全面深化司法体制改革的宪法依据论，本文主要内容关键词为：体制改革论文,宪法论文,司法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D9 [文献标识码]A [文章编号]1000-5072(2016)07-0040-09 一、深化司法体制改革①的宪法依据 党的十八届三中全会明确指出：“深化司法体制改革”；党的十八届四中全会进一步指出：“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制”。司法改革被期待成为国家治理体系现代化和法治秩序构建的最佳切入点。②当下，司法体制改革作为全面推进依法治国重大战略的一个突破口，已经进入到全面深化和重点破题的关键阶段。③党的十八届四中全会更是在划时代的意义上提出：“全面推进依法治国首先要坚持依宪治国”。因此，全面深化司法体制改革必须在依宪治国的要求下推进。当然，可能很多人认为全面深化司法体制改革的宪法依据根本不是问题或没有什么问题!但在笔者看来，认为不是问题或没有问题的看法事实上将司法体制改革与宪法的依据概念化、表面化、空洞化了。首先，全面深化司法体制改革当然需要制度创新，但从理论基础到制度设计均须经过宪法考量；宪法不仅是治国的方略，也是法治之术，在司法改革的具体制度设计上，宪法完全可以提供规范资源；甚至于如何在司法改革的场域看待依宪治国本身也是个问题。其次，自20世纪80年代以来，我国启动了三轮司法体制改革，呈现出不断深化、系统推进的局面。④但不可否认，司法体制中的一些不合理因素仍然存在，因此才启动全面深化司法体制改革。而之前司法改革的问题其实质是脱离宪法或虚化宪法。不少学者指出，在历次的司法体制改革中，在实质上的制度设计时几乎都回避掉了宪法，顶层设计协同性不够，基本上脱离了我国人民代表大会制度来谈论司法改革，主要是用西方的概念来描述司法改革的理论背景和方向。甚至可以说，脱离宪法的司法体制改革成为基本特色。⑤超出宪法框架进行的司法体制改革在理论和实践上必然面临两大问题。(1)以西方语境下的司法独立作为指导我国司法体制改革的核心理念与我国的政体所蕴含的司法理念及概念并不兼容。我国宪法上并没有明确提出司法独立的概念，而使用的是依法独立行使审判权和依法独立行使检察权的表述，并且审判独立及检察独立也并非等同于西方语境下的司法独立。西方语境下的司法独立包括司法权力的独立、司法机关的独立和司法人员的独立，这种意义上的司法独立具有排他性，即只服从法律和良心。我国宪法上所规定的依法独立行使审判权和依法独立行使检察权显然并不具有完全针对任何非审判和检察机关的排他性。(2)只从部门法层面建构司法体制改革的具体制度，无法在我国的政治制度内获得最根本支持。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，司法权、司法制度均是在宪法所规定的人民代表大会制度的框架内产生。撇开人民代表大会制度，部门法无法对之进行根本上的建构及改革。 因此，为了克服之前司法改革所遇到的理念和体制碰壁的问题，为了实现全面深化司法体制改革的既定目标，为了从司法制度上切实推进全面依法治国、依宪治国的方略，必须要明确一点，全面深化司法体制改革的顶层协同设计必须寻求切实的宪法依据。宪法可为全面深化司法体制改革提供从概念到体制再到规范的丰富的政治与法律资源。 二、在司法改革的场域正确看待依宪治国 毫无疑问，依宪治国是司法改革的大前提。但在司法改革的场域究竟该如何正确看待依宪治国是首要问题，只有坚持正确的依宪治国观，才能为全面深化司法体制改革提供正确的宪法依据。笔者看来，自党的十八届四中全会提出依宪治国方略以来，目前大概存在三种类型的依宪治国观，第一种可称为原教旨主义的依宪治国观，持这种观点的学者希望中国真正、尽快走上法治乃至宪法治理的道路，希望任何的制度设计及改革全面体现宪法的精神、原则及规范，尽快弥补宪法规范与社会现实的强烈反差甚至实现无缝化。这种观点的初衷无疑非常好，但似乎对我国复杂的社会及现实的法治变革期待过于乐观。我国国内经典的宪法学教科书均认为宪法本身是西方文化的产物，那么不管宪法本身如何好，在我国的实施中，一定会存在水土适应的问题，因此对宪法在我国实施的期待似乎不能过于理想化。结合司法改革而言，西方宪治国家的司法与政党观等就不能适宜于我国的情形。第二种可称为文字主义的依宪治国观。持这种观点的大有人在。这种观点往往只把依宪治国作为一个帽子，真正在制度设计及改革时绕过宪法或虚化宪法，甚至会与宪法相抵触。结合司法改革而言，撇开宪法上的人民代表大会制度，忽视宪法的规范就是典型体现。