建构中国的发展型家庭政策，本文主要内容关键词为：中国论文,政策论文,家庭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代西方发达国家的社会政策正在经历一个改革的过程。在这一改革过程中，家庭对经济和社会发展的作用重新受到重视，因而很多社会政策转向了对家庭的支持或投资。在这种趋势下形成的家庭政策，我们称之为“发展型家庭政策”。“发展型家庭政策”在理念上有两个基石：(1)面对全球化的挑战，只有以人为本、保障和支持人的发展需要，一个国家的经济和社会发展才会具有强劲的动力和可持续性；(2)家庭对人们的生存质量和发展机遇都具有决定意义，政府用于增强家庭功能、保障儿童发展需要的投入实际上是对社会未来的投入（注：Department of Family and Community Services,Commonwealth of Australia,Stronger Families and Communities Strategy,1999,www.facs.gov.au.The Stationery Office,U.K.Supporting families,1998,www.homeoffice,gov.uk.）。正如Moynihan所说，“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映，而一个民族的未来则可以从这个民族照顾其儿童的态度和方法中预测。”（注：D.Moynihan,Family and Nation.New York:Harcourt,Brace Jovanovich,1986.）
一、西方福利国家对家庭功能的重新重视
无论是过去还是现在，作为人类社会最基本的社会单位，家庭在所有的国家中，都是社会成员最重要的福利资源。任何在家庭以外建立起来的正规的社会保护制度都不能取代家庭的功能和责任，而只是政府在不同程度上、用不同的方式对家庭责任的分担（注：这是一种共识。美国著名社会学家詹姆斯·S·科尔曼说：“现代工业社会中存在两种平行的组织结构：一种原始性结构，以家庭为基础发展而成；一种新型结构，由完全独立于家庭、具有目的性的法人行动者组成。”那么，后者能不能取代前者呢？科尔曼明确地说不能。在从社会资本角度考察这个问题时，他说：“人工创建的社会组织，它们正在行使家庭和地方社区的部分职能。——（但它们）不仅难以完全替代原始性社会资本，而且在现实的替代过程中存在着严重的缺陷。”（见詹姆斯·S·科尔曼《社会理论的基础》（下），邓方译，社会科学文献出版社，1999年，第679、759-760页））。从西方福利国家的社会政策发展过程中可以看到，对家庭功能和责任的理解一直是影响社会政策发展和变化的一个最重要的因素，而政策的演变过程事实上经历了一个对政府一家庭责任界限不断重新界定的过程。从这个意义上说，社会政策即是家庭政策（注：按照S.Kamerman & A.Kahn,(see Sheila B.Kamerman and Alfred J.Kahn(eds.),Family Policy:Government and Families in FourteenCountries.New York:Columbia University Press,1978.) 对家庭政策的定义，所有政府针对家庭和为家庭做的事情，都是家庭政策的范畴，包括对家庭产生正面或负面影响的政府行为。）。
福利国家的兴起是因为工业化和城市化使家庭失去了传统的社会保障功能，由此而产生出各种对整个社会都有影响的问题，因此，早期的社会政策主要是弥补家庭功能的不足，如社会保险制度的建立有效地缓解了家庭责任所面临的经济压力（注：Peter Scherer,The Role of Family Obligations in Developed Economics,in Katherine Marshall & Olivier Butzbach (eds.),New Social Policy Agendas for Europe and Asia:Challenges,Experience,and Lessons.World Bank,2003,pp.45-53.J.Finch & J.Mason,Negotiating Family Responsibilities.London:Sage,1993.），而专门针对家庭的社会政策，如儿童福利计划和家庭补贴等普遍性福利待遇的目标，则主要是鼓励家庭承担抚育子女的责任，提高出生率（注：Neil Gilbert & Paul Terrell,Dimensions of Social Welfare Policy(5th edition).Allyn and Bacon,2002.）。
此后从1940-1970年代中期，西方福利国家经历了一个社会福利迅速扩大的时期。在这一时期，随着经济的持续繁荣和民主政治的发展，社会公平、社会包容和公民权利等反映人类美好愿望的价值观念逐步成为影响社会政策的重要因素，西方福利国家纷纷采取积极的措施来减缓贫富悬殊，包括直接或间接地提供各种形式的收入保障和社会服务，特别是社会服务的范围几乎覆盖了所有个人和家庭不能解决的困难和问题。
1970年代中后期以后，由于经济和政治的原因，西方国家的社会福利制度受到多方面的挑战。一方面，由于人口结构和劳动力市场的变化，很多正规的社会保护制度，如养老保险和失业保险等，面临严重的财政困难和制度缺陷；另一方面，“空巢家庭”、“单亲家庭”以及“未婚母亲”等现象的大量出现，带来了一系列的社会问题，从而构成了“新右派”批评福利国家导致家庭功能和家庭责任削弱，进而导致经济衰退的主要依据。鉴于此，西方福利国家再次转向家庭和社区等非正规社会保护系统来寻求解决问题的出路，由此引发了在社会政策领域和理论界对家庭功能的重新重视（注：K.Briar-Lawson,et al,Family-centered Policies and Practices:International Implications.New York:Columbia University Press,2001.）。
