瑞典社会民主党执政时期社会政策改革弹性分析(1994/2006)--基于非商业化分析框架_社会政策论文

瑞典社民党执政时期社会政策改革的弹性分析(1994-2006)——基于非商品化的分析框架，本文主要内容关键词为：瑞典论文,弹性论文,框架论文,时期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       非商品化是艾斯平-安德森分析社会政策的一个核心概念和工具，非商品化的充分实现意味着“公民获得社会福利被视为一种社会权利，并且个人福利相对的独立于其收入之外，又不受其购买力影响。”①安德森用非商品化的程度来衡量资本主义国家社会政策的发展水平。自20世纪30年代以来，瑞典社民党致力于建立一套以平等公正为基本价值理念，以国家为直接责任主体，以充分就业和普遍保障为核心，兼顾普遍性与高水平的社会政策，“把社会保障提升到公民权利和社会精神意识的水平，福利上升为每个人都可以享有的权利”②，而不仅仅是那些劳动力市场记录符合受益要求的人。因此瑞典社民党的社会政策具有高度的非商品化特征，被看作是民主社会主义国家的典范。③

       瑞典社民党的社会政策是建立在高税收的基础上，其顺利运行需要以较低的失业率为前提，更需要国民经济保持持续稳定增长势头，以便国家有大规模的资金注入到社会开支上来。但是20世纪90年代以来，伴随着全球化的冲击，瑞典自身经济增长停滞，失业率不断攀升，高福利的社会政策面临着严重挑战。瑞典社民党在1994年重新执政之后对社会政策进行了改革，更加强调个人发挥积极作用，减轻国家的财政负担，但是否可以就此认为瑞典非商品化的社会政策已经被拆散?影响改革的内在制度逻辑有哪些?本文拟对这些问题作进一步的分析。

       一 瑞典社民党社会政策的改革措施

       1994年瑞典社民党重新执政，在多重压力下对传统的社会政策进行了结构调整，强调权利与责任相统一，公正与效率相统一。本文重点分析瑞典社民党社会政策中最具典型性的养老保障、失业保险和医疗卫生服务三个子项目的改革措施。

       1.养老保障改革：由固定收益型转为缴费关联型，提高退休年龄

       由于正在显现的人口结构变迁和财政危机，养老保障的筹资问题成为瑞典社会20世纪90年代的一个难题。社民党政府在执政初期对养老保障政策进行改革，以期建立与市场相结合的、更加灵活机动的养老保障制度。1998年6月，通过新的“缴费关联型”养老保障制度，由原来现收现付的养老金筹资模式改为实行现收现付与部分积累相结合的新模式，这是社民党养老保障体系改革的重点和创新所在。其最大特点就是其缴费金额计算不再依据工资最高的15年，而是与雇员整个工作生涯中依收入而定的缴费有关，这意味着养老金给付标准将会降低。缴费率由占工资总额的19％降为18.5％，由原先雇主独自承担改为雇主和雇员各缴纳9.25％来共同承担，其中缴费的16％计入现收现付账户，用来支付退休人员的养老金，同时作为个人领取养老金的依据；其余的2.5％记入个人账户，这部分资金将直接进入资本市场进行投资运营。④雇员退休后，个人账户资金的积累可以转换成养老金。这项改革强化了缴费与给付之间的关系，把养老金收入与个人缴费数量和缴费时间相挂钩，强调权利与义务相结合，培养国民的缴费意识和责任分担意识，是瑞典养老保障制度的一次重大跨越。对于这项改革的激进程度，Palme和Wennemo说，“这是一个明显的与瑞典社会保障模式的决裂”。⑤

       实行退休引导制度，改变过去退休后都拿工资的60％的做法，实行退休越晚，养老金越高的政策。将养老金领取者的最低资格年龄提高到61岁，最低退休年龄提高到65，年满65岁退休可得到全额养老金，不满65岁退休必须承受退休金的显著降低，超过65岁退休可获得额外补贴，有关退休时间的规定灵活化了，这样就从制度设计和政策倾斜上鼓励和引导延迟退休，既可以缓解劳动力供给紧张的状况，也在一定程度上减少了养老金的支出。

