治道变革视野中的中国城市规划转型，本文主要内容关键词为：城市规划论文,中国论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］TU981 ［文献标识码］A ［文章编号］1006—3862（2006）02—0064—05
1 引言：一个变革与转型的时代
1990年代以来，日益开放的中国不断推进着轰轰烈烈的市场化改革进程。在这个以“改革—开放—发展”为主题词的时代大潮中，中国的各级政府为了适应更加开放、更加市场化、竞争更加激烈而又多变的环境，迫切需要解决诸如政府职能转换、行为法制化以及重塑政府与社会间的关系等一系列重大而又涉及根本的体制性问题，于是如同许多西方政府一样，其对公共事务的治理之道（管治）逐渐发生转变，亦可称为“治道变革”。这场渐进的变革既广泛涉及了土地使用制度、生产投资模式等经济组织领域，同时也涉及了深刻的政府结构、治理方式等体制组织领域。
这种巨大的发展环境转变，毫无疑问地对城市规划领域也产生了巨大和深远的影响。迫于对同时不断增长的市场力量和政治需要的适应，中国的城市规划明显开始突破传统单纯的技术特点，将注意力扩展到经济、社会、政治等诸多领域，随之产生了诸多规划的新名词、新动态、新类别、新迹象，令人眼花缭乱。从城市规划编制体系的不断改良到城市规划法的修改，从法定图则到城市经营、概念规划，从城市规划部门不断试图强化规划的调控力量到国家无奈的“休克性”宏观调控，如此纷繁复杂的变化之间，究竟有没有统一的关联？
这些“四面出击”的求索似乎毫无头绪，但却无一例外地涉及政府职能、市场规范、社会互动、公共利益等问题，而这正是“治道变革”所关注的领域。因此，透视这些复杂现象及其变化的深刻动因，将有助于揭示中国城市规划转型与社会、经济、体制变革之间的实质性关联。本文力图将当前中国城市规划看似错综复杂的变化，放到治道变革的大背景之下进行理解与认知，并在中西方比较分析的基础上，探讨中国城市规划转型的特点及未来的趋向。
2 “治道”与“治道变革”
2.1 “治道”概念及涵义
“治道”是从英文的“governance”翻译而来。国内目前对这个词有“治理”、“管治”、“治道”等不同译法。不仅在翻译上存有不同，对governance概念也众说纷纭。有学者从语意上理解governance即政府对于公共事务的治理之道（毛寿龙等，1998）。全球管治委员会在《Our Global Neighbourhood》中进行了具体而权威的定义，认为governance是各种公共的或私人的机构、个人管理共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排（罗小龙、张京祥，2001）。政府（government）作为公共规则和制度的重要提供者，其在管理事务方式上的变化，应该构成“治道变革”的主体内容。这种变革可以体现在零星的政策改良中，也可以是一整套的制度改革，其实质是对政府、市场和公共力量的重组，调解冲突、规范市场、鼓励竞争、提高组织效率。
2.2 治道理论在中国城市规划界的引入
1990年代前后，经济全球化与市场化改革极大地改变了中国的经济与社会基础，政府开始寻求更有效率的经济与社会组织方式。市场经济环境中利益主体意识的强化，进一步促发了利益集团乃至个人行为观念与规则的转变，集团与个人追求利益的动机更加明显。一系列的转变，对从计划经济环境中继承、延续而来的组织规则发出了挑战，政府应当如何提供更好、更有效率、更有弹性的规则与制度安排？