1980年代以来的西方福利国家社会福利改革实质上是对政府一家庭责任界限的又一次重新界定。总起来看，改革的趋向是强化家庭功能和家庭责任，特别是进入1990年代以来，随着经济全球化步伐的加快和知识经济时代的到来，改革的方向不只是简单地将政府原来承担的责任转移给家庭，而是从战略发展的角度给予家庭积极的支持。这些变化具体表现在以下几个方面：
（一）从对市场干预转向对家庭的干预
传统上，西方发达国家社会政策的主要目标是解决资本主义制度或市场经济下的社会公平问题，即市场失灵的问题。1940-1960年代是西方资本主义国家社会福利高速发展的时期，在欧洲的工党和美国的民主党执政期间，社会的主流思潮是，现行社会制度存在缺陷，政府有责任为社会成员提供广泛的、具有防御性的社会福利。进入1990年代以来，随着国际经济和政治环境的变化，特别是苏东剧变以来，此种认识在世界范围内被广泛接受，即资本主义制度下的市场经济不仅不是社会问题的根源，而且是解决社会问题的最有效的手段；相应地，贫困、失业、青少年犯罪、家庭暴力、精神疾病以及社会排斥等各种社会问题的产生根源，在于家庭不能发挥其正常职能（注：K.Briar-Lawson,et al,Family-centered Policies and Practices:International Implications.）。因此，西方福利国家的社会政策不再强调对市场或宏观社会制度的干预，而是越来越转向对家庭功能的干预，干预的目的是使家庭更好地适应市场经济的变化，特别是劳动力市场的变化。换言之，过去是市场有问题，而现在是家庭有问题。随着家庭取代市场而成为社会政策干预的对象，家庭问题及其带来的一系列社会需求也越来越成为政府关注的焦点。在这种情况下，社会政策的目标越来越转向对家庭和儿童成长需要的关注，而以预防和早期干预为目标的家庭服务更是受到政府的重视。
（二）从强调公民的权利转向强调权利与责任共存
1.对福利国家弊端的反省引起了强调权利与责任共存的政策调整
西方发达国家的社会福利制度之所以在资本主义制度下经历了几十年高速发展的时期，除了经济原因外，很大程度上是民主制度的发展使得社会福利以公民权利的形式变成了社会政策。然而，从1980年代初社会福利改革开始以来，无论是“新右派”还是“第三条道路”(The Third Way)都认为，福利国家的最大弊端是权利和责任的脱钩，这是导致公民不愿意工作、家庭观念淡薄、自私和贪婪等社会恶习形成的原因，因此必须进行改革，以使公民的权利不脱离责任（注：T.Blair,New Britain:My Vision of a Young Country.Westview Press,1997.A.Giddens,The Third Way.Cambridge:Polity Press,1998.）。按照“第三条道路”的观点，公民必须先尽责后享受。
虽然理论界对公民权利和责任的挂钩问题一直存有争议（注：Neil Gilbert,The Transformation of the Welfare State:The Silent Surrender of Public Responsibility.New York:Oxford University Press,2002.），但在大多数福利国家的社会政策中最明显的变化即是对公民权利和责任的调整。过去，社会政策主要考虑的是如何使社会成员在失去劳动收入或遇到其他风险时仍然能够过上不失尊严的生活，现在，社会政策考虑更多的则是如何使受助者能够重新参与到经济活动中来，通过工作或市场来满足自己的需要。政府在保证公民社会权利的同时也强调他们的责任。人们在遇到各种个人和家庭不能解决的问题时，政府虽然有义不容辞的责任帮助他们，但在给予他们帮助的同时，往往附带一定的条件，如要求他们参加劳动技能培训，或在一定时间内必须参加工作。例如美国在1996年对实施了61年的AFDC(Aid to Families with Dependent Children)进行改革，变成了现行的TANF(Temporary Assistance to Needy Families)，其中的一个重要变化是，要求成年受助者在接受帮助两年后必须进入工作状态，否则对其现金帮助将会被减少或取消（注：George E.Rejda,Social Insurance and EconomicSecurity (6th edition).Prentice Hall,1999.）。
2.对公民家庭责任的强调
公民的社会责任当然也包括他们对家庭的责任，特别是对未成年人和生活不能自立的人士提供照顾的责任。事实上，政府对社会成员承担家庭责任的强调在西方国家也是一个传统。从17世纪初英国的“济贫法”开始，到20世纪中期福利国家进入鼎盛时期，虽然政府在社会福利领域的角色不断扩大，逐步覆盖了很多原来由家庭承担的责任，特别是经济方面的责任，但在西方大多数国家的民法中有关家庭责任的内容变化甚少，特别是在对老人和儿童提供照顾方面，成年家庭成员一直被赋予义不容辞的责任（注：J.Millar & A.Warman,Family Obligations inEurope.London:Family Policy Studies Center,1996.）。在美国，要求社会成员对婚姻和子女负责任一直是其公共救助政策试图鼓励的行为。政府以及家庭服务机构一直鼓励或要求享受社会福利的单亲母亲或未婚母亲确认孩子的父亲，以便使其行使父亲的责任和角色。例如TANF计划中包括了若干条旨在减少婚外怀孕和生育的措施；此外，如果受助的未婚母亲不能配合政府或服务机构确认孩子的父亲，其现金帮助将会至少被减少25%（注：George E.Rejda,Social Insurance and EconomicSecurity (6th edition).）。
3.由于对造成家庭问题原因复杂性的新认识，家庭政策由单纯强调家庭责任转为重视帮助它们行使责任