第三种可称为务实主义的依宪治国观。站在规范宪法学的立场，建设社会主义法治国家意味着，以应然性法治价值共识为指导，返回到实然性的规范宪法主义，以宪法规范约束国家权力的运行，这是法治国家最基本的要求。⑥宪法的原理、精神、规范无疑是基础，是依据，但是在宪法框架内的制度设计，应正视我国历史文化传统及经济社会条件与西方宪治国家的巨大差异，对某些外来的制度无法照搬，在宪法与政治之间，宪法规范与社会现实之间寻求法治底线上的平衡。结合司法改革而言，中国宪法规定的基本政治体制应坚持，基本的宪法原则须维护，但是在宪法规范未禁止的情形下，司法体制改革可具备一定的制度创新空间。笔者赞成第三种观点即务实主义的依宪治国观，在中国的历史文化背景、现有的政治体制及经济社会条件下，稳步、务实推进包括全面深化司法体制改革在内的宪法之治。 三、司法改革的宪法依据之基点 如何正确认识全面深化司法体制改革的宪法依据，在笔者看来，首先需要把握三个基本点。即依宪治国语境下司法的功能；我国政治体制下党与司法关系的界定以及人大制度框架内司法体制改革的定位。 (一)依宪治国语境下司法功能的扩展 自近现代意义上的宪法产生以来，司法权是宪法上的一项固有权力。狭义的司法权指的是审判权，即审判机关通过诉讼案件的审讯、判决以执行法律权；广义的司法权则除审判权之外，还包括仲裁、调解、公证、对公务员的惩戒以及对法官和律师的培训与任用等多方面的权力，有的国家还把法律的违宪审查权置于司法权之内，称之为司法审查。⑦司法权以其中立性、终极性的特点，在国家权力中起到“定纷止争”的功能，对于国家权力运行的合法性及相互平衡性具有不可替代的作用，这是一项重要的宪法权力。 全面推进依法治国及依宪治国意味着，社会问题、纠纷以及矛盾应以法治的方式、法律的手段解决，而司法作为定纷止争的基本途径无疑被赋予了比以往更多的期待。国外有研究表明，保持和增加民众对司法的信任是一个法律系统存在的正当性基础之一；⑧同时，当下我国的社会问题和矛盾比较复杂，而司法作为法律控制和调整社会的最后一道程序，如何以法治的手段化解社会矛盾和纠纷，而不至于上升到更为复杂的政治问题的层面，相比于西方宪治国家，我国的司法需要具备更多的功能。 (二)中国政治体制下党与司法的关系 在西方的宪法制度内，只存在宪法与司法的关系，而无政党与司法的关系。但是在我国宪法中明确并确认了中国共产党的法律及政治领导地位，党与司法的关系是我国与西方迥然不同的政治与宪法体制下特有的内容，因此，从宪法基础上看，进行司法体制改革要正确理解党与司法的关系。现行宪法序言中关于中国共产党的领导共出现了四处。第五段规定，一九四九年，中国共产党领导中国各族人民，建立了中华人民共和国。第七段规定，中国社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民取得的。同时明确中国各族人民将继续在中国共产党领导下，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。还有一处是在第十段关于政党制度中强调中国共产党的领导。法学界主流承认宪法序言的法律效力。⑨中国共产党的领导体现在从国家建立到建设的全过程，体现在从革命党向执政党转变的全过程。这种政治上的领导通过宪法规定产生根本法上的法律效力，也即中国共产党的政治领导地位具有明确宪法依据。总之，党的领导在我国宪法上具有历史正当性和政治正当性。⑩ 在中国共产党的领导与司法权行使的关系上，政治上司法机关接受党的领导，党对司法工作的领导是一项基本原则，是我国长期的革命和执政经验的总结。但法律上党的领导应尊重司法权行使的规律及特点。1979年9月9日中共中央发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，即中共中央1979年第64号文件。该文件对于中国的法治建设来说，是具有里程碑意义的党的文件，其意义堪称我国政法工作领域的“十一届三中全会公报”。(11)64号文件指出：“国家法律是党领导制定的，司法机关是党领导建立的，任何人不尊重法律和司法机关的职权，这首先就是损害党的领导和党的威信。”从64号文件到十八届四中全会提出的“党的领导必须依靠社会主义法治”均意味着党的领导要以法治的方式实现。 从现实上看，司法权及司法机关在党内的政治权力架构中地位偏低，因此为了有效推动司法体制改革，须提高司法机关在党内政治权力架构的地位。如最高人民法院和最高人民检察院是宪法规定的六大中央国家机关之一，但在党内的政治地位偏低。