中国地方政府信息依申请公开问题研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,中国论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信息公开对于改善政府治理具有重要意义，有学者认为政府信息的有效公开可以减少腐败，[1][2][3][4]增强政府责任，[5][6]提升政府公信力，[7]提高公共资源配置效率。[8]我国于2008年正式实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），对我国政府信息公开进行法律规范，在全面深化改革和全面推进依法治国背景下研究政府信息公开具有重要意义。 我国政府信息公开在形式上分为主动公开和依申请公开。现有研究多关注主动公开，对依申请公开研究较少。我们认为依申请公开有着比主动公开更高的地位和价值，依申请公开担负着政府信息公开的托底功能。吕艳滨认为“依申请公开制度是政府信息公开制度的核心。依申请公开制度的价值在于一旦主动公开做得不好，该公开的未公开，公众还可以通过依申请公开制度寻求获取信息”。[9]“如果民众没有申请政府公开信息的权利，那么政府信息之公开与否将完全由政府自身决定，民众只能被动接受，所谓透明政府之构建便无从谈起”。[10]由此可见，政府信息依申请公开在政府信息公开中具有重要的地位和价值。需要加强对我国地方政府政府信息依申请公开问题的研究。 自《条例》实施以来，我国地方政府信息依申请公开经历了怎样的发展历程，是否达到了预期目的，还存在哪些需要解决的问题，这都是值得研究的课题。国内针对依申请公开的研究多是定性和规范研究，少有定量和实证研究。对依申请公开的定量研究又多囿于对某一特定省份或某一特定年份的研究，难以反映我国地方政府信息依申请公开的整体情况。本文选择从时间维度和空间维度对我国地方政府2009至2014年依申请公开进行研究，分析依申请公开存在的问题和原因，并提出改进措施。研究对象为我国29个省，不包含香港、澳门和台湾，新疆和宁夏由于数据缺失严重，也不在研究对象内。 二、政府信息依申请公开的相关因素 我们认为可以从六个方面对政府信息依申请公开进行分析。第一，申请者主体资格限制，即公民申请政府信息公开是否存在身份审查和目的限制，根据《条例》第13条规定，公民申请的政府信息必须是“符合自身生产、生活和科研等特殊需要”，不符合此要求的，申请者便不具备申请资格，行政机关亦可不予受理；第二，信息公开申请数量，包括信息公开申请总量和人均申请数量，该指标能够反映公民的政府信息需求强度；第三，信息公开申请渠道。实践中常用的申请渠道包括网络渠道、当面申请渠道、信函、传真和电话渠道；第四，政府信息依申请公开率，政府信息依申请公开率等于依申请完全公开数量与依申请部分公开数量之和除以申请总量。该指标能够反映公民和法人申请政府信息公开的成功率，也在一定程度上衡量行政透明度；第五，行政机关拒绝公开公民和法人所申请信息的理由。一是因所申请信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，危及国家安全、社会稳定等而不予公开的“法定不予公开理由”，二是因所申请信息不存在、内容不明确、非政府信息、非本部门信息、移交档案馆等而拒绝公开的“事实操作性理由”；[11]第六，与政府信息依申请公开相关的行政复议和行政诉讼情况。我们将行政复议和行政诉讼数量之和称之为申诉量，将申诉量与申请数量之比称之为申诉率。申诉量和申诉率反映公民对政府信息依申请公开的不满意程度，也在一定程度上衡量着公民通过法律维护知情权的意识。 政府信息依申请公开的数据来自各省份发布的年度《政府信息公开工作报告》（以下简称《报告》）。申请人主体资格限制的数据来自对各省2014年《政府信息公开申请书》的分析。 三、我国政府信息依申请公开的发展现状 利用2009至2014年我国29个省份的依申请公开数据，对我国地方政府信息依申请公开的六个方面在时间维度和空间维度上进行定量研究，分析各变量在时间维度上的变化趋势和空间维度上的区域差异。 （一）申请者主体资格限制在实践中普遍存在 《条例》第13条设置了申请目的条件，国务院办公厅2008年《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第14条规定“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。