随着人类生存环境的日益复杂化以及社会科学研究的新发现，人们越来越认识到，社会成员在承担其家庭责任方面所出现的问题并不能简单地归结为个人主义膨胀、家庭关系商品化趋势或道德败坏等精神因素，而是很多环境因素共同作用的结果（注：A.Giddens,The Third Way.）。其中，家庭结构和稳定性的变化，家庭及其成员的地域流动性增加，以及越来越多的妇女进入劳动力市场，经常使很多家庭缺少照顾家庭及其子女的时间、精力以及其他资源（注：Family Support America,Making the Case for Family Support,1996,www.familysupportamerica.org.）。再者，家庭问题往往是个人及社会环境因素交互作用的结果。例如，导致虐待儿童的原因就包括环境因素、父母因素以及儿童自身的因素等。其中，环境因素包括家庭贫困、疾病、婚姻问题或父母与孩子的关系紧张等。父母因素则包括父母本身在儿童时期被自己的父母虐待过；缺乏照顾儿童的能力；尚未适应为人父母的角色；容易冲动；不会制怒；存在心理障碍如抑郁、精神疾病或人格分裂等；对儿童的行为抱有不现实的期望；本身有不良行为如酗酒和吸毒等。此外，被虐待儿童本身也往往具有一些容易招致虐待或忽视的行为特征，如任性、叛逆、长期患病或残疾等使父母难以应对的问题（注：Louise C.Johnson & Charles L.Schwartz,Social Welfare:A Response to Human Need.Allen and Bacon,1997.）。
基于对这些问题的认识，西方福利国家的社会政策在强调社会成员家庭责任的同时，也更重视帮助他们履行责任。例如，英国政府在1998年以“支援家庭”(supporting families)为题目发布的家庭政策咨询书中的核心内容就是要建立一套“家庭友善”(family-friendly)政策，建议在五个方面对家庭进行支持：(1)保证所有的父母都具有接受指导和帮助的渠道，改善家庭服务的内容和方法，加强社区对家庭生活的支持作用；(2)改善家庭经济状况，减少儿童贫困，要在税收和各种福利制度中体现出对抚育子女成本的承认；(3)帮助家庭实现工作与家庭生活的平衡，使父母有较多的时间与子女在一起；(4)巩固婚姻生活，减少家庭破裂的风险；(5)解决更严重的家庭生活问题，包括家庭暴力和学生怀孕现象等（注：The Stationery Office,U.K.Government,Supporting families,1998,www.homeoffice,gov.uk.）。
（三）从缺陷干预(delicit intervention)到资产投资(asset building)
前已述及，在西方发达国家，政府帮助家庭承担养老育幼的责任有着悠久的历史。然而，过去的大多数家庭政策是以补救和应急为主，只有当家庭出现了功能方面的缺陷时才会提供，如对贫困家庭、单亲家庭以及家庭破裂或家庭暴力的受害者如妇女和儿童提供帮助或“救助”等。形成这一政策传统的根源之一是，家庭在西方资本主义自由市场经济发展过程中的大多数时候被视为“私人领域”，政府不应该或不便干预。
随着各种与家庭相关问题的范围不断扩大和复杂化，且这些问题对经济和社会发展带来的影响日趋明显，人们逐渐认识到，家庭的私人—公共性质的界限是一个相对的问题。首先，家庭问题会向社会“外溢”(externalities)。一个放弃家庭责任的社会成员所带来的危害不只局限于其家庭本身，社区以及整个社会都会为此承担经济和社会成本。其次，家庭通过对人们消费行为的影响进而会对经济发展产生影响。一个负有并努力履行其家庭责任的社会成员，特别是承担养育子女责任的人，更会倾向于节制或推迟自己的即期消费或享受，而将资产用于子女的未来计划和投资（注：Joseph Schumpeter,Capitalism,Socialism,and Democracy.New York:Harper and Row,1950.）。最后，家庭会激励人们承担更多的社会责任，会使人们更加关注社区、环境以及社会的未来等。
这种认识的进一步发展，就形成了以“资产投资”为出发点的家庭政策。所谓“资产投资”就是强调社会政策要帮助家庭形成或巩固其固有的能力或“优势”(strensth)，将家庭看作是社会的资产加以支持。这一政策的核心思想是，稳定和功能完整的家庭不仅是家庭成员，也是社区、市场乃至整个社会的资源。因此，新的家庭政策就是建立在对家庭功能的这一认识之上的对家庭进行支持的政策。
二、发展型家庭政策的理论依据和经验依据
西方福利国家的发展型家庭政策的理论依据主要有二：
（一）人力资本理论：良好的家庭功能是形成和发展人力资本的重要环境
在经济全球化形势下，劳动力的素质是影响一个国家经济和社会发展的核心因素，而家庭政策对提高劳动力素质具有重要的作用。经济全球化趋势使政府对国内经济活动的干预不仅会受到很多国际规则的限制，干预的效果也会因为市场中不确定因素的增多以及资本和劳动力在世界范围内的自由流动而减弱。然而，政府在经济发展中的作用不是降低了，而是更加重要了。这种重要性主要表现为经济全球化要求政府与市场组织之间形成一种合作经营社会的伙伴关系。这种伙伴关系建立的基础是，政府和市场组织实际上面临着同样的问题，即劳动力素质的问题：对于政府来说，社会成员适应劳动力市场变化的能力不仅关系到经济发展，也是解决就业、贫困以及贫富差距问题的关键；对于市场组织来说，企业的经济竞争能力，包括技术和管理的创新，最终决定于所拥有的人力资本以及所处环境的劳动力素质。
另一方面，在新的经济形势下，人们向人力资本注入了新的内容，一些人的社会能力和精神品质也被纳入其中。传统上，人力资本主要指的是劳动者个人所拥有的、能够为企业或雇主所使用的知识和技能。但随着知识经济时代的到来，市场或企业对劳动力素质的需求也发生了变化，除了知识和技能等反映劳动者认知能力的人力资本外，劳动者是否具有良好的人际交流能力、合作能力、团队精神、领导能力以及创新精神等“软技术”也成为劳动者人力资本的重要构成因素。此外，诸如价值和伦理观念以及精神和情感等影响劳动者工作动机和行为的因素，也被认为是人力资本的一部分。换言之，在新的形势下，人力资本表现为劳动者的全面发展，不仅包括知识或技能，也包括劳动者用来满足其精神、社会以及物质生活需要的其他能力或特性（注：OECD,The Well-being of Nations:The role of Human and Social Capital,2001.）。