提高最高人民法院和最高人民检察院在党内政治架构中的权力和地位既是党重视司法事业的要求与体现，也能进一步体现和巩固党的领导；同时亦符合宪法规定的中央国家机关的法律地位。 (三)人民代表大会制度框架下司法体制改革的定位 与国外议会仅是立法机关的性质和地位不同，人民代表大会是我国的权力机关，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是其他国家政治制度的根本点和出发点。我国以人民代表大会制度为核心的政治体制与西方国家三权分立的政治体制在宪法国家权力配置上根本不同。现行宪法第2条规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。” 我国的司法制度在人民代表大会制度的基础上产生。现行宪法第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”综合现行宪法第2、3条等相关条文，清晰地显示了我国权力配置的基本路径。即首先确认人民主权原则，明确中华人民共和国的一切权力属于人民，但人民虽为主权者，实际上代表人民行使权力的机关是人民代表大会。因此，宪法上的国家权力在人民民主选举产生人民代表大会的基础上进行再次配置。行使其他国家权力(包括行政权、司法权)的行政机关、司法机关均由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，受其监督。现行宪法第三章第七节规定了我国的人民法院和人民检察院，其中第126条和第131条强调审判权和检察权独立行使。从该两条的规定看，首先，没有直接使用司法独立的字眼；其次，人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权的去干涉因素，仅针对行政机关、社会团体和个人。此规范表达是我国司法权及司法制度的独有内容，具体表明了司法制度与人民代表大会制度的产生与支配关系。 固然，依现行宪法的规定，人民代表大会是国家权力机关，司法机关由人民代表大会产生，受人民代表大会监督。但此规范强调的是司法机关由人民代表大会产生，而并非司法人员由人民代表大会产生；司法机关对人民代表大会负责而并非司法人员对人民代表大会负责。因此，针对作为权力机关的人民代表大会，司法权的相对独立行使具有宪法基础，应该尊重司法人员在产生及行使职权上的司法规律。从人民代表大会对一府两院的监督上看，首先，不管是从西方议会监督的内容主要指向行政权的传统，还是从我国行政权在国家权力中的强势地位看，人民代表大会监督的重心应放在行政权而非司法权；其次，人民代表大会对司法的监督应是事后性的、外围性的。 四、司法改革具体制度构建中的宪法依据 党的十八届四中全会将深化司法体制改革的重点放在必须完善司法管理体制和司法权力运行机制两个方面，因此司法改革具体制度构建的宪法依据也可以进行以下的类型化分析。 (一)司法权力管理体制改革的宪法依据：以跨区划设置法院检察院为例 行政化、地方化被普遍认为是司法权行使中的最大弊病。而且，司法地方化本质上属于司法行政化。(12)司法权行政化，混淆了司法权与行政权的概念与功能，不尊重司法规律，阻碍司法公正及司法正义的实现。而目前行政区域与司法区域一致化，导致司法机关在设置之初即被打上深深的行政烙印，使得司法权力管理体制自始不畅。因此，去除司法行政化是深化司法体制改革之权力管理体制的攻坚内容，跨行政区划设置法院和检察院是其中重要的突破口。 拉德布鲁赫曾指出：“司法不仅不能与行政共存于同一机关中，而且不可以隶属于行政：司法不依赖于行政!”(13)而事实上，行政权基于其扩张性权力特征，从全世界各国的发展规律以及我国的现实看均具有强势地位。据统计，我国行政机关担负着80％的法律、90％的行政法规、100％的部门规章的执行责任，是最大的执法主体，也可能成为最大的违法主体。如果行政机关可以干预司法，公民的合法权益一旦受到行政机关的不法侵害，就失去了权利救济的最终渠道。如果说司法是实现公平正义的最后一道防线，那么这道防线首先要阻隔的就是行政权的僭越。(14) 我国宪法将司法权和行政权确认为两项不同的权力，司法权的去行政化在我国具备充分的宪法理论基础。现行宪法第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”在第三章“国家机构”一章中，又分别规定了“行政机关(即国务院和地方各级人民政府)与“人民法院和人民检察院”的性质、地位与职权。