由此可见，申请人在申请政府信息公开时必须说明“正当申请理由”。统计数据显示29个省份中有18个省份要求申请者说明申请理由，这18个省份中又有13个要求申请者在说明申请理由的同时提交身份证复印件、营业执照复印件或者能够证明申请理由真实性的材料。可以看出，多数省份仍然对申请者主体资格进行严格审查，对公民申请信息公开形成直接影响。 （二）公民和法人的政府信息需求逐年上涨 在时间维度上，我国地方政府信息公开申请数量呈先下降后上升的趋势。如图1所示，政府信息公开申请数量在2010年出现了骤降，之后呈现逐年上升的趋势。出现骤降可能的原因是《条例》于2008年5月份开始实施，公民和法人在这之前积累的信息公开需求于2009年进行了集中申请，导致2009年信息公开申请量虚高。2010年之后信息公开申请数量的逐年上升反映出我国公民和法人的对政府信息的需求在增加。
在空间维度上，东北地区的政府信息公开申请数量最高，各省份平均为13912条/年；西部地区最低，各省份平均为7795条/年；东部地区和中部地区分别为11660条/年和12291条/年。然而在政府信息公开每万人申请数量上，西部地区最高，各省份平均为5.89条/年，中部地区最低，为1.94条/年，东部地区和东北地区分别为3.58条/年和4.72条/年。可见虽然西部地区申请总量最低，但人均申请量最高，说明西部地区公民的信息需求程度最高。 （三）网络申请渠道占比较小 通过网络提交政府信息公开申请较之其他申请渠道有着方便、快捷、经济成本低的优点。数据显示自2009年至2014年，各省份通过网络申请政府信息公开的比例平均为27.83%，当面申请的平均为47.35%，信函、传真等渠道平均为24.82%。可见通过网络申请政府信息公开的比例较小。 在时间维度上，网络申请占比没有出现明显上涨。数据显示，当面申请占比历年最高，但呈逐年下降的趋势，自2009年的56.37%下降至2014年的44.28%。网络申请占比次之，无明显上升与下降趋势，一直处于25%～30%之间上下波动；信函、传真、电话申请占比历年最低，但呈逐年上升的趋势，并于2014年超过网络申请占比。可见，网络申请渠道占比并没有随着互联网基础设施的建设和互联网普及率的提高而出现明显上涨。 在空间维度上，东部地区网络申请占比较低。数据显示，通过网络申请政府信息公开的比例，中部地区最高，平均为44.24%；东北地区次之，为37.77%：东部地区第三，为28.49%；西部地区最低，为18.29%。然而，东部地区的当面申请比例较高，仅次于西部地区，为48.06%。可见，在经济发展水平和互联网普及率较高的东部地区，网络渠道并没有得到充分利用。 （四）政府信息依申请公开率逐年下降 在时间维度上，我国地方政府信息依申请公开率呈震荡中下降的趋势。从图2可以看出，2009至2011年呈小幅平缓下降趋势，2011至2012年出现明显下降后又在2013年出现同量上涨，使得2013年与2011年基本持平，2014年出现大幅下降，从2013年的0.8569下降至2014年的0.7655。整体来看，我国地方政府信息依申请公开率下降幅度较大、下降趋势较为明显。这说明我国公民和法人申请政府信息公开的成功率在下降。
在空间维度上，东部地区的政府信息依申请公开率最低，仅为73.35%。西部地区、中部地区和东北地区的政府信息依申请公开率分别为88.39%，90.15%和91.26%。可见经济最为发达、人均收入和教育水平最高的东部地区却有着最低的政府信息依申请公开率。 （五）建议增加定义占比较高 数据显示，拒绝公开的理由中事实操作性理由较多，法定不予公开理由相对较少。各省份每年发生的事实操作性理由平均为1699例，占79.54%；法定不予公开理由平均为234例，占20.46%。由此可见，由于公民和法人申请政府信息公开不规范而导致的未能公开情况较多。 在时间维度上，事实操作性理由与法定不予公开理由的数量之比较为平稳，六年来维持8:2的比例没有出现明显波动。然而，事实操作性理由与申请总量之比上升趋势较为明显，从2009年的11.44%上升到2014年的21.11%；法定不予公开理由与申请总量之比无明显变化，呈微幅缓慢上升的趋势。由此可见，事实操作性原因是政府信息依申请公开率下降的主要原因。 在空间维度上，中西部地区法定不予公开理由相对较多，东部和东北地区事实操作性理由相对较多。分别以A、B、C、D表示法定不予公开理由数量、事实操作性理由数量、依申请不予公开数量和信息公开申请总量。相关数据如表1所示，可见中西部地区拒绝公开理由中法定不予公开理由占比较多，说明中西部地区申请安全涉密信息相对较多，当然也有可能是中西部地区行政机关在处理信息公开方面更为保守所致。另外我们发现，东部和东北地区因事实操作性理由而拒绝公开比例较高。在申请总量中，东部地区法定不予公开理由和事实操作性理由都较高。
