中日美国家信息政策的比较研究，本文主要内容关键词为：日美论文,政策论文,国家论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本文通过对中日美三国国家信息政策的政策环境、目标、内容、管理体制和组织结构等方面的比较，找出差距，并在此基础上对我国的信息政策的一些战略性问题提出一些建议。
1 导言
国家信息政策(National Information Politics，简称NIP)是指在一国范围内，国家或政府实施信息管理的指南，它决定宏观信息管理的导向和行为准则，是实现某种目标的原则性文件。[1]
本世纪70年代以来，随着信息技术的发展和应用以及现代信息管理日趋成熟，国家信息政策逐渐兴起。尽管有关国家信息政策的背景和发展趋势在全球有共同之处，但由于各国的国情和政策选择各不相同，每一个国家的信息政策都有与别国不同之处，因此进行国别的比较研究不但有助于拓宽新的视野，而且有利于克服孤立、狭隘地研究本国或局部地区信息政策的不良倾向。本文力图在对以美、日为代表的发达国家和我国信息政策比较研究的基础上，找出我国在这方面的差距，提出政策建设方面的建议。
2 中日美国家信息政策的比较分析
2.1 信息政策环境
信息政策环境主要是指制定信息政策所必需的内部环境和外部环境，其中尤需加以研究的是信息政策的信息环境，包括信息、人、信息技术等与信息政策直接相关的诸要素。按照日本学者小松峙清介的“信息化指数法”衡量我国的信息化程度，1990年我国信息化水平与1965年美国和日本的信息化水平相比较，仅相当于日本的61.7%，美国的25%，与美日等发达国家相差大约40年。（见表1，表2）[2]因而对信息政策的认识、需求程度和实施等许多方面都存在差距，我国的信息政策的进程滞后于美日等发达国家。
表1 中日美三国综合信息化指数比较
年份 1965年 1993年
日本 100221
美国 242531
中国 37.9(5)61.7(1990)
表2 1990年中国信息化指标测量结果
表1、表2摘自：丁自改等.世界“信息高速公路”计划研究.情报杂志，1995(2)
2.2 信息政策的目标
信息政策目标是信息政策中最基本的要素之一，不同国家信息政策的差异，往往首先反映在政策目标有所不同；此外，明确政策目标是运用政策物质手段、评估政策效果等多项工作必不可少的前提。
一般来说，国家信息政策的目标是促进信息资源得以充分地开发和有效地利用，以利于经济和社会的发展。但国家信息政策的制定离不开国情，与国家的总体发展目标、体制、经济社会状况、文化背景和传统等有关。美国信息政策的主要出发点是适应日新月异的技术，谋求新的经济和政治利益，其政策目标的基本考虑是在各种相互冲突的利益中作出权衡和选择。例如：1980年，V.斯拉麦给官方提供的一份报告《国际科技信息流的关税贸易》中，侧重从美国经济利益出发确立制定国家信息政策的依据，焦点是权衡自由交流所产生的经济利益。[3]日本由于受能源和自然资源的限制，其信息政策的出发点为在谋求发展和国际竞争中，视信息为资源和特殊的竞争力，充分发挥信息技术，扶植信息产业，有效地利用科技信息。由于我国的信息系统不够完善，信息政策的目标与信息系统建设密切相连。1991年出台的第一份国家科技信息政策《国家科学技术情报发展政策》中把“完善和发展国家科技情报系统”放在首位。[4]而美日两国的信息系统已有相当的规模，其政策目标指向经济利益冲突、新技术等其它问题。此外，我国的信息政策的目标立足于发展，强调的是面向发展、谋求发展、实现发展；美国强调的是“平衡”，着重协调信息活动中的尖锐矛盾和冲突。