而且第126条明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”又在第131条明确规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这充分表明了司法权和行政权在我国是不同的权力，由不同的机关去行使。行政权干涉司法权，导致司法权的行政化是违反我国宪法理论的。 根据合宪性推定原则，尽管某些事项在宪法中没有明确规定，但只要与宪法理论及条文没有明显抵触，即视为合宪。跨行政区划设置法院、检察院既具备我国宪法上的理论基础，又具备间接的宪法依据。 (1)在我国宪法上，地方各级人民法院、人民检察院并无明确规定须与同级行政机关对应设立。现行宪法第124条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”第130条规定：“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。”很明显，宪法只是明确了应设立“地方各级人民法院”和“地方各级人民检察院”，但并无明确规定“地方”人民法院与检察院需要与“地方”各级人民政府一一对应。而且依据宪法第30条、第95条，所谓地方各级的概念并不是固定不变的，自1982年特别是1983年市管县制度改革以来，地方各级的概念一直在发生变化。 (2)跨行政区划设置法院、检察院与我国的人大制度并无抵触。现行宪法第128条规定：“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”现行宪法第133条规定：“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”该两条规定表明了地方各级人民法院和人民检察院需要对产生它们的国家权力机关负责，但并没有明确一定要同级别、同区划内产生。因此，跨行政区划设置人民法院与检察院只需明确有产生它们的国家权力机关即可。当前我国各直辖市内设立的中级人民法院既为实例。 (3)跨行政区划设置法院、检察院与现有的法院上下级监督、检察院上下级领导体制并无矛盾。现行宪法第127条规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”现行宪法第132条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”该两条规定明确了法院上下级之间的监督关系以及检察院上下级之间的领导关系，而且依据现行宪法第133条，地方各级人民检察院需对上级人民检察院负责，因此，只需明确跨行政区划设置的法院上下级的监督关系和检察院上下级的领导关系或者不违反现有的法院上下级监督关系和检察院上下级领导关系即属合宪。 基于此，跨行政区划设置法院、检察院的建议方案如下： (1)最高人民法院继续增设巡回法庭。现行宪法第138条规定：“中华人民共和国首都是北京。”再加上我国属单一制的国家结构形式，因此最高人民法院和最高人民检察院只能设在首都。但巡回法庭的设置是不违反宪法的，甚至说更能体现宪法中对司法权国家权力属性(与地方立法权、地方行政权的概念不同，我国宪法不承认地方司法权)的界定。在当前尚没有大规模启动跨行政区划设置法院、检察院的改革的情形下，增设巡回法庭是较为有效的举措。至于最高人民检察院是否设立巡回机构可以继续论证，但至少最高人民检察院增设巡回机构更能体现司法权的国家权力属性以及人民检察院上下级之间的领导关系。 至于地方各级人民法院和检察院的跨行政区划设置改革，有两种路径，一种为撤销型，这种方式遇到的现实阻力和实际问题会比较多，因此应该谨慎适度进行，另一种是指结合行政区划改革(15)合理推进，即随着行政区划的改革与调整，法院和检察院的设置自然实现了跨区划的改革。 (2)中级人民法院这一层次应成为跨行政区划改革的重点。高级人民法院的调整应该谨慎，基层人民法院的改革尽管属基础环节，但对整个改革的影响度较低，因此，中级人民法院这一层次应成为跨行政区划的重点。一种方案为选取试点，撤并相邻的人口较少、地域较小、经济社会发展水平较低的地市的中级人民法院；另一种方案，随着行政区划改革的推进，例如省县直辖的实现，即地级市管辖的县脱离原属地市级，直接归属所在省管，那么原有的地级市中级人民法院自然实现了司法区域与行政区域的分离。在此种方案中，建议可先从两种类型的中级人民法院进行改革。一类为各省、自治区中人口较少、地域较小、经济社会发展水平较低的地级市中级人民法院，这类市本身存在行政区划中的“小马拉大车”现象，行政区划改革的呼声较高，改革的现实需求也比较强烈；另一类为发达地区的地级市以上的中级人民法院，这类市的法官的素养整体较高，对改革的接受度会更高一些。