（六）政府信息依申请公开申诉率逐年加速上涨 数据显示，各省份由于政府信息依申请公开而导致的申诉量平均为276例/年，其中行政复议为175例/年，行政诉讼为101例/年，平均申诉率为3.51%。 在时间维度上，申诉量和申诉率都在逐年加速升高。从图3可以看出，各省份申诉量自2009年的平均82例/年上升至2014年的平均773例/年，申诉率自2009年的1.12%上升至2014年的9.13%。可见，申诉量和申诉率的上升幅度和上升速度都很高，说明公民对政府信息依申请公开不满意率在加速升高。另外，我们发现申诉量占不予公开数量的比例呈明显上升的趋势，说明公民通过法律途径维护知情权的意识在增加。
在空间维度上，东部地区有着最高的申诉量和申诉率。数据显示申诉量最高的是东部地区，中部地区次之、西部地区第三、东北地区最低。申诉率最高的也是东部地区，西部地区次之、中部地区第三、东北地区最低，分别为5.76%、3.02%、2.27%和0.79%。说明东部地区对政府信息依申请公开答复不满意程度最高。西部地区的申诉量虽然较少，但申诉率却较高，说明西部地区对政府信息依申请公开不满意率也较高。另外，我们发现中西部地区申诉量与不予公开数量之比最高，为18.5%左右，而东部地区和东北地区较低，分别为12.64%和14.15%。说明中西部地区公民通过法律途径维护知情权的意识较强。 四、政府信息依申请公开存在的问题及原因 通过对政府信息依申请公开在时间维度和空间维度上进行定量分析，发现我国地方政府信息依申请公开存在以下问题。 （一）申请者主体资格限制不利于保障公民知情权和监督权 申请者主体资格限制不利于公民知情权的保障。数据显示，申请者主体资格限制在实践中普遍存在，无形中提高了申请政府信息公开的门槛。导致一些无法开具申请理由真实性或者难以提供身份证明材料的申请者被挡在政府信息公开申请的门外。蒋红珍通过对“知的需要”和“知的权利”的辨析，认为《条例》过于强调“知的需要”，而忽略了“知的权利”，不利于我国公民知情权的保障。[12] 另外，这种申请者主体资格限制也有可能被行政机关滥用，不利于公民监督权的实现。实践中，政府往往不会主动公开对自身不利或者存在寻租空间的政府信息，这就需要公民通过依申请公开的方式“逼迫”政府公开相关信息。然而这时《条例》第13条就往往成为行政机关拒绝公开相关信息的挡箭牌。《条例》第13条有关申请理由限制的初衷本是为了规范公民的政府信息公开申请，保障公民对于政府信息的特殊需要，然而在实践中却成了行政机关避免监督的工具，不利于公民对行政机关进行有效监督。 （二）网络申请渠道使用率有待提高 2008年以来，绝大多数政府网站都已建立了政府信息公开申请的平台，公民可以在线提交政府信息公开申请。然而在实践中，通过网络申请政府信息公开的比例较低并且没有明显上升的趋势，网络申请渠道并没有得到公众的有效利用。网络渠道的低效利用不利于行政机关服务水平的提高，也不利于减轻公民的申请成本和行政机关的受理成本。 网络渠道之所以没有得到充分利用，可能的原因有三个方面。第一，公民对网络申请渠道的存在不知情，从而导致没有利用此渠道；第二，网络申请存在技术难度。申请者的计算机操作能力不高，在线表格填写、附件上传等操作不熟练，导致申请者放弃网络渠道。第三，受传统习惯的束缚。在电子政务发展之前，公民更多的是当面与行政机关进行互动，这种习惯延续至今不易改变。 （三）地方政府行政透明度逐年下降 政府信息依申请公开率一定程度上反映着政府的行政透明度高低。行政机关主动公开的信息多是对自身有利的信息，一些对自己不利的信息往往不会得到主动公开。王锡锌认为“‘依申请公开’加入了公民的个人利益、兴趣与价值偏好，甚至与公共问题具有关联，往是政府没有很好地制作保存、不愿提供或害怕提供的信息”。因而政府依申请“被迫”公开信息的程度才能真实客观地衡量行政透明度。