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《行政诉讼法》的制定与实施，对我国的民主政治建设、市场经济体制的建立和行政管理的法制化等无疑起到了重大的促进作用。然而，七年多来的实践证明，行政诉讼的现状不容乐观，行政审判工作障碍重重，与立法之初所预测之局面相差较远。用行政诉讼“陷入困境”来概括并不为过。“困境”的原因固然是多方面的，问题的关键在于能否准确地把握其症结，并有效地加以解决。
一、行政诉讼困境的表现及成因
（一）整个社会对行政诉讼的热情下降。行政诉讼法实施七年多来，公民、法人或其他组织对行政诉讼法寄予的期望值大大降低。这一点，从目前某些地方人民法院的行政案件受案数量的逐渐减少即可看出，行政相对人不敢告、不愿告，“告也无用”，“民不与官斗”的观念日益流行和加强。究其原因，现有的立法保障仍然比较缺乏。虽然近年来我国相应出台了《国家赔偿法》、《行政处罚法》等，加强了对行政相对人合法权益的保障和对行政机关行政执法权的约束。但就其内容而言，原则性的规定较多，与其相配套的具体立法或实施细则至今未能出台，尤其是缺乏针对原告方胜诉后可能出现的来自被告方（行政机关）的打击报复、刁难等予以限制、避免和制裁性的立法，致使行政相对人在对自身合法权益受到行政机关侵犯提起诉讼后，现行立法仅能为其提供一时的保障，难以实施长远保障，即可能赢得一时，不能赢得一世。这样，必然导致在行政诉讼立法颁行之初，经过艰苦的宣传和鼓动所带来的不很高的公民、法人或其他组织对行政诉讼的期望值又不断地降低，宁可自食行政违法给其带来的不利后果，也不愿诉诸法院寻求司法解决和保障。
（二）法定司法监督范围的狭窄和监督深度的不到位，致使司法审查监督权的约束作用降低。根据行政诉讼法的规定，人民法院只能依法受理行政相对人不服行政机关及其工作人员所作出的具体行政行为而提起诉讼的案件，对于行政机关的抽象行政行为，即制定行政法规、规章或者其他具有普遍约束力的决定、命令的行为则排除于人民法院的受案范围之外，从而使行政机关的抽象行政行为在法律上免除了司法审查，尤其是行政法规和规章之外的地方政府制定的大量非行政立法的抽象行政行为，取得了“司法豁免权”。由于这种特权的存在，使有些地方政府作出的侵犯相对人合法权益的抽象行政行为明显增多，已引起当地群众的强烈不满。另外，对于人民法院依法受理的案件，按照行政诉讼法第五条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这一规定，无论是法学理论界还是司法实践中普遍认为，它确立了我国行政诉讼一项重要的基本原则，即合法性审查原则。这一原则不仅规定了行政诉讼的审查对象，而且确定了人民法院对行政案件的审查程度，即人民法院对具体行政行为，只审查合法性，不审查合理性，并将其视为行政诉讼的一个基本特征。但是，随着实践的发展和理论认识的深化，如何认识合法性和合理性，二者划分的严格标准以及在行政诉讼中二者能否截然分开等问题，已明显摆在人们面前，并且已影响了行政诉讼的正常进行。
（三）人民法院行使审判权的非独立性，难以保障行政审判工作的公正性。《行政诉讼法》第三条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”排除外来干涉，保证司法公正的基本方式是强化审判机关的独立性，使审判权不受其他权力的控制，减少法官对外界的依赖性。但是，在我国现行体制下，只强调审判权的独立行使是不足以防止外来干涉的。人民法院虽然在行使审判权时独立，但审判前后却处处受到牵制，外界的压力和不良影响对行政案件审判的公正性有着巨大的冲击力。一方面，党委不仅在政策、干部人事、思想政治工作等方面对法院实行政治领导，而且对具体案件的审判工作也实行领导；另一方面，行政机关在人事、机构编制、财政经费等方面也牵制着人民法院。同时，法官并非生活在真空之中，若顶着各种阻力公正处理案件，其家庭成员的升学、就业等也会不同程度地受到影响，这些法外因素必然构成一种无形的阻力，使案件的审理难以严格依据法律、做到真正独立行使审判权。