值得注意的是，对人力资本的新的理解凸显了家庭的意义。如果说人的知识技能主要来自教育机构的话，那么，人的社会能力、价值观念、精神品质，则同家庭有着千丝万缕的联系。就人力资本的形成而言，家庭的作用不仅表现在家庭环境对儿童及青少年学业和教育效果的影响，还表现在对其所有成员的诸多方面的影响。对于儿童来说，因为人们的生活基础是在儿童时期奠定的，所以儿童时期的生活质量非常重要。对成年人来说，家庭也同样会对他们的身心健康和工作表现产生影响。例如，T.帕森斯和R.贝尔斯曾说，家庭使成年人的性格具有稳定性（注：Parsons Talcott and Robert F.Bales,Family,Socialization and Interaction Process.Illinois:The Free Press,1955,pp.16-17.）。无论是对未来的劳动力，还是对当下的劳动力，家庭都是滋养他们健康成长的基本社会结构。家庭“包含巨大的利益和热烈的情感”，它“为每人提供的福利、友谊、自我价值、保险和爱，多于任何一个其他方面的来源”（注：J.罗斯·埃什尔曼：《家庭导论》，潘允康等译，中国社会科学出版社，1991年，第83、77页。）。可以这样说，随着人力资本概念中人的精神要素重要性的提升，家庭在人力资本视野中，进而在经济发展及社会政策中的重要性已经越来越被人们所认同。
（二）公民社会理论：家庭对公民个人角色的有效发挥具有重要的影响
近年来，公民社会(civil society)的重要性已经普遍被人们认识到。首先，公民社会是保证社会民主和健康发展的前提。1990年代中后期英国工党在社会政策领域提出的“第三条道路”中的一个基本价值观念即是，任何成功的社会，必须建立在一个强大、积极和活跃的公民社会的基础之上，这是社会民主得以落实的基础；如果公民社会软弱无力，权力、利益和社会财富就会毫无顾忌地流向少数既得利益者的手中，社会不公平状况不仅得不到解决，反而会更加严重（注：T.Blair,New Britain:My Vision of a Young Country.）。其次，公民社会的发展还关系到可持续发展的问题。在经济全球化的形势下，经济的发展和人民生活质量的提高不再只表现为GDP的增长，而且关乎经济和社会的协调发展，即可持续发展。实施可持续发展战略是一个综合性工程，取决于多种因素的共同作用，包括经济竞争能力、环境保护和改善以及高效的政府治理机制等，但广泛，有效的公民参与无疑是其中最重要的因素（注：OECD,Governance for Sustainable Development:Five OECD Case Studies,2002.）。
公民社会的核心是公民个人角色的有效发挥。家庭对公民不同生命阶段以及同一阶段不同角色的发挥的影响是非常重要的。从横向来看，公民个人角色的有效发挥在很大程度上取决于他们的工作、学习、家庭责任以及休闲娱乐等活动是否能够得到平衡；从纵向来看，则表现为公民在生命的不同时期是否都能够发挥有效的作用。人们是否能够在这些阶段和方面有效地发挥作用，不仅直接影响个人的幸福或生活质量，对社会整体的发展也具有重要的影响（注：Esping-Andersen,et.al.,A New Welfare Architecture for Europe?Report Submitted to the Belgian Presidency of the European Union,2001.）。
在这一方面，西方发达国家对家庭培养公民的重要作用历来非常重视。在公民社会发育较早的西方国家，子女更多地是被视为新一代的公民，而不是家庭的传宗接代者或私有财产的继承人，因此政府和社会自然有责任为他们提供帮助。政府通过家庭政策来分担家庭抚育子女的责任，在一定程度上反映出西方国家在传统上就没有将家庭视为一个完全独立的“私人领域”，而是一个对公民的社会化、特别是政治社会化具有重要影响的场所。所谓政治社会化是指个体人的政治文化的形成、维持和改变的过程，这一过程贯穿人们的一生，而人生早期的经历、家庭环境以及父母和子女的关系等对青少年及成人的政治态度的形成具有持久的影响（注：加布里埃尔·A·阿尔蒙德、G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社，1987年，第91-104页。）。对此，迈克尔·罗斯金进行了十分明晰的论述：“孩子所遇到的每一个场所，都是政治社会化的潜在机构，但是最早遇到的家庭具有其他任何机构所不能比拟的作用。”“家庭塑造了个体的心理特征，它决定着我们的政治态度，传递一套规范和价值（包括政治内容），以及信念和态度（如政党忠诚感和对政府的信任或不信任）。”研究表明，“早年所受的定位和训练有着强烈的影响——这种心理塑造过程的结果是，家庭关系影响着他们成年后的不同政治行为”（注：迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社，2001年，第143页；Roskin M.G.,Political Science,6th ed,Prentice-Hall,Inc.1997。）
此外，从根本上来说，发展型家庭政策是在新的形势下对社会问题和社会需要的反应，它的经验依据主要来自以下两个方面的实践：
（一）实践证明，家庭是经济和社会政策发挥作用的焦点
