准，而且评判标准在不同经济发展阶段也有所区别，显然，制度创新所处的阶段背景是绝对不能忽视的。然而由于中国农地被赋予了太多的责任，使得任何一种制度安排都很难表现出更大的制度绩效。均田承包、两田制、规模经营受到的抨击，从一开始就不比它们得到的肯定多多少。在公平与效率的选择上，可以说还没有哪种制度安排掌握了最佳的平衡术。但是，倘若我们用历史的眼光来评判这一切，制度安排中暴露的问题其实是不难得到解释的。
均田承包的制度安排固然首先要考虑的是公平原则，社区内人人都享有承包土地的权利，但社区内倘若不存在人口增减带来土地重新调整的压力，尤其假若市场经济足够的发达，城乡开通的屏障完全消失，农民能顺利地进入城镇和比较稳定地从事农外产业。那么，均田承包产生的制度预期不足和土地利用效率问题是不难解决的。但事实上，迫于始终存在的人口增减的压力，“大稳定，小调整”的制度变异现象普遍存在，政府关于土地承包期延长工作进展一直不理想。
而两田制、规模经营的制度安排都产生于80年代中后期。这一阶段是畜牧、水产及非农产业稳定增长时期，唯独以土地产出的粮食、棉花出现持续徘徊。特别是粮食在1984年取得历史最好水平之后，政府主动废除了实行近30年的强制性统派购制度，改革为实行粮食的合同定购。恰好从第二年开始，粮食却出现连续四年的低增长。对此，均田承包表现的制度缺陷不是没有影响的，尤其是经济发达地区，合同定购的软约束方式已无法抵御非农产业的巨大诱惑，此外，政府、社区如何再次系紧与农户日渐松弛的联系，就成为政府、社区寻觅新的制度安排的深刻背景。因此，两田制、规模经营的制度安排冲动，很大程度上是来源于农村社区管理的失控，至于后期社区领导人的“寻租”行为以及侵犯农民合法权益的行为，对制度创新的侵蚀，原本不是制度创新的立意所在。
其实，在有较多约束条件下的产权制度界定和在市场供给不充分的前提下，任何制度创新，要实现预期收益最大化，不可能不付出相应的制度成本。换言之，农地产权政策的设计和实施，其受益者在严格的约束条件下，不可能惠及社区内每一经济当事人。两田制、规模经营的制度安排之所以在很多人看来是家庭承包责任制的异化，其绩效甚至不及均田制表现的制度更优，其实只能归结于制度内涵不能兼顾最大多数人利益的缘故。
问题是政府如何在农地产权政策设计上更理性一些，更能兼顾最大多数人的利益，使政策供给和实际需求的目标一致，应当是制度创新的重要原则。经济学很容易证明：“评价效率的唯一指标是同意的一致性”。“至少一方不同意的交易比双方都同意的交易所产生的总效率要低”（注：盛洪：《市场化的条件、限度和形式》、《经济研究》1992年第11期。）。从这一判断出发，检索农地使用制度的创新实践，唯有在家庭承包责任制下持续时间最长，普及范围最广的均田承包，相对而言能最大程度地满足效率评价的一致性要求。当然，这并不是要刻意回避其存在的不良表现，实则是因为均田承包在经历了近20年的运行后，依然被最大多数农民接受，唯其真正满足了“耕者有其田”原则。这一原则既透视着农户对农地产权制度安排的最基本要求，又揭示了许多至今我们仍未深刻意识到的经济学原理。至于其表现的制度缺陷，其实可以通过不断地明晰产权，并借鉴国内外对农地使用权的产权界定的经验得以修正。
如何修正均田承包制，进而完善家庭承包责任制基础，关键是要赋予农户更为宽泛的土地承包权限和有足够长的土地使用期限。制度改革的政策要点应放置于：一是强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明晰农地使用权的产权界定；二是开辟使用权流转市场，建立有效的土地流转机制。
1.强化和稳定农户承包权。所谓强化就是变农户单一的土地经营权为占有、使用、收益和处分四权统一的农户土地承包权利束。特别是处分权一定要赋予到农户的承包权中，这种处分权应包括对承包权的出租、入股及抵押等。在市场经济条件下，建立在两权分离基础上的土地承包权，实际上已变成一种能独立带来利润的经营条件或资本。与所有权的处分权一样，承包权中的处分权也是对土地这种独立财产的永久或暂时的转让。永久地转让，就是对承包权这种财产的出卖；暂时地转让，就是对承包权这种财产的出租、抵押或入股。实际上，土地承包权越稳定，土地公有越接近名义化。家庭承包责任制作为中国农民的一种创造，其意义在于通过分割所有权来使僵化的所有权“名义化”，或者说使集体所有权发生异化，从而产生效率（注：参见党国印：《论农村集体产权》，《中国农村观察》1998年第4期。）。 这样的承包权既能够保证农户在承包合同期内有偿或无偿地对土地进行转让，也允许农户通过土地使用权入股或作为抵押品取得非农产业的经营权利。这样既满足了农户对土地占有的意愿，又形成土地流转的市场机制，从而为土地资源的有效配置提供有效的社会形式。