       2.失业保险政策改革：降低给付水平，严格给付条件

       面对严重的财政赤字和高失业率，社民党政府不得不继承前任资产阶级联盟政府推行的具有“新自由主义”特征的失业保险措施，包括削减给付待遇，最高工资替代金从90％降低到80％，领取津贴前增加了5天的等待期，但取消了个人必须承担1.5％的工资收入作为失业保险基金的缴费责任。1996年起社民党又实行了将失业金的工资替代率从80％降低到75％的改革，遭到工会的强烈抗议。⑥1997年1月，社民党和工会就失业保险改革进行协商，焦点主要集中在给付水平、受益资格以及领取期限上。经过讨价还价，双方同意将失业保险工资替代率从75％提高到80％；领取失业保险的受益资格由连续缴纳4个月增加到6个月，领取时间最长限定为三年，只有头三年参加了积极劳动力市场政策的项目，或者参加了至少6个月的教育培训，才能延长为四年。对于双方矛盾的焦点——领取期限问题，因遭到工会和社民党内部的强烈反对，直到2001年失业问题有所缓解才得以实行。

       3.医疗卫生服务政策改革：先暂时削减支出，而后谨慎的增加支出

       瑞典的全民医疗保险政策使医疗卫生费用负担日趋加重，社民党政府在1994年-1997年间暂时性的采取了一些开源节流的措施。1994年11月，雇员需缴纳的社会税从工资收入的1％提高到3％以增加财政收入。⑦1996年起由雇主承担的前14天医疗保险的给付水平降低到工资的75％，由国家承担的15天之后的给付金标准降低到社会平均工资的75％，⑧比1993年的给付水平下降了5个百分点。父母保险同样如此。出于节约国家财政的原因，由雇主承担的病假工资给付期从1997年起延长到28天，给付水平不变。社民党打算以此来刺激雇主使劳动条件朝更有利于雇员健康的方向发展。但在来自企业巨大的压力下，这一规定与1998年被废除。1998年社民党政府的财政巩固取得了显著成果，财政的活动余地使得社民党开始谨慎的增加医疗卫生服务支出。父母保险和医疗保险中的工资替代率重新提高到80％，并取消这些保险的雇员缴费。2003年7月1日起，病假津贴被稍稍降低，企业病假工资照付的时间被延长到21天。2005年这一制度再次调整，第三周的企业工资照付被取消，但在医疗保险里引入了15％的企业社会税。从上述措施可以看出，瑞典社民党的医疗卫生服务改革只是微调，通过加大雇主的责任等措施来减缓政府的财政压力，雇员的利益并没有受到威胁，所以改革仍然以包纳全体国民为目标。

       二 瑞典社民党社会政策改革的非商品化指标分析

       瑞典的社会政策以高度的非商品化特征著称。20世纪90年代以后，社民党的改革是进一步延续其非商品化趋势还是与之相反发生了再商品化的逆转呢?本文将引用艾斯平-安德森的非商品化评价体系，通过以下四个指标对瑞典社民党1994-2006年执政期间的社会政策改革的发展趋势进行测度：

       第一个指标是享受社会政策的资格条件。资格标准决定了获得社会政策给付的难易程度。如果获得社会政策的权利与就业记录、工作年限或者缴费状况相关联的程度越低，那么这项社会政策就越具非商品化潜力。

       第二个指标是收入替代水平。收入替代水平显示了社会成员离开劳动力市场后生活水平的保障程度。如果替代水平降低到社会所认可的正常生活水平以下就会迫使社会成员重返劳动力市场，那么这样的社会政策的非商品化能力有限。

       第三个指标是社会政策的覆盖率。一项社会政策即便能提供丰厚的给付和宽松的资格标准，但是如果它只能给予少数人，那么非商品化的能力是有限的。因此，社会政策覆盖的人口越多，非商品化程度越高。

       另外，社会政策支出占国家GDP的比重反映了对国民生活的总体保障水平，因此也是作为衡量的一个指标。

       1.养老保障改革的非商品化指标分析

       相对于其他方面的改革，瑞典社民党的养老保障政策改革力度最大。个人名义账户的设立、给付计算标准重新设置等一系列“激进”的改革措施，使瑞典社民党的养老保障政策实现了从结果公平到过程公平的路径转换。这一系列的改革变化如表1所示，变化最为明显的是养老金缴费由原先个人缴费比例为0％提高为9.25％，个人缴费比例的提高体现出养老金改革较强的再商品化；退休年龄反映了养老保障政策所要求的资格条件，延长退休年龄表现出了养老金改革的再商品化趋势；最低养老金替代率和标准养老金替代率在改革后有较大程度的下降也体现出较强的再商品化趋势(见表1)。养老金支出占GDP的比重在社民党的前两个任期呈现出下降的趋势，第三个任期开始有小幅回升，呈现出弱的再商品化特征。只有养老金覆盖率的提高仍然显示出社民党保持养老保障政策全民特征的努力，表现出非商品化的趋势。但从总体而言，具有新的筹资结构和计算方法的新养老保障政策其商品化程度比以前高了，非商品化因素减少了。