对应级别的检察院的改革可考虑同级法院方案。 (3)适时适度启动高级人民法院这一层次的跨行政区划改革。高级人民法院的改革也存在两种方案。一种方案为选取试点，合并若干省级的高级法院，但应综合考虑多种现实因素；另一种方案，随着省级区划的调整，即设置新的省级行政地方，但不增设对应的高级法院。总的来讲，高级人民法院的改革应谨慎进行，适时适度启动。对应级别的检察院的改革可考虑同级法院方案。 (4)稳步推进基层人民法院这一层次的跨行政区划改革。基层人民法院是法院系统的基础，而且改革的阻力相对较小，因此应稳步推进基层法院这一层次的跨行政区划改革。建议在全国每个省级地方全面推开，特别是人口较少、地域较小、经济社会发展水平较低的地方的基层人民法院应加快合并撤。对应级别的检察院的改革可考虑同级法院方案。 (二)司法权力运行机制改革的宪法依据 笔者看来，司法机关的合理设置属于司法权力管理体制改革的范畴，司法权力运行机制的改革则强调司法权运行的内外机制与具体制度的合理确定。以此而论，司法权力运行机制改革的宪法依据集中体现在以下三个方面，司法机关与公安机关的关系回归宪法规范上的定位是尊重司法规律、发挥司法权在运行中应有功能的机制保障；行政公诉是深刻理解宪法关于人民检察院法律监督机关的内涵，从而实现行政控权之宪法机理的制度设计；人民陪审员和人民监督员制度是我国宪法上司法权之人民性的具体体现。 1.“法检公”关系应回归宪法上的合理定位 人民法院和人民检察院属于我国的司法机关，公安机关属于行政机关，但是在刑事司法活动中，需要公安机关的参与，公安机关履行部分司法职能。因此，公安机关与司法机关的合理关系是保障司法职权正确运行的前提之一。 法院、检察院、公安机关三机关的关系与地位，目前面临着法律规定与司法活动事实不符的问题。截至目前三机关的排序，人们习惯性的表述还是“公检法”。从历史上看，中共八大报告曾首先将三机关的顺序表述为“公安机关、检察机关和法院”。作为执政党的重要文件，八大报告对三机关的排序应当是非常慎重的。在当时的条件下具有现实的合理性。但后来随着大跃进以及“文革”的进行，三机关的正常关系完全被打破，公安机关处于优势地位，司法机关几近瘫痪。“文革”结束后通过的现行宪法第135条规定了三者在办理刑事案件中的分工配合关系，而且表述顺序是人民法院、人民检察院和公安机关。但由于没有认真理解和贯彻宪法的规定，再加上几十年来形成的惯性思维，在实际的刑事司法活动中，仍然存在三机关关系不合理的问题。公安机关的过度优势地位，制约了司法机关职能发挥，在某种意义上说，这也是司法权行政化的表现之一。 现行宪法规定的“分工负责，互相配合，互相制约”是一个完整的法律逻辑和规范体系。其中，“分工负责”表明的是它们的宪法职权，“互相配合”体现的是工作上的衔接程序，“互相制约”是三机关相互关系的核心价值。为此，有学者指出，这一原则体现了两种服从关系：在价值理念上，效率服从于公平、配合服从于制约；在工作程序上，侦查服从于起诉、起诉服从于审判。(16)这与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所明确的“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的要求是一致的。宪法上“公检法”的表述强调在刑事司法活动中，应该以司法权为主导，以审判权为中心，尊重司法规律，回归司法本质。因此不管是从贯彻宪法规定的角度，还是尊重司法规律的现实要求，须定位三者的合理关系，应实现从“公检法”到“法检公”的转变。 2.行政公诉制度在宪法上的理论与规范之源 现行宪法对人民检察院除了检察机关的定性以外，还包括法律监督机关。第129条规定：“人民检察院是法律监督机关”。在社会主义国家，法律监督是检察院的最重要功能，法律监督的内涵比检察权的内涵更广。作为法律监督机关，检察机关对行政权力行使的合法性进行监督是法律监督的应有之义。行政执法多年来一直游离于检察机关法律监督的视野之外。基于中国行政诉讼制度的现状，如果没有检察机关提起公诉，那么将有相当大数量的行政违法行为没有适格原告提起行政诉讼，从这个意义上说，游离于检察监督之外实际上也意味着游离于行政诉讼制度的监督体系之外。(17)事实上，司法救济的历史表明，行政诉讼肇始于客观之诉，即最初目的主要不在于保护行政相对人的权益，而在于监督和维护行政机关依法行政，这在大陆法系与英美法系国家都是如此。