2.3 管理体制和组织机构
美国以分散式管理著称，信息体制分散，形成一种不协调的多元结构，缺乏一个权力集中的机构来充分发挥行政中心甚至协调中心的作用。它的政策法令及相应的组织工作，分别由总统科学顾问委员会的有关部门、国家科学基金会的情报科学与技术处以及国家图书馆与情报科学委员会等机构，就有关的政策和规划向总统及国会提供咨询意见，最后通过立法机构，以法规形式公布于众，再由国家技术信息服务中心、国防文献中心等官方信息机构和以兰德公司为首的一些著名私营“智囊”信息机构组织实施国家信息政策。这种分散化模式以及以市场需求为导向的经营策略，使美国信息机构能够及时根据社会状况对研究项目进行灵活调整。
日本侧重于强化职能管理部门，建立有效的管理体系。例如，1957年，日本政府模仿集权制国家的做法，建立了一个庞大的综合性的信息中心——日本科学技术信息中心，使其具有特殊地位。[5]此外，日本建立了产、官、学一体化的信息政策咨询研究体系。一些重要的信息政策都是通过设在日本总理府及有关省厅的信息政策的咨询机构来组织研究，这些机构是由政府机关、企业、学术界的人士所组成，不仅具有代表性，而且能够充分反映各方面的意见。另外，还定期地对信息政策进行探讨和修改，保证信息政策根据当时的情况变化及时调整。尽管各国都有公共协商制度，但还是日本最为成功。这种产、官、学一体化的政策咨询研究的体制使咨询报告本身就反映了政府的意见，所以它的建议易于转化为实际的政策。
我国的情报系统长期受前苏联的影响，为集中模式，推行按行政隶属进行管理的方针。信息体制与行政同构，缺乏灵活性。管理体制僵化、缺乏灵活性，加之缺乏强有力的社会信息政策的制约，使社会各系统的信息机构处于多头离散状态，出现了中央、地方、基层三级组织，形成了条、块分割，协作水平极其低下的散乱结构。虽然1984年国务院批准成立“国家科委情报局”，但其难以承担对各级各类信息机构进行协调的能力。从发展角度看，我国的信息系统的发展采用机构导向战略，即依靠兴建机构引导国家信息系统发展。80年代中期，当经济体制改革造就了新的经济信息需求时，国家不是引导原有的科技系统转轨，而是投资兴建经济信息系统以使国家信息系统形成新的服务能力。但事实上导致本来就复杂的信息系统更加无序，并且投资庞大，而功能又有大部分重叠。可以预料，若干年后又将产生新的“一体化”问题。另一方面，信息机构的部门所有制也给国家信息系统的组织和管理带来许多弊端。
在信息系统的管理体制上美国侧重于分散，日本和我国侧重于集中，各有利弊。但是，加强对信息活动的组织和协调是各国信息政策的共同点。
2.4 信息政策的内容
美国至今还没有一个公开的、统一的国家信息政策，但在信息政策问题上进行了大量的研究，产生了大量的研究文献和研究报告，制定了一些局部的信息政策。由于美国经济发达，信息对各项事业的发展都有至关重要的作用，美国朝野的信息价值观也成为重要的社会议题。因而“信息是经济商品”成为确立政策基本要素的思考焦点。美国的信息政策范围极广，除了涉及信息本身方面的版权、通讯、信息技术、跨国信息传递等措施外，美国还通过多项政策对各类信息机构和有关团体加以约束，形成了比较完整的信息体系和自发调节机制。联邦政府十分重视信息立法。从信息管理的大范畴看，信息政策与信息法律相比，美国更多使用了信息法律的手段，颁布了较多的信息法令和法规。
日本的信息政策的核心是：科技信息政策和信息产业政策。日本重视国家科技信息政策，并且是在国家科技政策的框架和范畴中考虑国家科技信息政策，这一点与美国明显不同。向信息产业倾斜制定信息政策，构成了日本信息政策的另一特点，其内容包括促进信息产业的发展政策和促进新信息传播手段的政策两方面。日本也十分重视信息立法，科技信息与有关法律相伴而生，1975年4月国会就通过了《科技信息中心法》，使日本的科技信息工作一开始就运行在有法可依的轨道上。