在西方福利国家，1980年代以来的社会福利改革的结果之一就是提供社会福利的渠道和方式的多元化。在这一过程中，社会政策关注的主要问题是在不同运作形式下的具体社会项目的表现，如对服务承包和购买服务等项目的管理与监督等（注：Sheila B.Kamerman & Alfred J.Kahn,Privatization and the Welfare State.NJ:Princeton University Press,1989.C.Graham,Private Markets for Public Goods.Washington:The brookings Institution Press,1998.M.Gibelman & H.Demone(eds.),The Privatization of Human Services:Policy and Practice Issues(Volume 1).Springer,1998.G.Hodge,Privatization:An International Review of Performance.Melbourne:Westview Press,2001.）。但实践证明，以某一部门为基础的社会政策项目在实施过程中，往往必须有其他部门的配合和支持，才能够达到该项政策所要实现的目标（注：OECD,Governance for Sustainable Development:Five OECD Case Studies,2002.），否则，不仅协调和控制的成本增加，政策的效果也经常很不确定。特别是以第三方付款为特征的私有化过程，经常会使政策目标更加多元化，加之政府缺乏可以保证服务质量和对服务过程进行有效监督的方法，以致不仅服务对象的利益和服务质量难以保证，很多时候也未能起到降低服务成本的目的（注：G.Hodge,Privatization:An International Review of Performance.）。
值得注意的是，这次大范围的社会实验过程使西方福利国家普遍认识到，人们的需要是通过多种渠道或多种系统来满足的，这些系统包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等；社会政策要想发挥持久有效的作用，就必须促进和支持这些不同系统共同发挥作用，而不是仅仅依靠某一项目或某一部门甚至某一社会系统来承担对社会成员提供福利的责任（注：OECD,Family,Market and Community:Equity and Efficiency in Social Policy,1997.）。换言之，社会政策必须将社会看作一个整体，其作用是形成一个促进社会不同系统共同发挥作用的制度框架。其中，家庭作为对社会成员的工作和生活都有直接影响的社会单位，既是社会不同系统政策最终发生作用的地方，也是经济政策和社会政策的结合点，因而也是社会政策促进社会整体功能有效发挥的焦点。这样，以增强家庭功能为目标的家庭政策所体现的则是政府对经济和社会发展的投资。
（二）家庭是满足儿童成长需要以及预防社会问题最有效的切入点
家庭是人们在不同生命阶段（儿童、青少年、成年人、老人等）相关问题的交汇点，对儿童尤为重要。这是因为：
第一，研究证明，为家庭提供支持是满足儿童成长需要的最为有效的途径。在所有国家中，保护儿童、改善儿童的成长环境是政府及社会成员最早致力的社会福利之一。但在过去，人们往往将儿童与家庭割裂开来，并只致力于对失去家庭依托或受到伤害的儿童的“救助”工作。随着科学的发展，特别是心理学、社会学和医学等领域的研究显示，人类生命的最初三年对其今后的发展和成功机遇具有决定性的影响。基于这些认识，人们逐渐懂得，对儿童最好的救助办法是为他们的父母提供帮助（注：Family Support America,Making the Case for Family Support.）。换言之，儿童的需要与家庭的需要是不可分割的，帮助家庭即是帮助儿童，不能帮助家庭就不能有效地帮助儿童。
第二，大量经验材料证明，良好的家庭环境，特别是父母的角色，不仅有助于儿童的身心健康、学业表现以及未来的发展，还会减少儿童出现各种不良行为的机率如逃学、吸毒或犯罪等社会问题。相反，家庭功能一旦削弱而无法行使其正常职能，往往会产生一些影响更为广泛和深远的社会问题，例如：
离婚和分居。研究证明，离婚和分居不但在很多方面对成年人产生负面影响，如寿命缩短、更易出现生理和精神健康问题以及自杀等，而且，离婚率和单亲家庭的增加意味着更多的儿童只与一个亲生父亲或母亲生活在一起，因此对儿童和青少年的影响范围更为广泛。大多数研究都指出，父母离婚或单亲家庭的孩子比父母一方死亡或父母婚姻完整的孩子更易于出现心理失调和社会适应不良的问题，这包括：(1)学业方面的问题，如逃学、学习成绩下降及其他学习障碍等；(2)产生情感和人际关系问题，如与家人的关系、情感发展问题和朋辈关系问题等；(3)更易于产生攻击性和反社会行为，这与青少年犯罪、酗酒、吸毒以及自残等行为问题有着密切的联系（注：Audit Commission,Children in Mind:Child and Adolescent Mental Health Services,September 1999.）。
家庭暴力。家庭暴力和虐待儿童同样会带来严重而长久的社会后果。如果母亲是家庭暴力的受害者，其孩子受虐待的机率是其他家庭孩子的两倍（注：Administration for Children and Families,US Department of Health and Human Services,Domestic Violence.www.acf.dhhs.gov.）。研究证明，儿童问题具有代际传播性，今天的儿童即是明天的父母，儿童时期出现的身心健康问题不仅会影响该儿童进入成年时期的工作、学习、情感及人际关系能力，更会影响下一代儿童的身心健康，一个在今天受到虐待的儿童，更会虐待明天的儿童（注：Administration for Children and Families,US Department of Health and Human Services,Domestic Violence.）。
三、发展型家庭政策的内涵
（一）保护儿童、支持家庭