（四）非正常的行政撤诉案件不断增多，使行政诉讼流于形式。在近几年的行政审判实践中，全国各级人民法院在已受理的为数不多的行政案件中，以原告撤诉方式结案的数量占已审结案件的百分之五十以上，并呈逐年上升的趋势。其中非正常撤诉的案件又占有相当比重，致使人民法院所受理的大多数行政案件未能走完全部诉讼程序即告终结。根据行政诉讼法的规定，撤诉须经人民法院裁定许可方为有效，而人民法院是否裁定许可撤诉应基于原告是否自愿和行为是否合法两个条件。只要是自愿和合法的撤诉，则视为正常撤诉，应予准许，否则为非正常撤诉，不予准许。但在实践中，非正常撤诉的案件不断增多，而人民法院裁定不予准许的却寥寥无几。在非正常撤诉案件中，原告撤诉时其合法权益并未得到法律保护，其撤诉行为也并非是对被告具体行政行为无异议，更多的是基于外力的影响或错误的认识。既有被诉行政机关的施压威胁，又有原告委屈求全的违心退让；既有人民法院的“变相调解”和普遍“宽容”，又有被诉机关的私下许诺和让步。非正常撤诉现象的普遍存在，其结果必然使对行政权力实施有效监督的行政诉讼制度流于形式。
二、走出困境的立法对策
（一）扩大人民法院的受案范围，将非行政立法的抽象行政行为纳入司法审查之列。所谓抽象行政行为，是指国家行政机关以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。它具体包括两类：一类是行政立法行为，即有权行政机关制定行政法规和行政规章的行为；另一类是制定不具有法源性的规范性文件的行为，即行政机关制定除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的其他规范性文件的行为，笔者称其为非行政立法的抽象行政行为。在行政管理实践中，非行政立法的抽象行政行为的数量和适用频率及其影响远远超过行政立法。而依据行政诉讼法的规定，上述两类抽象行政行为均不在行政诉讼的受案范围之内，完全脱离开司法监督，尤其是非行政立法的抽象行政行为，人民法院既不能接受行政相对人对其不服提起的诉讼，无权直接进行司法审查，又不能将其作为审判行政案件的合法依据予以适用。因此，该类抽象行政行为合法不能被司法所承认，违法又不能被司法所及时否定或撤销，使其成为司法监督和制约的盲点。而根据现行有关立法的规定，对抽象行政行为的监督，仅仅依靠国家权力机关的监督和行政机关的内部监督，已经难以保障对其监督的质量和实际效果。
鉴于此，笔者认为，在抽象行政行为中，行政法规和规章的制定行为已被宪法和有关组织法所确认为国家立法的范畴，属行政立法，因此，对该类抽象行政行为的审查和监督仍应按现行立法所确定的程序予以审查和监督，并将随着国家《立法法》的出台对其进一步完善。而对非行政立法的抽象行政行为在保持其现行的国家权力机关监督和行政系统内部监督机制的基础上，还应将其规定为行政诉讼的受案范围之内，纳入司法审查监督的范畴。这样，可以进一步确立和体现我国国家机关之间的互相制约、互相监督的机制。
（二）加强司法审查监督的深度，赋予人民法院完整的行政审判权。扩大行政诉讼的受案范围，将行政机关的非行政立法的抽象行政行为纳入司法审查之列，仅是解决了人民法院对行政行为实施司法审查监督的广度问题，并未解决司法审查监督的深度问题。而基于行政诉讼法第五条所确定的合法性审查原则，人民法院的司法审查监督主要局限于对具体行政行为是否合法所进行的审查监督，而对具体行政行为是否适当或合理则原则上不能行使司法审查权（行政处罚显失公正除外），这一法律规定必将使人民法院对已经被列入行政诉讼受案范围的具体行政行为所行使的司法审查权受到了进一步的限制，导致了人民法院的行政审判权的不完整性，难以实现行政诉讼的立法目的和发挥其作用。