(18)因此，检察院对行政诉讼进行监督既符合其职能属性，又可克服行政权行使缺乏法律监督的弊端，也属国际通行做法。 从理论上讲，行政法历来被称为动态的宪法，行政诉讼法是保障宪法权利实现的基本程序法。(19)行政诉讼法通过“民告官”制度的设计，期冀达到控制和规范行政权的目的，这是宪法权力之法功能的具体体现。但在目前的行政诉讼制度设计中，行政机关和相对人双方明显处于不对等地位，而且行政权事实上相对于司法权明显强势，法院权力在行使上又具有一定消极性，因此导致行政诉讼应有的控权功能并未完全发挥。在行政诉讼制度进一步的改革中，应该让检察机关参与到行政诉讼中来，形成各诉讼主体新的力量平衡，即行政公诉制度的建构。在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反法律规定，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判。 从宪法的意义上讲，行政公诉制度通过强化人民检察机关法律监督的功能，有效制约和规范行政权，从侧面体现司法机关的去行政化，增强公民在行政诉讼中的诉讼利益预期，彰显司法保护人民正当利益的价值。 3.司法为民在宪法上的权利解构 司法为民是全面深化司法体制改革的重要目标，在宪法上对应的是司法的民主性、人民性。在强调司法专业性的同时，不应该忽视司法的民主性。从司法维护公平正义的角度，司法权的最终功能是为了实现对人民利益的保障。一个国家司法的公正必须有两个基本的制度保证，其中之一为司法民主，在强化司法人员的职业素质的同时，必须使司法权的行使置于民众的监督之下，必须让普通民众有序参与决定案件基本事实、性质、措施等司法过程。(20)因此，开启司法与民主之间的对话，有利于促进两者的融合，实现社会正义。(21)我国现行宪法所设计的政治制度，明确了司法的民主基础。现行宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定：“审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”我国的司法机关虽然不是直接由人民产生的，但是人民代表大会作为代表人民行使国家权力的机关，产生司法机关，也表明了司法机关的民主基础。换句话说，中国的国体和政体决定了司法权来自人民、属于人民、服务人民。“人民是司法改革和法治建设的主体和动力。”(22) 人民陪审员和人民监督员制度是司法为民的具体制度体现。以权利制约权力的宪法理论是人民陪审员和人民监督员制度的理论根基。“权利制约权力是宪法产生的政治动因”(23)。“以权利制约权力”即公民权利制约国家权力，是宪法控权功能的核心、实质和关键。为了保证和落实公民权利制约国家权力，就必须充分保障和落实公民的各项民主权利，其中监督权属于公民监督国家机关和国家工作人员的政治权利。现行宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”这些权利在我国宪法学中被归纳为监督权，是人民陪审员制度和人民监督员制度的宪法权利基础。 以宪法理论及规范为基础，完善人民陪审员和人民监督员制度，首先，应合理界定监督权力和监督权利的边界。人民陪审员和人民监督员的监督活动本质上属于公民监督权的范畴，这不同于宪法权力意义上的人民法院内部上下级的监督关系以及人民检察院的法律监督的行使。其次，合理调整人民陪审员、人民监督员与法院、检察院的关系。在法治国家，为了有效监督国家权力的行使，宪法权利与国家权力的主体应该实现协作关系下的二元化，因此，人民陪审员、人民监督员与法院、检察院应属于独立的两方主体，不能在法院、检察院内部或者与法院、检察院有较密切关系的机关、社会团体中产生。人民陪审员与人民监督员应主要来源于两个方面：其一，一般的社会公众；其二，为了提高监督的专业性素养，可以在法学研究者及法律实务工作者当中产生。最后，合理确定监督效力。监督活动本身应能产生实际效果或法律效力，即可发起新的法律监督程序；同时，应作为重要的法治考评目标。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确指出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。” 以上选取几个重要的具体制度进行分析，难免会挂一漏万，但不管怎样，应坚持务实主义的依宪治国观，在全面深化司法体制改革的场域积极入场，这并不是宪法一相情愿的过度侵蚀，而是此次全面深化司法体制改革最终得以成功的根本之道，也恰恰是四中全会以来依宪治国根本方略的具体制度体现。