在多数发达国家，保护儿童权益及满足其发展需要历来被认为是政府和社会的责任（注：T.Smith,Family Centres & Bringing Up Young Children.London:HMSO,1996.）。为使儿童能够在家庭中得到恰当的照顾，政府普遍制定由各种法律、收入保障和社会服务构成的家庭政策，包括现金帮助（减免税及儿童或家庭津贴）、工作福利（休假制度、教育补贴）、家庭服务和法律（婚姻和收养）等（注：Shirley L.Zimmerman,Family Policies and Family Well-being:The Role of Political Culture.Thousand Oaks:Sage,1992;Understanding Family Policy:Theories and Applications.Thousand Oaks:Sage,1995.）。在一些国家如法国、挪威和瑞典等，政府制定明确的、综合性的家庭政策，将社会资源投资于儿童和有儿童的家庭，特别是年轻家庭，从而保证他们在将来不会因为缺乏教育或其他专业技能而遭遇贫穷的危机。然而，随着现代社会离婚和再婚现象的增多，以及家庭模式的多元化趋势，建立在传统家庭模式之上的儿童保护措施的局限性便显露出来。为解决这一问题，在英国，新工党的家庭政策特别强调父母对其子女的照顾责任不应因夫妻离婚或再婚而改变（注：The Stationery Office,U.K.Government,Supporting Families.）。
然而，实践证明，由离婚夫妇共养(coparenting)其子女，或再婚夫妇共养前夫或前妻子女，完全有可能因为父母的环境变化而面临很多不确定的因素（注：C.Smart & B.Neale,Family Fragments?Cambridge:Polity Press,1999.）。因此，保护儿童最有效、最有操作性的办法仍然是支持家庭，帮助家庭改善家庭关系，保证家庭的稳定性，避免婚姻破裂。鉴于此，新的家庭政策更注重为整个家庭服务，其对象不仅包括儿童，也包括父母及其他家庭照顾者。对家庭的帮助包括：(1)经济支持。在英国，双职工家庭的父母每周工作时间超过16小时即可享受税收优惠政策(working families tax credit)；贫困家庭和享受福利的单亲家庭享受经济帮助和就业培训；(2)提供服务。很多发达国家都建有由政府补贴、以增强家庭功能和保证儿童发展需要为目标的家庭服务中心（注：K.Wells and D.Biegel(eds.),Family Preservation Services:Research and Evaluation.Sage,1991.N.Patton (ed.),Child Protection and Family Support:Tensions,Contradictions and Possibilities.London:Routledge,1997.）。
（二）帮助社会成员实现工作与家庭责任的平衡
发展型家庭政策还致力于帮助父母实现工作与家庭责任的平衡。这是因为，工作对于大多数人来说都是最重要的收入保障，因此它对家庭功能和家庭责任的实施非常重要。然而，这就导致了很多家庭中的父母面临既需要工作又需要时间来照顾其家庭成员的矛盾。不少国家的家庭政策有缓解这类矛盾的内容。在英国，一个重要的解决措施是政府鼓励雇主制定有利于职工行使家庭责任的工作安排，如家庭休假制度和弹性工作时间等，这样做既可以使在职者有时间参与家庭照顾工作，也可以减轻家庭照顾者的压力。再有，职工遇有紧急家事时，可以请假处理家务；如果有新生婴儿或新领养子女，还可享受三个月的无酬亲职假期(parental leave)（注：The Stationery Office,U.K.Government,Supporting Families.）。事实上，很多为家庭提供支持的服务如日托和家政服务等，都力图通过家务劳动的市场化而使父母实现工作和家庭责任的平衡，特别是使妇女参加劳动的需求和愿望得到支持或满足（注：Neil Gilbert,The Transformation of the Welfare State:The Silent Surrender of Public Responsibility.New York:Oxford University Press,2002.）。
（三）重视预防和早期干预
发展型家庭政策的一个基本认识是，任何家庭都是有需要的家庭。因此，家庭政策的对象不只是有问题的家庭，而是所有家庭：不仅提供应急或修补性的帮助，更重视预防和支持性的帮助。预防即是尽可能地避免那些容易导致儿童失去家庭依托的社会和环境因素的出现，包括家庭破裂、家庭矛盾、儿童虐待或忽视，从而保证儿童能够得到恰当的家庭照顾。早期干预是指在家庭容易出现问题的阶段就介入，其目的也是增强家庭的功能，减少虐待儿童、忽略儿童以及青少年犯罪现象的发生，帮助父母满足儿童成长时期的需要。
预防是从巩固婚姻、增强家庭观念开始。这是因为，良好的婚姻关系不仅是家庭稳定和谐的基础，更是保证儿童成长需要得到满足的基础。在英国，新工党的家庭政策十分重视健全稳固的婚姻关系对抚育儿童的重要性，因此专门成立了“全国家庭及亲职中心”(National Family and Parenting Institute)，为所有家庭提供辅导和支持性服务，如鼓励准备结婚的人们参加婚前辅导计划，辅导内容包括婚姻关系中的权利和义务以及抚育儿童的知识和技能等（注：The Stationery Office,U.K.Government,Supporting Families.）。澳大利亚政府在关于加强婚姻和家庭关系的报告中也提出，提供婚前教育是保证婚姻稳定的最基本的因素，因此，所有准备结婚的人都必须接受婚前教育服务（注：Standing Committee on Legal and Constitutional Affairs,Commonwealth of Australia,To Have and To Hold:Strategies to Strengthen Marriage and Relationships,1998,www.aph.gov.au.）。