      

       2.失业保险改革的非商品化指标分析

       失业保险改革是瑞典社民党社会政策改革进程中的一项重要内容，同时也是最具有争议的一项改革，因为失业保险是传统工人运动中一直被视为是非商品化社会政策的主要斗争目标，而在雇主那里它又是瓦解以非商品化为目标的工人运动的一个重要武器，因此失业保险成为劳资之间斗争的一个焦点，与其他社会政策改革项目相比，失业保险的改革具有相当大的难度。从表2可以看出，享受失业保险的资格条件比以前更为严格并且失业保险的覆盖率从2000年以后有小幅下降，这都弱化了社会政策的非商品化特征。替代率在社民党前两个任期中有所下降，第三个任期又有明显的回升。领取失业保险的等待周期没有发生变化，个人缴费比例被减免为0，又体现了一定的非商品化趋势。失业补助支出的比重逐步减少，一定程度上是瑞典失业状况好转所造成的。所以总的来看，瑞典失业保险政策改革出现了再商品化和非商品化两个特征并存的发展趋势，失业保险的非商品化特征有一定程度的收敛，但其再商品化的力度远远弱于养老保障政策改革。

      

       3.医疗卫生服务改革的非商品化指标分析

       瑞典社民党的医疗保险的特点是是普遍性的慷慨给付，具有非常高的非商品化特征。如表3所示，享受医疗保险的资格条件为0，这说明不需要有缴费记录和工作记录就可以享受医疗卫生服务。医疗保险支出占GDP的比例稳中有升，说明瑞典社民党在财政巩固之后谨慎的扩大了医疗卫生服务，提高社会保障的水平。从替代率上看，医疗保险的替代率在1996年和1997年有较大幅度的下降之后又逐渐回升到原先的替代水平。领取医疗保险的等待周期仅为1天，个人缴费比例一开始有所提高，但从1998年开始降为0，有医疗卫生服务的覆盖率有所下降，这一系列数据都说明在财政预算出现活动余地时，社民党才把继续加强社会政策的普遍主义作为一项重要任务。总体来看，相对于养老保障和失业保险改革，医疗卫生服务政策改革的变化是最小的，它并不像养老和失业那样总处于不断的变革和调整之中，相对稳定性和连续性是社民党医疗卫生服务政策改革的一个基本特征。相对于再商品化趋势的养老保障和失业保险改革，医疗卫生服务改革具有明显的非商品化扩张态势(见表4)。

      

      

       三 影响瑞典社民党社会政策改革的制度因素分析

       瑞典社民党试图通过社会政策改革，使社会成员融入劳动力市场和社会，强化公民的社会责任，但是其社会政策改革更多的被打上努力稳定财政支出，而不明显降低社会保障水平的标签。为什么瑞典社民党采取了一系列社会政策改革措施，但其执行结果仍又回到了社会民主主义的轨道上?这是因为社会政策本身既是独立变量也是依存变量，政策的制定根植于特定的经济、社会基础和政治生态之中，⑩改革不仅取决于政策制定者的意愿，也要受到制度背景因素的限制。瑞典福利国家的意识形态、民主政治的政策制定机制以及政党竞争格局等，限制了瑞典社民党采取激进的社会政策改革措施以及逆福利方向改革的效力。