我国的信息政策是从科技信息政策入手的，尚不健全，缺乏系统性的信息政策体系。与美国相比，在内容上存在着明显的狭隘特征，基本局限在传统信息系统建设和工作规程中，至今没有突破性进展。随着改革开放的深入，信息政策的内容逐渐丰富，近几年先后颁布了有关商标、著作权、计算机软件等方面的法规条例，但在社会上未取得一致认识和高度重视，执行缺乏监督机制，使信息政策缺乏权威性和约束性。信息政策内容落后于时代的需要，存在许多薄弱环节，如缺乏对民办信息机构的统一政策和组织，技术手段先进、配套的项目实施体系未形成，使之不能适应社会事业多极化的发展趋势，不能协调各系统、各种所有制形式的信息机构。
2.5 政府在信息政策上的参与程度
美国强调信息自由流动和市场机制，注重协调信息活动中政府与私人机构的关系，从政策上明确“政府作为基础研究和应用研究的主要承担者，负责提供足够的资金生产科学情报……联邦政府不提供由私人机构能更好提供的信息服务。”[6]然而，近几年一些重要迹象显示，美国长期以来强调运用市场机制来谋求信息服务的效益而不主张强化和建立国家信息政策的立场发生了变化，一个强调国家信息政策的势头正在显现出来，政府在信息政策上的参与程度不断提高。
日本国家信息政策的制订和实施中，政府起了主导作用，如高度重视国家对信息资源的开发，建设国家信息系统和网络，在信息基础构造中起了主导作用。同时注意到了政府的信息行为不能干扰民间企业的信息要素及信息市场的健康发展，对企业的信息活动主要采取了扶植的做法。
我国过去实行计划经济，对情报系统管得过多、过死，再加上部门封锁和缺乏必要的协调政策，使我国信息机构的条块分割体系处于离散状态，难以自我调节。实行社会主义市场经济后，由于信息市场发育不完善，难以真正发挥市场调节作用。
此外，由于受国家计划变动的人为因素的影响，我国的信息政策呈现出阶段性与不连续性的特点。从美日信息业的发展历程来看，国家信息政策比较稳定，政府的换届对国家信息政策的制订与执行没有多大的冲击。
3 结论
通过对中日美信息政策的分析比较，可以看出，虽然由于社会制度、文化传统及其它要素不同而造成国家信息政策的许多相异之处，但信息政策作为保证国家信息系统健康发展，有效工作的指导调节机制，是全球的发展趋势。在其制定和实施过程中存在一般性规律，而且美日两国在国家信息政策发展中的经验和教训，也可为我国信息政策的完善提供借鉴。
结合我国国情，借鉴美国和日本的成功之处，全方位考察和制订国家信息政策，并使其与相关政策协调成体系，有如下几点建议：
1.加强对信息政策研究。包括充分吸收政策科学的研究成果；研究现行的信息政策以完善信息政策研究体系；加强比较研究来确定信息政策的理论框架和理论体系的具体内容；信息政策作用客体研究等。
2.扶植和培育信息产业，加速制定我国的信息产业发展政策，从而进一步完善国家信息政策的实质内容。在这方面，宜采用政府干预模式，但不能照搬日本的做法，应创建具有中国特色的信息产业发展政策。
3.借鉴日本经验，建立由政府部门、企业、科学技术界组成的稳定的信息政策的咨询研究体系。
4.设立国家级的信息政策和信息管理机构，强化对各部门各地区的信息活动的政策协调。国家信息管理部门主要运用政策和规划等手段在宏观上实施管理，协调中央各部委和地方信息活动。
5.加强立法。
6.培养和完善市场机制，使国家计划指导与市场调节相结合，引导和促进我国信息业的健康发展。