行政诉讼法对合法性审查原则的确定，主要是基于法律、法规赋予行政机关在法定幅度内享有自由裁量权。在自由裁量权的范围内，具体行政行为适当与否原则上应由行政机关系统内部解决，人民法院不能代替行政机关作出决定。从而将行政机关基于自由裁量权作出的某些具体行政行为又排除于司法审查之外。但是，随着社会经济文化生活的发展和内容的日益丰富，国家的行政管理职能在相当长的时间内是会绝对增加的，行政自由裁量权也是绝对扩大的，而缘其自身的特征，使得自由裁量权每时每刻都有被滥用的危险。它的滥用，必将构成对行政法治的极大威胁。由于我国行政诉讼法对人民法院的行政司法审查权的限制性规定，严重制约着对滥用自由裁量权的有效监督。因此，笔者认为，在行政诉讼立法中，应加强人民法院对行政行为实施司法审查的深度或力度，使其不仅审查行政行为的合法性，也应对其适当性与否即行政机关基于自由裁量权作出的行政行为进行司法审查，使人民法院对行政案件具有完整的审判权。在一个文明法治国家，真正的越权行为并不多见，侵犯相对人合法权益的行为通常表现在滥用职权这种“隐性违法”的行为上。随着现代社会的发展，行政自由裁量权应受司法审查，将是必然的趋势。
（三）进一步完善行政诉讼中的其他具体法律制度，增强行政审判工作的适应性和可操作性。
1.进一步完善当事人法律制度。在行政诉讼立法中，对原告、被告及诉讼第三人的规定仍不失为笼统，致使实践中的认识不一致，许多受到行政机关具体行政行为不利影响的公民、法人或其他组织难以行使诉权和获得及时的保障，如并非具体行政行为的直接利害关系人，而是其合法权益受其间接侵害或不利影响的公民、法人或其他组织是否也具有原告资格及享有诉权，则未明确，从而导致实践中该种被间接侵害合法权益的人大多被排斥在行政诉讼之外。同时，在被告资格的规定中，法律未能区分委托与授权的界限，造成规章授权或者规章以下规范性文件授权的组织能否做被告，以及某些临时性机构和综合执法机构等的被告资格的认定仍不明确。
2.进一步完善行政诉讼证据制度。证据是诉讼中用以证明案件事实的重要材料和手段。虽然立法中对此作了相应的规定，尤其是关于被告承担举证责任的确定，体现了行政诉讼证据制度的特点。但就证据制度的完整性而言，尚有欠缺，如原告举证的性质，被告举证的范围、程度，被告补证的限制以及人民法院调取、审查、运用证据的规则等，还缺少具有操作性的规定，影响了行政案件的及时审判。
3.进一步细化行政诉讼中的法律适用规则，解决人民法院审理行政案件中有法难依的问题。由于我国行政诉讼适用的法律规范是由不同效力等级的规范性文件构成的，其效力层次多、数量大，相互之间发生抵触、矛盾、不一致的现象极为普遍。而行政诉讼立法对其在审判适用中遇此情况如何处理所作的规定较为原则，仅规定了报请上级或国务院进行解释或裁决的制度，这样，必将使某些行政案件在法定期限内难以审结，造成某些行政争议长期不能解决，既不利于保障行政相对人的合法权益，也不利于行政管理秩序的有效维护。
4.进一步加强人民法院对行政案件的执行力度，使行政相对人的合法权益得以切实保障。人民法院作出的已生效的裁判能否得以正确执行则关系到行政诉讼立法目的能否最终实现的重要问题。我国行政诉讼法虽将行政案件的执行问题列专章规定，但其内容过于简单，执行措施不够严厉，对实践中被告拒不执行判决，特别是拒不履行判决确定的义务的情况，人民法院有时则无能为力。因此，在行政诉讼立法中应加强人民法院对行政案件的执行力度，完善行政强制执行措施，切实实现行政诉讼法完整的监督和保障功能。
三、走出困境的司法对策