然而，旧有体制的强大惯性，并不会在多变的环境中立刻进行“自适应”的调整。一些中国改革的先行者将目光投向了西方发达国家。1980年代以后，迫于全球化和内部经济衰退、民主政治等的压力，西方一些发达国家放弃原有治理模式中机械的管理方法，缩小政府干预的范围而趋向于较宽松的管制，协调公共部门和私人部门之间的利益冲突，促进社会各个集团（包括政府、个人、组织）在决策和行为中达成持久的互动，总之，使政府的角色更加适应于市场的需求。1980年代西方政府面临的环境与目前中国的境况有很多相似，因此关于治道变革的理论被自然地引入到国内。2000年后的中国城市规划研究领域，也发起了治道（管治）的大讨论。
3 治道变革环境中中国城市规划的变化
3.1 治道变革与城市规划的关系
传统城市规划的编制可能是技术的，但它是通过政治或政府来实施的（阿尔伯斯，2000）。在现代城市规划诞生初期，规划很快地由行业规范约束的形式转化为（国家）法律限定的形式，并在全球范围内固化为一种制度。可以说，从第一条与城市规划相关法令颁布的那一刻起，就预示了现代城市规划不仅仅是干预者与被干预者之间的“智力游戏”，而是“一场活生生的社会政治运动”（张兵，1998）。从此，现代城市规划作为解决城市建设和发展过程中“市场失灵的工具”，理所当然地成为公共权力的一部分；而政府作为公共权力的代理施行者，就自然而然地掌握了这一工具。但是，历史上对城市规划这一“工具”使用的强弱（严格或是松弛）也历经反复，政治变革与城市规划政策往往随着执政派别的更迭而强烈互动，英国100年来的城市规划历史就是最好的佐证。
“治道”的变迁对城市规划产生着深刻的影响。在中国，传统的城市规划具有鲜明的计划附属特性。计划体制环境中具有自由特点的“市场”是不存在的，因此城市规划也就没有解决“市场失灵”的政治基础。即使在当前向市场经济转型的环境里，与西方资本主义国家相比，中国的城市规划和政治（政府）依然存在着更为紧密的联系，惯于通过垂直科层体系中自上而下的行政强制手段来对城市空间、土地使用进行安排（刘筱、阎小培，2003）。最重要的是，转型期中国政府不断强化的“企业化治道”，使得城市规划背后的支配力量从主导上讲还不是完全的市场动力，而更可能是政治的“要求”。
3.2 中国城市规划的基本转变
中国城市规划的转变与治道变革是密切相系的。1990年代以来，在从“计划”到“市场”的转变、以“放权”和“法治化”为主线的社会总体变革中，城市规划在诸多方面也发生了相应的深刻改变。
3.2.1 相应于政府关系变革的变化
作为“放权”的实质性举措，1993年中央和地方实行分税制，地方各级政府更加关注自身发展，也拥有了更大的发展自主权，强化了地方主体意识。但是，在中央计划指令迅速退出社会经济宏观发展干预系统的过程中，通过适当的治理手段来实现更为有效的宏观控制与统筹的总体环境却没有快速建立起来。近几年，城市规划界对于区域规划、城镇体系规划作用的讨论，对于从《城市规划法》到《城乡规划法》转变的探求，建设部加强近期规划的指示等等，不仅从侧面说明了这一点，还表明发展环境的变化已经在城市规划领域引发了激烈的震荡。在沿海经济发达地区，地方政府之间的关系发生了改变，城市竞争伴随着一系列城市区域集团的出现和重构，城市规划领域对新区域类型（城镇群、都市圈、大都市区等）的发展、规划及区域协调研究更加关注。
3.2.2 相应于地方政府职能改变的变化
地方政府成为强大的发展主体，不仅对政府间的关系产生了影响，也促使政府自身的职能发生改变。由计划到市场的转变，为地方政府提供了经营城市的有力手段，极大地改变了政府的行为观念，地方政府的角色由市场经济环境中消极的“守夜人”向积极的“经营者”转变；政府职能也由过去单纯执行投资计划、注重生产力空间布局，向调控社会公共资源（包括土地、基础设施、公共服务等）转变。如何有效地经营公共资产并提供更为高效的公共服务，如何提升城市竞争力？城市规划界诞生了“城市经营”和“战略规划”等新名词。
城市经营，可以说是对市场化环境中城市政府行为转变（包括对城市规划作用的“再认识”）的直接启示；而战略规划，则是激烈竞争环境中城市政府主体意识的典型体现。在中国首个战略规划中，最主要问题就是广州如何应对珠三角区域发展、竞争的新格局。无论是城市经营还是战略规划，其探讨的都是地方政府最关心的问题，尤其是战略规划，更被称为“市长的规划”。这些都充分表明，地方政府正在借助城市规划为其治道的变革而服务。