       从意识形态角度看，强调社会公正、非商品化和保障公民社会权利的社会民主主义意识形态在瑞典仍占主导地位。从民意调查看，这一仍在变动中的社会政策模式仍然受到很高的社会支持，(11)具有相当高的体制合法性，公众对社民党在实现社会公平的责任和作用上仍抱有较高的期望。当改革要把目前福利国家的理念转变为新自由主义的减轻国家干预和社会保障市场化原则，在制度安排上要削减社会政策支出，提高个人缴费水平，严格给付条件时，社民党政府必须权衡改革可能引发的政治代价和社会风险。瑞典社民党以实用主义的态度将社会政策改革与瑞典传统社会民主主义模式稳健的结合起来，走出了一条具有自身特色的社会政策改革道路。当经济状况的恶化导致福利财政方面的困境，从而迫使政府精英去采用自由主义的政策手段把体制导向自由主义方向；但只要该政策体制的合法性基础仍然存在，该体系一旦获得经济条件的改善就有可能恢复到先前的发展方向。(12)瑞典社民党就是在非商品化与再商品化之间的张力中对社会政策进行调整，并不是单向的降低福利水平，而是注重使福利水平与经济发展状况和财政能力相适应，没有偏离社会民主主义的政治底色，但却给福利制度刚性赋予了更多的弹性。

       从政治参与角度看，瑞典的社会政策是建立在以公众参与政策制定过程为特征的民主政治基础之上，民主制度往往使政府不能独断专行，改革措施必须要得到一些强大的利益集团(如工会等)的支持才能施行，这就使瑞典社民党的社会政策改革面临一定的民主政治压力，实行紧缩的社会政策改革势必成为社会各阶层进行政治较量和利益妥协的过程。各个利益集团利用民主制度赋予他们的政治权力，通过民主的方式来影响政府的政策选择。因此社会政策改革要受到不同利益集团的牵制，与不同利益集团进行协商与合作是社民党能够成功进行改革的重要因素。在养老保障改革中，给付计算标准的改革对蓝领工人有利，却对白领工人不利，因此改革赢得了工会联合会的支持，但遭到白领工人联合会的反对；在失业保险改革中，工会的力量约束了社民党改革的选择空间，改革几经谈判才得以进行；在医疗卫生服务改革中，强化企业对雇员医疗保险的责任需要得到雇主集团的配合。总之，社会政策改革在重新分配社会财富的同时，也塑造着新的社会利益结构，社民党必须平衡社会各阶层和利益群体的利益，否则打破现有制度的改革将难以执行或者引发社会冲突。

       从政党竞争格局看，瑞典的政党结构主要包括社会民主党、温和党、中央党、自由党、基督教民主党、左翼党和绿党。从1932年开始，社民党作为瑞典议会第一大党连续执政44年，其党员数量占很大优势，在议会中也占据绝大多数席位(见表5)，拥有明显的政治优势。社民党在选票缺乏绝对多数的情况下组成少数政府，在社会政策的改革上就需要得到其联合伙伴的支持。左翼党构成了社民党的一种权力资源，但同时社民党在社会政策领域也面临着左翼政党越来越激烈的竞争，尤其当社民党政府实行了全民性的养老金和医疗保险的削减时，选民向左翼党转移。1998年瑞典议会选举时，因社民党的社会政策改革，许多失意的社民党选民选择了左翼党，社民党取得了1920年以来最差的大选结果。虽然把选票投给左翼党而没有投给资产阶级中间党的选民仍然留在左翼阵营，没有使市场自由化的右翼政党获得议会的多数派地位，从而危及社民党的执政地位，但相对强大的左翼党的存在还是阻止了社民党的社会政策改革在纲领和政策上向中间道路滑得太远，这也正是其社会政策一如既往的具有明显的社会民主主义特征的主要原因之一。

      

       四 瑞典社民党社会政策改革的后续效应

       20世纪90年代以来，瑞典社民党社会政策改革过程中出现的再商品化和非商品化并存与发展的矛盾现象说明，瑞典社民党在全球化背景下为应对国际、国内新的挑战对社会政策进行了调整，将社会政策与公民责任挂钩，削减给付标准，提高缴费水平，严格给付条件，减少滥用福利，这些紧缩措施对劳动力市场中比较脆弱的人群产生了一定的压力。但经验证据表明，改革并不意味着要放弃社会民主主义的高度非商品化的社会政策，它迄今仍是瑞典公民引以为豪的社会制度安排。改革是要解决对社会政策的滥用问题，使社会政策从过度回归到适度，实现社会政策内部收支的平衡、福利增长与经济增长之间的平衡，是对社会政策的自我调整与完善。