（一）设立专门行政法院，建立独立的行政审判司法体制。行政诉讼法的实施，暴露出我国司法体制及行政管理体制中的诸多弊端。可以说，体制的制约与限制，是阻碍行政诉讼法正确实施的重要因素。具体而言，现行法院与行政机关的包容与依附关系，从实际上降低了法院独立审判的能力和勇气。同级政府在人、财、物各方面均对司法机关具有约束力，政府不可避免地要对法院施加影响，从而必然影响法院的公正审判。因此，设立专门行政法院，即在最高人民法院领导之下，作为与军事法院相类似的专门行政法院是摆脱行政诉讼困境的重要途径之一。其具体方式可采用三级制行政法院系统，即在地级城市中设立地方行政法院（相于当中级人民法院），在省、自治区、直辖市设立上诉行政法院，在国家设高级行政法院，直接隶属于最高人民法院。各地方的行政法院及上诉行政法院的院长直接由高级行政法院或最高人民法院任命，其活动经费直接由中央财政统一划拨，不受地方政府的制约。在各行政法院内设专业审判庭。因为专业化分工是社会发展的必然结果，它是提高工作质量和效率的必要保证。现代行政管理内容十分广泛，涵盖社会各行各业、方方面面。其分工越来越细，专业化程度不断提高，所以行政法院必须设立专业审判庭与其相适应。每一审判庭主管某一方面行政专业的案件，配备精通该行政专业及其相关法律、法规的专业法官。这样，才能切实保障行政案件的审判质量。
（二）提高行政法官素质，实行法官外调培训和权益保障制度。七年多的行政诉讼实践，已使现有法官的素质得以较大提高，但作为对一项特殊类型案件的审判，法官的地位、声望仍显不够，从事行政审判工作的总体水平还有待提高，尤其是当前我国行政立法的势头正猛，传统门类的审判法官都面临着一个重新学习、适应、提高的过程，而行政法官则更为如此。因此，我们不妨借鉴法国的做法，即行政法官若要熟悉和正确理解行政管理，精通本审判专业的相关法律、法规的内容和操作，提高审判质量和效率，就必须定期到相关行政院校培训和调到相关行政部门实践一段时间。我国在设立专门行政法院的同时，也应对法官外调培训制度作出相应规定，并逐渐使之规范化。法官外调实践的地点必须是外地行政机关，以避免与本地行政机关产生可能会影响司法公正的工作或感情上的关系。同时，还应加强对行政法官的权益保障制度，使其在从事审判工作过程中没有后顾之忧。
（三）确立行政判例法制度，以解决行政审判中法律适用上的盲点。在行政审判中适用判例法，是当今世界的发展趋势。在普通法国家，判例法具有传统的重要地位，在大陆法系国家，历史上虽然排斥判例法，但判例法的功能已逐渐被人们所认识，并正在发挥着越来越重要的作用。在我国，由于行政立法的不完备，现有行政法律、法规的规定过于笼统、概括，缺少科学性，给行政执法带来很大随意性，从而有时使行政审判工作陷入进退两难的状况。尤其从现有立法状况和行政执法的需要来看，实践中有关政策的调节作用仍占较大比重，甚至以政策代替法律。但我们却不得不承认，用政策来调整行政活动，只能是法制不健全的一种应急的、临时性措施。政策本身所固有的缺陷，决定了它不能也不应该成为行政法的补充甚至代替的形式。而在行政审判中确立行政判例法有其重要的意义。首先，它可以弥补成文法的欠缺，使法的精神具体化、明确化。其次，它以其自身的灵活性保证成文法的稳定性，从而缓和立法与客观形势不能同步发展的矛盾。此外，它还可以为行政立法创造条件、积累素材，促进行政立法的健全与完善。
（四）应进一步健全行政复议制度，有力配合行政案件审判的正常进行。行政复议作为行政机关监督具体行政行为的内部监督机制，对解决行政争议发挥了重要的作用。根据行政诉讼法的规定，很多行政争议在进入行政诉讼之前需先经过行政复议予以解决，使其成为某些行政案件当事人提起行政诉讼必经的前置程序。但因有些行政机关对行政复议工作的重要性缺乏足够的认识，对其重视不够，致使复议机构不健全、复议人员不到位或素质偏低，有的甚至将行政复议作为维护被告的一种手段，为原告正常提起行政诉讼设置障碍等等。因此，应进一步完善行政复议制度，做好行政复议与行政诉讼的合理衔接，充分发挥行政复议制度的功能，使其真正起到诉讼前的“过滤器”的作用，保障法院能集中精力审理那些较为复杂和影响较大的行政争议案件。
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