3.2.3 相应于政府—企业—公众关系重整的变化
中国治道变革源于市场化过程中政府管理社会的基础发生了改变，在这个过程中政府权力逐渐后退，而更多有力的主体逐渐崛起，特别是私人部门、非公共组织（NGO）地位的提高、实力的增强，使得公、 私部门的界限变得模糊起来：在一些传统市场中的竞争性项目，有政府参与经营的案例；而很多传统概念中应由政府提供的公共产品，现在却纳入了市场的轨道甚至由私人部门来承担。在新的社会环境中，由谁来调和政府—企业—公众之间的关系？又有谁来保障所谓的“公共利益”？随着市场化中多元力量的崛起，人们呼吁新的、更有效的规则，“治道变迁”就是“好手段”（包括规则和制度）产生和替代的过程。
在中国的城市规划领域，多元社会的日益显现不仅使得个人和组织对于“自己”的环境更加关注，也使得它们对城市规划所捍卫的“公共利益”产生了新的思辨。传统由“政治寡头”或少数“专家精英”参与的决策过程，是否就能体现“公共利益”？城市规划者是否有代替其他主体来诠释他们利益的能力？人们需要更好的规则来保障他们的权利，而更好规则是什么，又是如何制定的？在城市规划界由此产生了诸如对“公众参与”等问题的讨论，而深圳对法定图则的探索，可看作是对这些疑问的反应。
3.3 从治道变革透视城市规划的变化
城市规划是一种分配城市公共资源的规则，在中国的社会经济转型期，城市规划出现的种种变化，从这个意义上看都可以被理解为对“规则”自身的反思和探索。在这些错综复杂的现象变化背后，是一系列有关经济关系、政府间关系、政府职能、政府与社会关系重整等的系统变革，而各种变革与变化又几乎是同时进行的，互相影响、钳制、推动的。在体制转型的大背景中，很难在上述过程中梳理出简单的因果关系。因此，我们必须将城市规划的种种变化放到中国治道变革的总体环境中，才能透视出其变化的实质和内在联系。
3.3.1 对城市规划变化本质的探讨
在转型过程中发展环境的变化和规划实践，使得人们对“什么是城市规划”这个充满不确定问题的认知，产生了一系列适应性的变化。从计划到市场的转变，使得城市规划从政府直接进行资源配置走向协调各方利益、追求城市的整体利益（石楠，2004），这是因为在存有利益冲突和竞争的状态下，市场这只“看不见的手”还要依靠有效的规则来实现最大的社会效益。因此，城市规划最重要的就是成为这一实现“整体利益”的规则，而不是僵硬的、上下贯彻的计划或蓝图。此外，在市场经济的激烈竞争环境中，它也可以起到P·Hall所说“advertisement”的作用：在转型过程中，城市规划有时不仅是一种协调、规则，甚至可以是篇竞争或经营的宣言（张京祥，2004）。
3.3.2 城市规划系列变化的内在联系
在区域、城市和社区等不同空间层面，传统的垂直式行政管理模式使得城市规划意图在各个层次之间实现“自上而下”的传承，但其最大的不足是：各水平单元间的协调是缺乏效率的。“治道变革”是这种垂直的行政管理模式在市场化环境中的被迫转变，局部垂直体系的解除实质上是产生了更多的“平行结构”（例如强县弱市、城市竞争，城市区域集团等等）。忽然间，我们发现各个层次间的规划变得矛盾重重而不可调和了。各地政府谋求发展的努力、上级政府试图努力维系的“控制”、地方和中央的博弈等等，都使得城市规划的角色、手段与形式发生了巨大转变，城市规划的各种转变，从这个意义上讲都可被视为对这些行为的努力“规范”。
4 中国城市规划转型的未来
4.1 中西方治道转型的比较
4.1.1 变革背景的差异