宪法与部门法、宪法与具体法律制度到底应该呈现怎样的关系是非常有意义、有趣味、有深度的课题，值得我们进一步研究。 注释： ①为了避免赘述，后面标题中的深化司法体制改革一律称为司法改革。 ②季卫东：《司法体制改革的关键》，《东方法学》2014年第5期。 ③姜伟、付子堂、周尚君：《全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲》，《中国法学》2014年第6期。 ④参见国务院新闻办公室于2012年10月发布的《中国的司法改革白皮书》。 ⑤李小明：《论司法改革的理论基础及方向》，《法律科学》2000年第5期；徐显明：《司法改革须在宪法层面上推进》，《法制日报》2003年3月17日；汪习根：《新一轮司法改革的理念创新与制度构建——全国“深化司法体制改革”高端论坛综述》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2014年第2期；杨立新：《国家治理现代化与司法改革》，《法制与社会发展》2014年第5期。 ⑥张震：《社会主义法治国家的名与实——以现行宪法文本为分析路径》，《北方法学》2014年第5期。 ⑦何华辉：《比较宪法学》，武汉：武汉大学出版社1988年版，第306页。 ⑧Tom R.Tyler,Procedural Justice and the Courts,Court Review,Vol.44,2005,p.26. ⑨胡锦光：《中国宪法问题研究》，北京：新华出版社1998年版，第77～82页。 ⑩付子堂：《形成有力的法治保障体系》，《求是》2015年第8期。 (11)李雅云：《中国法治建设里程碑式的党的文件——纪念中共中央发布〈关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示〉25周年》，《法学》2004年第9期。 (12)刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判——兼论“司法权国家化”的司法改革思路》，《法学研究》2003年第1期；徐昕、卢荣荣：《中国司法改革年度报告(2009)》，《政法论坛》2010年第3期；王申：《司法行政化管理与法官独立审判》，《法学》2010年第6期；张建伟：《超越地方主义和去行政化——司法体制改革的两大目标和实现途径》，《法学杂志》2014年第3期；周永坤：《司法的地方化、行政化、规范化——论司法改革的整体规范化思路》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2014年第6期等。 (13)[德]拉德布鲁赫著，米健、朱林译：《法学导论》，北京：中国大百科全书出版社1997年版，第101页。 (14)龚廷泰：《党的领导与司法独立关系之我见》，《法制与社会发展》2014年第6期。 (15)参见张震：《北京等地形成区划调整的宪法分析——以我国中央与地方关系的法治化为视野》，莫纪宏、翟国强主编：《宪法研究》(第13卷)，北京：社会科学文献出版社2012年版，第223页；任进：《进一步推动行政区划改革》，《学习时报》2011年10月31日，第5版；张震：《中国市制改革之探讨——以“市”的宪法内涵为主线》，《政治与法律》2015年第4期。 (16)韩大元、于文豪：《法院、检察院和公安机关的宪法关系》，《法学研究》2011年第3期。 (17)孙谦：《设置行政公诉的价值目标与制度构想》，《中国社会科学》2011年第1期。 (18)张坤世、欧爱民：《现代行政诉讼制度发展的特点——兼与我国相关制度比较》，《国家行政学院学报》2002年第5期。 (19)龚祥瑞：《比较宪法和行政法》，北京：法律出版社1985年版，第5页；龚祥瑞：《行政诉讼法的重大意义》，《群言》1989年第3期。 (20)陈忠林：《司法民主是司法公正的根本保证》，《法学杂志》2010年第5期。 (21)屠振字：《人权司法保障：美国新司法联邦主义的演进与启示》，《比较法研究》2014年第5期。 (22)范愉：《我国司法改革顶层设计的条件和能力》，《法制与社会发展》2014年第6期。 (23)周叶中、周佑勇：《宪法学理论体系的重构与反思》，《法学研究》2001年第4期。标签：法律论文; 司法改革论文; 人民代表大会论文; 司法体制改革论文; 司法行政论文; 宪法的基本原则论文; 行政监督论文; 宪法监督论文; 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