我国地方政府信息依申请公开率的下降反映着我国地方政府行政透明度也在逐年下降。行政透明度的下降不利于公民对公共政策制定的参与和了解，容易在政府内部滋生寻租和腐败，甚至因信息不对称导致市场失灵，降低市场配置资源的效率。 政府信息依申请公开率下降的主要原因有。第一，申请者对依申请公开的规定以及政府各部门内部分工不熟悉，导致因事实操作性原因而被拒绝公开；第二，政府信息公开工作岗位人员配置不足，从《报告》中可知，多数行政机关的政府信息公开工作人员都是兼职，面对日益增长的信息公开申请，受制于有限的时间和精力，无法认真处理每一项信息公开申请，导致本可公开的被拒绝公开。第三，随着收入和受教育水平的提高，公民公共意识逐渐增强，申请有关公共利益政府信息的数量增加，导致因“非自身特殊需要”原因而被拒绝公开的情况增多。肖明认为“较高的社会经济发展水平能够孕育更为成熟的公民社会，而在成熟的公民社会中，信息公开申请往往超越申请人自身需要而更加关注公共利益。”[13] （四）政府信息公开申请不规范问题较为严重 我国地方政府信息公开申请不规范问题越来越严重，这将导致申请者和受理者的信息公开成本上涨。对于申请者，不仅有时间和经济成本，如果所申请信息事关紧急，还可能造成不可估量的损失。对于受理者，大量的针对不规范申请答复的沟通和解释工作不仅浪费工作人员处理有效申请的时间和精力，还增加了行政成本。 事实操作性理由占比较高的原因主要包括。第一，申请者主观原因。包括申请者对《条例》或者地方信息公开办法不熟悉、文化素质低不能准确描述所需信息、对政府部门业务分工不熟等。第二，受理者的主观原因。如果行政机关不愿意公开本应公开的信息，就会假以“信息不存在”、“非政府信息”等事实操作性理由而拒绝公开。肖明认为事实操作性理由“极有可能被行政机关滥用以逃避其信息公开义务，甚至被作为形式合法的方式用于过滤某些‘厌恶性’的公开申请”。[14]第三，政府信息依申请公开受理组织架构有待改善。各部门分头受理信息公开申请，没有统一机制进行协调，会导致因“非本部门信息”、“信息不存在”、“非政府信息”、“移送档案馆”原因而被拒绝公开数量的增加。 （五）公民对政府信息依申请公开不满意率逐年上涨 申诉量和申诉率的加速上涨反映着公民对依申请公开不满意率增加。一方面，会直接导致政府公信力的下降。另一方面，被拒绝公开申请者诉诸法律后可能会引发社会舆论，一旦处理不妥就会对行政机关造成负面影响。 申诉量和申诉率加速上涨的原因主要有。第一，行政机关处理政府信息公开申请的不及时、不作为、乱作为所致，一些本该得到及时公开的没有得到有效公开。第二，行政机关拒绝公开的善后工作不到位。一些行政机关在拒绝信息公开时只给出简单的书面理由，不能为人所信服和理解，容易引发行政复议和行政诉讼。第三，公民维权意识的上涨。随着知识水平的提高、法律制度的健全，公民通过法律途径维护知情权的意识得以增强。最后，也不排除恶意申请情况的增加。政府信息公开申请已经成为一些人表达利益诉求的工具，上访者等在现实中无法表达利益诉求的人会选择通过申请信息公开后再起诉的方式表达利益诉求，争取政府重视、博取社会关注，满足自身利益。 五、完善地方政府信息依申请公开的对策 （一）取消申请者主体资格限制 《条例》第13条不利于实现我国政府信息公开原则。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到我国政务公开要坚持“公开为常态，不公开为例外”的原则。“例外情况”是指涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，危及国家安全、社会稳定等依法不应公开的政府信息，其他非违法涉密、有关公共利益的政府信息应得到公开。陆幸福认为“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息对应于知情权，而知情权并不需要以其他任何特殊需要为前提，它独立于任何其他权利”。[15] 另外，《条例》第一条规定我国政府信息公开的目的是提高政府透明度、促进依法行政、发挥政府信息对公民生产、生活和科研的作用。虽然政府信息主动公开能够提高政府透明度、促进依法行政，然而现阶段我国政府信息主动公开还没有做到理想中有效公开。这就需要政府信息依申请公开机制充分发挥作用，促使行政机关公开本应主动公开的信息。政府信息依申请公开机制作用的充分发挥，需要在《条例》中取消申请者主体资格限制。