至于早期干预，则主要是在一些过渡性的生活事件中如结婚、第一个孩子出生、离婚和再婚等，为家庭提供主动及时的支持。研究证明，如果能够在孩子出生前后开始为家庭提供服务并持续几个月或几年，不仅可以有效地减少虐待儿童现象的发生，还能帮助家庭形成积极健康的抚育孩子的行为（注：Bureau of Family Protection and Preservation,Healthy Families Indiana,www.state,in.us/fssa.）。在美国的一些州，家庭服务工作人员会对家庭进行筛查和评估，判断某一家庭是否会出现虐待儿童的可能性。如果筛查结果显示某一家庭有儿童虐待的倾向，则采用专门用来评估家庭压力的问卷对该家庭进行评估；如果评估结果显示该家庭的倾向性较强，则会要求该家庭参加一个自愿性的家访计划，专门针对该家庭的需要提供服务（注：Bureau of Family Protection and Preservation,Healthy Families Indiana.）。英国的Sure Stan计划将教育、医疗及其他社会服务部门整合一体，凡是有新生儿童的家庭，工作人员会在孩子出生后的三个月内定期进行家访，对每个孩子及其家庭的需求进行评估，然后向父母提出相关的建议（注：The Stationery Office,U.K.Government,Supporting Families.）。
四、发展型家庭政策对中国的启示
中国与西方福利国家在制度和文化等方面存在着很大区别，但西方福利国家的发展型家庭政策在很多方面对我们都有重要的启示：
首先，中国的社会政策必须发挥比“减震器”更为积极主动的作用。在经济全球化形势下，社会政策不只是社会稳定的工具，更重要的作用是保证和提高国家的经济竞争能力，因而具有战略意义。基于这种认识，西方福利国家强调，社会政策不应仅仅是被动应急的，而应具有预防和发展的作用，所以在经济发展中要先行一步。这一点值得我们借鉴。
改革以来，中国在应对稳定与发展的矛盾过程中一直将社会政策视为社会的“稳定机制”，是政府用来解决社会变革或经济发展过程中所产生的社会问题的工具。因此，既有的社会政策主要是围绕缓解社会成员的传统权益受到损失而引发的社会震荡来展开的。然而，中国同样面临的一个更长远的挑战是如何在国际竞争中保持较强的经济竞争能力和实现可持续发展。在这种情况下，我们既要认识到稳定对发展的必要性，更要从长远的视角来评估发展的资本和代价。因此，中国政府需要重审其现行的社会政策取向。换言之，社会政策不能只停留在为经济改革“保驾护航”的作用上，而应从中长期战略发展的角度考虑如何为经济改革和实现可持续发展提供动力。
其次，社会政策不能局限于缺陷修补，而要以支持和满足社会成员的发展需要为出发点。在这一方面，前述西方福利国家的家庭政策，不仅是社会政策以人为本的体现，更是因为认识到了人是经济和社会发展的最终动力。换言之，在经济全球化形势下，以人为本不只具有目的性价值，而且具有工具性价值。因为，一个民族在世界上的竞争能力最终将取决于其社会成员个人角色的有效发挥。为此，就要求社会政策将满足社会成员的发展需要作为优先目标，将人作为社会最重要的资产进行培植和投资。
改革以来，中国的社会保障制度只局限于为旧体制的解体而产生的困难人群以及其他社会边缘群体提供“最后的安全网”，而对新体制形成过程中以及全球化形势下如何满足社会成员的发展需要，提高他们适应经济和社会变化的能力则缺乏必要的政策安排。借鉴西方的经验，面对经济全球化的挑战，中国的社会政策必须强化对社会成员的支持作用，不仅要在其陷入困境时为他们提供及时的帮助，更重要的是通过预防、支持和早期干预等措施，帮助他们增强适应经济和社会变化的能力。
最后，只有建立在家庭功能及其需要基础之上的社会政策，才能为社会成员提供有效的帮助。纵观人类社会的发展历史，任何一种社会需要在产生的同时往往伴随着一些自发的、满足这些需要的手段，只是随着社会和环境因素的变化，这些传统的、自发的手段不能继续有效地发挥作用，由此而引发出各种社会问题，需要新的力量介入以加强这些手段的作用。社会政策即是因应这种需要而产生的。换句话说，从合理性的角度，社会政策和传统自发的手段具有内在的联系；有效的社会政策非但不应排斥这些手段，而且要和它们联姻。进而言之，传统中那些自发生成的规则和制度，有着不容忽视的正面作用。正像哈耶克所指出的，“各种各样的制度和习惯……是透过长期的试错演化而逐渐形成的，且构成了我们所承袭的文明。”他还进一步说，一个理想的社会，“在很大程度上将永远是一个与传统紧密相连并受传统制约的社会。”（注：弗里得利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》（上），邓正来译，三联书店，1997年，第71页。）因此，作为一种满足社会需要的工具，社会政策要想更好地实现其目标，就必须建立在家庭这一传统制度或功能的基础之上，并以增强其原有的功能为目标。
五、建构中国的发展型家庭政策
（一）中国现行家庭政策及其在转型期面临的冲击
1.转型期的中国家庭陷入一种政策悖论之中
改革以来，中国的社会政策一直以减轻企业（国家）的社会负担、增加家庭和个人责任为主导思想。因此，新的社会保障制度建立在由家庭承担主要社会责任的基础之上，并且具有浓厚的应急色彩。它所覆盖的人群只是与国有企业改革直接相关的一部分社会成员以及传统社会弱势群体中的一小部分，即失去家庭依托的社会边缘群体，如城市的“三无对象”、农村的“五保户”和孤残儿童等。其他凡是有家庭的社会成员，包括儿童、老人以及其他有特殊需要的人员，则首先必须依靠家庭来满足其相应的保障和发展需要，而家庭以外为家庭及其不能自立的成员提供帮助的渠道几乎不存在，政府和社会只有在家庭出现危机或遇到通过自身努力无法克服的困难时才会干预。
这一政策取向使转型时期的中国家庭陷入一种明显的政策悖论中：一方面，中国的社会政策赋予家庭以重要的社会保护责任，使家庭成为满足社会成员保障和发展需要的核心系统，在社会保护体系中起着最为重要的作用；另一方面，家庭变成了儿童、老人以及其他生活在家庭中的弱势群体获得政府和社会支持的障碍：一个拥有家庭的社会成员就意味着得不到政府或社会的直接支持。在某种意义上，这一政策取向实际上是对家庭承担社会责任的惩罚，而不是鼓励家庭行使其应有的或希望其行使的职能。它的另一个后果是，由于家庭中弱势成员的生活质量和发展需要完全依赖其他成员的帮助，任何与家庭相关的风险，包括家庭照顾者个人的和环境的因素，都会使他们受到直接的影响，特别会使儿童的成长环境面临很多不确定的因素。
2.当代中国家庭承担传统责任的能力下降