本文所指的西方的治道转型，主要是指1980年代西方福利国家在经济衰退后的政府管理转型。必须强调的是，在治道变革的过程中存在着“路径依赖”，因此西方制度的每一阶段变革都在很大程度上延续、改良着几百年来固化的政治传统。而中国当前的治道转型却是建立在一个只有50余年基础的传统体制环境中，武装革命诞生的新中国，在相当意义上也标志着中国传统思想基础、价值观演进过程的断裂。因此，当今中国的变革必然更多地停留在“借鉴”和“片断引进”的层次，“过于强调应用性”的功利意识就是必然的。
4.1.2 转型目标与重点的比较
西方治道变革从基本思想来看，就是在决策中引入更多的市场协调机制而促进政府效率提高，其核心问题不是简单的“干预”更多或是“市场”更多，而是如何支持市场的有效运作，避免向中央计划或保护主义靠拢（毛寿龙等，1998）。因此，西方治道的转型虽然也有“发展经济”的成分，但其转型目标显然更加全面。而在当前中国，政府压倒一切的目标就是“发展经济”，因此，中国治道的转型并非立足于市场环境中的完善，而更多的是在非规范环境中与市场、与民众“夺利”的需求，这是中西方转型目标和重点的最大差异。但是，两者治道变革的主导愿望都是如何更好地适应市场的环境，因此，立足于“服务”或是“夺利”，也可以看作是不同发展阶段的结果。
4.2 中国城市规划转型的未来
对照战后西方城市规划的转变轨迹，目前的中国经济的总体状态大致相当于西方发达国家1960年代水平；然而由于政体、文化、发展环境的差异，中国市场经济体系和组织制度的发展阶段，还找不到合适的参照系。因此，1960年代后西方城市规划转变的轨迹，并不能简单地作为中国城市规划转型未来的推演依据。
不同于许多东欧国家，中国选择的是渐进式的体制变革道路，路径依赖表现为巨大的体制惯性延续。由于变革背景的差异，西方转型的结果和相关的一系列制度架构固然可能比较先进，但引进的制度却往往与中国的“体制残余”以及非正式规则存在巨大的矛盾。所以，中国城市规划的转型必然是一个借鉴加创新，实践加调整的过程，而不可能是简单的“照（西方）单全收”。在经历了20余年市场化变革的探索后，很多理论与实践已经经受了时间与空间的考验，对这些内容的深刻分析将有利于总结出我们“自己”的经验，有助于理解、解决正式制度引进和非正式传统之间的矛盾。因此可以说，建立中国转型期城市规划理论与实践范式的要求，将变得更加具有现实和深远意义。
1980年代以来，规划作为规则制定者的作用弱了许多，而作为“促进者”的功能却得到了强化，在由计划向市场转变的非规范环境中，“公共利益”成为一个很难界定的概念。现时的一个重要危机是，在政府频繁参与市场夺利、实行企业化经营的过程中，城市规划作为“公器”的理想与地位正在受到挑战，其一直所宣扬的“公众利益”不时被调换成事实上的“政府利益”。然而，在向市场经济体制转轨的过程中，这个问题是不可回避的，但同样也不是终极的。在这场不断确定所谓“公共利益”的游戏中，“政治的需要”和市场的力量将赋予城市规划多变的价值“立场”，这意味着城市规划的价值观也将面临多元化的挑战与变革。
5 结论
长期以来，城市规划一直被强调为一门实践性非常强的技术学科，城市规划理论中的“规律”、“原则”往往不涉及政府治道中的关键问题，即“技术规划”和“政治规划”事实上并不整合，在中国尤其如此。因此，当今中国的城市规划在政治需要和市场经济的巨大力量面前，常常是不堪一击、两不讨好。如果将城市规划的变化与中国治道变革的过程相割裂，固然可以进行一对一的研究，但呈现在我们面前的将的是一场星落云散、毫无头绪的变革。只有将中国城市规划的转变纳入到治道变迁的整体背景之下，才可以深刻理解当前城市规划领域中出现的种种变化及其语意，并判断其未来的总体趋势。需要特别强调的是，在中国当前这样一个规则和制度都处于快速转型的社会，城市规划领域中充满着种种反复、矛盾的博弈，恰恰是形成有效制度、完成转型期的必要条件。
收稿日期：2005—09—30
基金项目：国家自然科学基金（40471042）、（40001007）项目。