至于稳定农户承包权，一是要认真落实土地承包期的延长政策。最近，江泽民总书记强调指出，稳定家庭承包经营，核心是稳定土地承包关系，中央的土地政策非常明确，就是承包期再延长30年不变。而且30年以后也没有必要变（注：参见《人民日报》1998年9月28日，第1版。）。实际上已将土地承包期的稳定视为稳定农村社会的一项带有根本性的措施。必须切实加以落实。同时要借鉴和探索国内外土地使用制度安排成功的范例：比如“四荒”使用权拍卖的制度安排，社区将“四荒”的开发使用权一次性拍卖给农户，期限长达50～100年， 大大激励了农户对“四荒”资源的投入热情。市场经济发达国家，通过延长土地租赁期，同样使租佃者有经营的稳定感。如法国把农地租约期由战前的3 年改为1946年的9年和现在的30年，意大利由3年改为15年，以色列规定不少于90年。而同属发展中国家的越南在1993年颁布的《土地法》中也明确规定，用于粮食作物及水产养殖的土地使用期限为20年，用于多年生作物的土地使用期限为50年，到期后可以继续使用。尽管世界各国规范的土地使用期限长短不一，但目的都是给农户以土地经营的稳定感（注：参见刘振邦等：《借鉴国外经验，论合理利用我国农地资源》，《改革》，1997年第5期，中国访越农业考察团：《越南农业改革的经验与启示》，《中国农村经济》，1998年第8期。）。 二是在人地矛盾突出的地方，土地承包的调整一定要在“大稳定”的前提下进行，而且调整要有严格的限制条件，即调整范围只限于矛盾特别突出的个别农户，调整时间间隔也要尽量长一些。千方百计地确保农户承包土地的稳定感。
2.建立土地使用权流转机制。1978年以来，经济发展的各种资源要素开始流动，土地使用权流转市场建立有了一定基础。特别是1992年后，随着市场经济的不断发展，加快土地流转机制形成具有了基本前提。首先，近年来农产品供给买方市场形成，农产品供给紧张的局面大大缓解。非农产业的发展和城乡二、三产业发展的利益驱动，承包权的市场流转是存在市场基础的。换言之，当农地经营不再是农户唯一或主要的经济收入来源，农地流转机制形成就有了可能的基础。实际上现实中屡屡出现的土地撂荒现象，既与土地经营的吸引力不断降低相联系，又与土地使用权流转市场的开发不足不无关联（注：笔者于1994年初调查，由于农地经营不赚钱，浙江省167万公顷耕地中，春冬两季撂荒60 万公顷，占耕地总面积的28%；1998年6月，笔者前往湖南省调查， 洞庭湖区的益阳、常德、岳阳三市，春季水田撂荒1.56万公顷，占水田总面积的2.23%。）。其次， 多年来中国政府对土地使用权流转始终是持赞同态度的。而且，几乎在所有涉及农地使用制度安排的政策文件中都提出，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，允许土地使用权依法有偿转让，并在尊重农民意志的前提下，实行多种经营方式鼓励土地使用权流转。为土地使用权流转提供了政策基础。再次，不同区域零星发生的土地使用权流转和“四荒”使用权拍卖，资源在不同经营主体之间的流转，较好地提高了土地资源配置效率，为土地使用权流转提供了实践基础。
总之，稳定和强化农户的土地承包权，必然形成一种新型的土地使用权。这种充分意义上的土地承包使用权，权利界定是清晰的，占有它可以取得相应利润，转让它要求等价的补偿，承包农户可以将拥有的承包权当作独立的交换价值进行流转。因此，只要存在产权明晰的农户土地承包权，土地使用流转机制形成就势在必行。
其实，农地使用制度的产权界定，国内外都有可以借鉴的范例。曾经借鉴中国经验，实施农业改革的越南，在农地产权制度改革方面的政策是颇耐人寻味的。按照越南《土地法》的界定，农户的土地使用权是包括置换权、转让权、租赁权、继承权和抵押权在内的一组权利。这样的土地使用权已经接近占有权。从实际情况看，越南农户普通接受和欢迎这一政策，而且的确起到了稳定农户预期和增加投入的作用（注：中国访越农业考察代表团：《越南农业改革的经验与启示》，《中国农村经济》，1998年第8期。）。 而“四荒”使用权拍卖的产权界定事实与表现的制度绩效，尽管涉及的只是非耕地资源，发生范围也只是经济欠发达地区的山区、丘陵区域，但其昭示了农地制度创新方向，并予以了农地产权政策创新设计深刻的启迪，应当引起足够的重视。“四荒”使用权拍卖实质性的贡献体现在两方面：其一是经济当事人——农户的权力，也即使用权更加充分；其二是在继承家庭承包责任制的制度优势基础上，将其包容的各种权利界定的更为明晰。分析、研究“四荒”使用权拍卖的制度安排，它对农地产权界定和政府行为规范的启示应该是多方面的。