首先，经济体制改革使大多数中国城市家庭失去了传统的就业保障以及相关的福利和服务，在经济和社会变化的过程中，完全要靠自身的力量来满足成员的保障和发展需要。虽然大多数城市家庭的生活水平在改革以来得到了明显的提高，但随着教育、医疗、养老和育幼等基本社会服务日趋商品化，特别是对于那些承担养老和对未成年人提供抚育和教育责任的家庭来说，普遍面临着如何独立地应对保障和发展的压力。从这个意义上说，中国的大多数家庭及其成员都是潜在的社会弱势群体，遇到任何风险如失业、疾病或其他天灾人祸时都有可能陷入极端的困境而成为现实的弱势群体。
其次，近20年来中国的家庭结构和稳定性也发生了很大的变化，承担传统责任的能力受到不同程度的挑战，与家庭相关的社会问题明显增多。这集中表现为：(1)人口老龄化带来的赡养压力；(2)婚姻和家庭的稳定性下降，离婚率持续升高；(3)家庭暴力和青少年犯罪问题增加。在中国，家庭暴力，特别是以妇女为对象的暴力现象是一个具有很深文化根基的社会问题，目前在城乡广泛存在，并且有上升的趋势。据估算，中国目前有近34%的家庭存在不同程度的家庭暴力，并且受害者以妇女、儿童和老人为主，而青少年犯罪的比例在中国的刑事案件中占到了70%以上。
上述家庭问题产生的后果是：(1)由于赡养老人而引发的家庭矛盾在城市和农村都有增长的趋势，这意味着家庭养老存在很多不确定的因素。尤其值得注意的是，在中国，农村老年人的自杀率远远高于城市老人，家庭养老功能的削弱无疑是导致这一现象的因素之一；(2)离婚对子女的诸多负面影响在近年来已经得到验证。一些调查显示，单亲家庭子女更容易出现自卑、抑郁、恐惧、情绪不稳定、多动、攻击和违纪倾向等精神健康问题和行为问题；(3)家庭暴力不仅是导致婚姻破裂的重要原因，还会增加对未成年人心理的不良影响，增加儿童虐待和青少年犯罪的发生率。研究表明，家庭暴力是诱发青少年犯罪和离家出走的重要因素之一，并且与儿童不良心理表现有明显的关系。特别需要说明的是，家庭问题并不只局限于破裂家庭，在父母健全的家庭中也会因为各种原因而发生。除了家庭暴力、家庭矛盾及家庭破裂等因素外，父母教育方法失当和父母本身有不良行为被普遍认为对青少年犯罪有影响。
（二）建构发展型家庭政策的思路
发展型家庭政策强调的是为那些拥有家庭的社会成员提供帮助，从而使个人更好地发挥其角色作用，家庭也能够更好地行使其职能。注重家庭是中国社会的传统。可以说，家庭是中国社会最有价值的资产，建构发展型家庭政策在中国有着丰厚的本土资源。下面，从政府职责的角度，我们提出建构中国发展型家庭政策的思路。
建构发展型家庭政策的关键，是在全社会形成一个支持家庭、投资儿童的社会环境和制度体系，形成一个政府、市场组织、社区及公民社会组织等都有责任、动机和行动来支持家庭、帮助家庭更好地行使其责任的制度框架。在这一框架中，政府的作用是最重要的，因为对家庭和儿童的支持是从社会的长远发展目标和整体利益为出发点的投资，所以，只有政府才有能力促成这一框架的建立，并在这一框架中发挥主导作用。
首先，政府要在经济上支持家庭。为家庭特别是那些承担养老和育幼责任的家庭提供经济帮助是发展型家庭政策的重要组成部分。抚育子女或为不能自立的其他家庭成员提供照顾对于任何一个家庭来说都是一件需要花费很多资源的事情，这些资源的短缺是影响家庭功能和儿童健康成长的重要因素。如果政府能够通过税收政策对这一成本予以承认，不仅是从经济上对家庭责任的有效支持，也是社会公平的体现。例如，可以采取以家庭为单位的税收制度，针对不同类型和需要的家庭，将家庭为儿童及其他不能自立的家庭成员提供照顾的成本考虑在内。另一方面，要在一些基本社会服务领域采取支持性措施，以降低家庭抚育子女的成本，如通过增加育幼、义务教育和医疗等社会服务的投资或有关的制度创新，以支持家庭承担其功能。
其次，政府要鼓励或要求工作单位制定有利于职工行使其家庭责任的工作制度。需要形成这样一个共识：帮助职工实现工作和家庭责任的平衡是企业的社会责任之一；对于企业来说，必须有效地承担社会责任，才能实现共同发展的目标。现实中，家庭的很多需求往往具有偶然性和阶段性，与工作单位的要求经常发生矛盾。实践证明，这些矛盾是造成家庭功能弱化和职工工作效率降低的原因之一。政府可以要求工作单位在其工作制度中充分考虑职工的家庭责任，采取弹性工作时间或灵活的家庭责任假期等。这样做，不但有助于职工更好地行使其家庭责任，使工作单位有效地承担一定的社会责任，还可以鼓励和引导工作单位将职工视为资本，从而谋求更长远的发展。
最后，在社区建设中，需要注入家庭政策概念，政府要以社区为依托、把增强家庭功能和保证儿童发展需要的家庭服务作为目前社区建设中的最重要的内容。当前，面向家庭的服务还没有形成明确的政策性概念，自然也没有将其置于优先性的位置上。归根到底，社区建设的目的是为家庭及居民提供一个良好的、支持性的社会环境，而稳定和健康的家庭是社区稳定和发挥功能的基础。可以说，家庭是承接社区建设诸种功能的基础结构，也是进行社区建设最好的切人点。
至于家庭服务的内容，也要在新的理念下重新定义。家庭服务是一项系统工程，不仅包括应急和修补性服务，更要重视预防和早期干预；不仅要为个人提供服务，更要强调针对家庭整体功能的服务；不仅为困境家庭服务，也要为所有家庭服务；不仅为儿童服务，也要为成年人或家庭照顾者服务；服务的内容要摈除形式化的东西，要对家庭有切实的帮助，例如，应包括婚前教育、生活技能培训、父母角色及亲子关系技能培训、儿童保护及儿童和老人照顾服务、医疗服务、法律援助、家庭应急服务、家政服务、家庭和婚姻关系咨询以及信息服务等。在具体做法上，根据不同类型服务的性质、目的及目标人群，政府可以直接提供服务，也可以通过财政补贴或税收优惠等政策鼓励和支持市场或非营利组织提供服务，但关键的问题是要使服务整合，并强化这些服务的福利性质，使所有家庭都能够承担得起服务费用。同时，家庭服务必须是主动服务，特别是在儿童保护服务方面，政府必须扮演更为主动和积极的角色。因为儿童在任何时候和任何场所都是弱者，并且不具有主动求助的能力。这就要求服务组织既要有主动服务的动机，也要有提供服务的能力和资源。
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