公民和法人的政府信息公开申请不再以“符合自身生产、生活和科研等特殊需要”为前提条件。各级地方政府的政府信息公开申请不再要求公民和法人提供申请理由以及相关证明材料。 （二）加强网络申请渠道建设 政府信息依申请公开的各种渠道并没有主次之分，任何一种渠道都有自身的优缺点以及相适应的人群。网络渠道使用率并非越高越好，加强网络申请渠道建设不能一味追求更高的网络渠道使用率，而是加强网络渠道使用上的便利性和人性化，鼓励有条件的人群积极使用网络渠道。 首先，有条件的地方建立政府信息公开申请的在线提交平台。目前还存在部分网站，甚至省级门户网站还没有建立政府信息依申请公开的在线提交平台。其次，应加强网络渠道使用的便利性。将政府信息公开申请入口置于政府网站更加醒目的位置、优化在线申请流程、减少不必要的操作步骤、取消不必要的扫描件上传，减少在线申请的时间。最后，通过宣传册等方式积极引导有条件的申请者再次申请时使用网络渠道。另外还可考虑通过收费引导网络申请，对于要求书面回复的，在保障经济困难群体的前提下收取相应的成本费用，可在一定程度上引导申请者使用网络渠道。 （三）提高信息公开工作人员专业化水平 信息公开工作人员的专业化水平直接关系到政府信息依申请公开办理的效率和质量。提高信息公开工作人员的专业化水平能有效增强政府信息依申请公开的办理能力，进而提高依申请公开率、降低申诉率。 首先，有条件的行政机关应根据本单位实际情况设置专门的岗位。确保有专职人员负责信息公开申请的协调、受理与答复。其次，应增强信息公开工作人员的职业能力。通过集中培训、部门间交流等方式开展信息公开工作人员的能力培训，增强办理复杂申请的能力。另外还需要提高信息公开工作人员的法律素养，保障信息公开依法开展，避免公开违法涉密信息，减少法律纠纷。最后，应提高政府信息依申请公开的答复水平。当拒绝公民的信息公开申请时，不应只是通过书面形式简单给予说明，应通过多种方式给申请者做出有理有据的沟通解释，争取得到申请者的理解与支持。 （四）探索建立政府信息依申请公开协同处理机制 在当地政府各组成部门及其直属机构间建立协同处理机制，或在原有协同处理机制的基础上纳入政府信息依申请公开工作，通过行政机关内部协作，提高政府信息依申请公开水平。当申请者向本部门申请公开其他部门的政府信息时，在与申请者沟通后，将此申请转送至信息所在部门进行处理，保障政府信息公开申请在部门间有序流动，减少因事实操作性理由而拒绝公开的情况。另外，当面临较为复杂或恶意的申请时，相关责任部门通过协同处理机制进行会商解决，提高政府信息依申请公开办理的科学性和合法性。对于归属部门有争议的政府信息，提前商议落实责任单位。对于公开后会对其他部门带来影响的政府信息，在公开前进行协同处理，减少信息公开的风险。政府信息依申请公开协同处理机制的建立能有效提高政府信息依申请公开率、减少申请不规范问题、降低申诉量和申诉率、提高政府服务水平。 政府信息依申请公开作为政府信息公开制度的主要组成部分，在建设透明政府，促进依法行政，保障公民知情权和监督权方面有着重要的地位和价值。通过对我国29个省份2009至2014年政府信息依申请公开情况在时间维度和空间维度上进行定量研究，发现我国公民和法人对政府信息的需求逐年提高，但也存在一些问题。政府信息依申请公开在行政机关严格的身份和目的审查下失去了原有的信息公开托底作用，网络申请渠道没有得到充分利用，政府信息依申请公开率自2009年以来连年下降，申请不规范是政府信息依申请公开率下降的主要原因，公民对政府信息依申请公开的不满意率在加速上涨。 以上问题之所以发生，既有作为申请者的公民和法人的责任，也有作为受理者的行政机关的责任，还有组织和制度建设不健全的原因。问题的解决需要多方协同改进，通过取消申请者主体资格限制、加强网络渠道建设、提高信息公开工作人员专业化水平、建立政府信息依申请公开协同处理机制等措施，提高我国政府信息依申请公开率，保障公民知情权和监督权，提高我国地方政府行政透明度，促进依法行政。 除了以上我们研究的问题外，政府信息依申请公开工作中还有很多问题值得我们深入思考。比如为何东部地区依申请公开率最低？有哪些因素影响着政府信息依申请公开率？如何提高我国地方政府信息依申请公开率？等等。文中我们对以上问题的原因给出了自己的思考，还有待深入地进行理论和实证研究。
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