第一，明确了“四荒”所有权界定和权属范畴。实施使用权拍卖、非搞清“四荒”属社区哪一级所有，否则无从实施使用权拍卖，此其一；其二，拍卖的基本原则、购荒者身份确认、购荒形式、拍卖方式、使用期限和价格等拍卖规则，以及拍卖地块、数量、种类、四邻边界等具体问题，决策只能由“四荒”的所有者代表作出；其三，拍卖前的治理规划布局、后期的治理监督管理以及有关法律法规执行，都是体现所有者权属的理性支出。第二，强化了使用权的规范与约束。一次性买断“四荒”使用权，可以转让、出租、继承、抵押，使单一的使用权在新的制度安排中被赋予了完整意义上的处分权。在新的制度安排中，使用权界定被明确规范为：一是充分的投资决策权；二是充分的经营决策权；三是农户在“买断”使用权之际，实际上已取得在“四荒”集体所有前提下的个人所有产权。当然，充分的使用权属是在严格的制度约束下实现的。第三，政府要进行职能转化和提供服务。政府一方面要完善政策、法规，进行执法监督，加强基础设施建设和发育各类产品市场，进而发育各类要素市场；一方面尽可能为农户提供开发治理的规划、产业布局设计以及生产资金和产品销售等多方面的服务。
此外，“四荒”使用权拍卖以产权明晰为中心，赋予了农户比耕地承包完整得多的土地使用权和足够的使用期限，既从根本上杜绝了均田承包土地频繁调整的制度缺陷，又阻碍了两田制、规模经营导致的制度异化现象。而且，不少地方以“四荒”使用权拍卖为契机，发动了对农地制度的深刻变革。其一是以延长耕地使用权和明晰产权为核心，按照保护所有权、稳定使用权、放活经营权的基本思路，实行长期的“增人不增地、减人不减地”政策；其二是“四荒”使用权的拍卖从思想发动、政策制定到公平竞争，乃至中标后进行治理开发，整个过程充满了竞争和挑战，在引导农民走向市场经济的进程中大大地向前迈进了一步；其三是在农村最基本的生产资料——土地走向市场的影响下，诱发或加快了农村其他生产要素，如技术、劳动力、资金等走向市场，并以土地作为载体，带动其他生产要素合理流动和科学配置，使这些地区农村经济萌发出新的生产点。真正体现了把市场作为配置生产资源的基本要素这一原则。农民在市场经济的进程中大大向前迈进了一步，其意义怎样估计也是恰当的。
四、几点结论：持续创新
发展的动力来自于改革，改革的动力来自于创新。中国农地制度建设既在于切实落实政府多年来一贯倡导的农地政策，更来自于对实践的总结和持续的创新。
1.中国农地使用制度的创新，既取决制度安排明晰的产权界定，更决定于制度以外社会经济发展环境。前面的讨论我们分析了均田承包，“四荒”使用权拍卖制度安排的内生变量，同时也分析了两田制、规模经营制度生成的外部环境。其基本结论是：只要城乡二元经济结构还存在，城乡户籍以及由此带来的身分、就业、社会保障还有质的差别，均田承包的制度缺陷就不可能消除；而非农产业不发展，社区负担沉重，两田制导致的社区领导人寻租行为就很难根绝；至于依靠社区补贴，不计成本堆积的规模经营，则完全是市场经济不发展，资源不能在更大范围流动的产物。外部环境影响制度生成和导致制度变异已是不争的事实。
目前，中国农业正在进入新的发展阶段，并为农地制度的持续创新提供了前提。其标志是：一是农产品供给绝对短缺阶段已经结束，农产品买方市场逐渐形成，开始进入农产品供求基本平衡阶段。二是劳动力就业结构发生重大变化，农业劳动力的绝对数量与份额开始下降。三是依靠抽取农业剩余发展工业的阶段结束，工农业开始进入平等发展阶段。假如这个判断成立，那么，政府面临的最大问题和基本政策导向应致力于缩小城乡间经济差距，尤其在改革户籍制度，消除城乡劳动力流动的制度障碍方面作出努力，促使劳动力在更大范围的流动和农外稳定就业。唯有如此，从外部为农业劳动力流动创造条件。而社区内务农劳动力的减少，一方面可以极大地提高劳动生产率；另一方面积聚土地经营规模，提高土地资源的配置效率，农地经营面临的压力才会真正缓解，制度安排才会是真正意义上的创新。
2.农地使用制度的产权界定，除了既有政策导向外，关键要把握三个问题。其一，政府既有的农地政策一定要落实，尤其是土地承包期再延长30年不变政策的落实，应该是可行和有条件的。一是绝大多数农户不希望土地的频繁调整；二是农外产业的发展，就业机会增多，农户对土地经营的依存度降低；三是多年来实施的计划生育政策的成功，新增人口对土地的生存压力逐渐减缓。其二，赋予使用权更明晰的产权界定。在坚持家庭承包责任制的基础上，强化和稳定农户的土地承包权，借鉴“四荒”使用权拍卖制度创新的成功经验，赋予承包农户明确的土地处分权，并借以行使转让、出租、入股、抵押等权利。对产权界定问题，比如农户承包使用权到底归属民法债权范畴，抑或是物权范畴等一系列理论和实践问题。政府有关部门要及时进行研究，政策设计要为农地持续创新服务。其三，规范政府行为。除了提供最基本的制度安排以及监督农地的使用方向，制止土地资源的浪费破坏外，要充分尊重和保护农民的首创精神，激励需求诱致性的制度生成，这是中国农村改革的基本经验。此外，采取试验区方式，研究制定农地使用制度方面的政策，为更大范围的制度安排提供经验，通过不断“试错”，致力于降低制度安排成本，这是值得提倡和坚持的好办法。
相对于赋予农户长期的农地使用期限，明晰农地使用权的产权边界目的，最重要的是制度创新要有利于农地使用权流转机制形成。而流转机制形成除了良好的外部环境发育外，社区要从根本上调整在农地使用制度安排上的兴奋点，把工作重心放置于为农户提供良好的服务。一方面要发展和健全农业社会化服务体系，搞好土地承包合同和土地流转的监督管理；另一方面要增强社区集体经济实力，为土地的转出、转入提供多方面的服务。同时，努力将农户间自发的流转行为纳入规范化管理程序，减少纠纷。而政府承担的责任最重要的是坚持科学管理，即管理要适度，原则要明确。只要不违反法律和现行政策，应鼓励和支持农户间的土地流转行为，最大限度提高土地资源的配置效率。
3.农地产权边界和制度安排规范的法律界定无疑是最重要的，从政策规范到法律界定不仅是质的飞跃，而且也是一个较长时期的过程。但是，中国农地产权制度建设最终出路在于法制化。为此有几点建议：一是修正现行法律中关于农地所有权主体的模糊身份规定，明确将土地所有权界定到村民小组，在无村民小组的社区界定为行政村，而在由行政村行使土地承包的前提下，农户承包的土地区域范围应与所在村民小组相对应。二是对政府关于土地承包期延长的政策明确用法律条文规范。最近，政府在修订后的《土地管理法》中已明确规定农民土地承包权受法律保护，承包经营期限为30年。就是一个良好的开端。此外，非耕地的承包期限也宜用法律条文规范为50～100年不变。 三是对耕地的征用一定要严格限制，必须按新的法律条文规定：其一是必须将征地方案及时公布并征求农民意见；其二是大大提高征地补偿标准；其三是被征地的农村集体经济组织，应当将征地的补偿费用的收支状况向组织内成员公布，接受监督；其四是各级政府要支持被征用土地的农村集体组织和农民发展经济。至于除了必须的国家建设用地外，出于商业目的征地行为必须征得土地所有者和土地使用者同意。而且，补偿金额要体现土地使用权市场价值，从法律上杜绝土地商业性开发对社区和农户的权益侵袭。四是制定和颁布土地承包权的标准合同。合同包括土地承包权限范围、承包期限、合约双方的权利义务，对违规的处罚等，实施规范化的承包合同管理（注：[美]罗伊·普鲁斯特曼等：《法制化是中国农村土地权利保障的根本出路》（论文报告）。）。
4.中国是富有由政府提供制度安排传统的国家，但中国农民又极富创造力，这种创新精神应当得到充分的尊重。1978年后的20年间，中国农地使用制度创新实践反复证明，凡是由农民自我选择的，属于需求诱致性制度安排范畴的制度创新。比如均田承包、“四荒”使用权拍卖等制度安排。农民既拥护，生命力也强，制度绩效明显大于制度缺陷；而由社区地方政府作出决策的，属于强制性制度安排的制度变革的行为，如两田制、规模经营等，在实践运行中都或多或少地表现出明显的制度缺陷，需求不旺、生命力不强，引发的争议也多。因此，政府在提供了最基本的制度规范后，对于农民在属于法律、政策允许范畴内的创新行为应当予以充分地支持和引导。从这一角度讲，唯有最终收益大于支出成本的制度安排才称得上是真正意义上的制度创新。家庭承包责任制对后续制度创新的启迪以及为制度创新提供的持续动力应当予以充分的注意。
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