       社民党在2006年的大选中失利，结束了长达12年的执政时期，意味着社民党的社会政策改革告一段落。以赖因费尔特为首的温和党组成新一届政府，但上台执政的温和党转而拥抱社民党人奠定的瑞典社会政策，仍然延续了社民党改革政策的基本框架。赖因费尔特在竞选演说中一再声称不会根本改变现行制度，只是根据形势的需要做些微调。“我们希望表明我们喜欢瑞典现有的东西”，“所有社民党的社会福利承诺我们都同意并改进”，(13)赖因费尔特被媒体称为“变得比社会民主党人还要社会民主党人”。(14)温和党政府对现有社会政策进行大幅改革的空间有限，因为无论是基于意识形态、政策制定机制还是政党竞争格局，对社民党的社会政策改革发挥作用的制度因素同样也对温和党政府产生效力，所以中右翼政府也只是对社民党社会政策的基本框架进行局部的修补，而不会触动社会政策的根基。

       瑞典社民党以及之后的温和党政府力图在保持社会政策普遍保障作用的同时，随着环境条件的变化对社会政策进行逐步的、微小的调整，这些改革积累起来促进了社会政策的弹性。这种既保持高度非商品化又具有弹性的社会政策成为瑞典有效应对金融危机的缓冲器，使得瑞典在2008年爆发的全球金融危机以及近两年的欧债危机中独善其身。法国总理府经济分析委员会主席Chritian De Boissien认为瑞典之所以在最近这次金融危机中受影响很小，失业率也比较低，甚至2011年、2012年公共财政还略有盈余，是因为瑞典在20世纪90年代经济危机之后采取了一系列社会政策改革。(15)

       2014年又是瑞典的大选之年，社民党能否在选举中获胜还是未知数，但是无论哪个政党上台执政，对于社会政策的改革都将沿着瑞典高度非商品化的社会政策模式进行，在效益与公平之间寻求平衡，增加社会政策的弹性，更好的促进经济发展与社会和谐。

       注释：

       ①Esping-Andersen,G.,Multi-dimensional De-commodification:A Reply to Graham Room,Policy and Politics,28th,1990,p.353.

       ②马金芳：《西方社会法的“逆向”生成机理——对“恶之花”结出“善之果”的评析》，《法学论坛》2013年第6期。

       ③曹健华、尹世尤：《中国特色社会主义道路与民主社会主义道路的实践对立和时代关联》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年第4期。

       ④Joakim Palme,Features of the Swedish Pension Reform,the Japanese Journal of Social Security Policy,Vol.4,No.1,June 2005,p.44.

       ⑤Palme J.and I.Wennemo,Swedish Social Security in the 1990s Reform and Retrenchment,Stockholm:The printing works of the cabinet office and ministries,1998.

       ⑥Richard B.Freeman,The Welfare State in Transition,Reforming the Swedish Model,The University of Chicago Press,1997,pp.215-216.

       ⑦[德]沃尔夫冈·麦克尔等：《社会民主党的改革能力：西欧六国社会民主党执政政策比较》，童建挺译，重庆：重庆出版社，2009年，第224页。

       ⑧[瑞典]斯温·霍特：《20世纪90年代瑞典社会保障改革综述：从“慷慨”到“吝啬”》，郑秉文译，《国外社会科学》2004年第4期。

       ⑨瑞典养老金政策允许在达到退休年龄之前提前退休，这就使得领取养老金的人数要大于达到退休年龄的人口数，所以出现了养老金覆盖率大于100％的情况。

       ⑩喻锋：《治理取向的公共政策绩效评价：基础、转型及其前瞻》，《湖北大学学报(哲学社会科学版)》2013年第1期。

       (11)Andersen,J.G.; P.A.Pettersen; S.Svallfors; H.Uusitalo,The legitimacy of the Nordic welfare states:trends,variations and cleavages.In M.Kautto; M.Heikkila; B.Hvinden; S.Marklund; N.Ploug (eds.)Nordic social policy:changing welfare states.London:Routledge,1999.

       (12)林卡：《论北欧学者对于其福利国家体制的研究、论争及其论争的逻辑基础》，《国外社会科学》2005年第6期。

       (13)史寒冰：《瑞典社会政策调整拾零——第四届中欧社会保障高层圆桌会议访谈录》，《中国社会保障》2009年第12期。

       (14)林建华、张有军、李华峰等：《冷战后欧盟诸国社会民主党政坛沉浮研究》，北京：人民出版社，2010年，第238页。

       (15)佘宇：《福利国家模式是否必然影响经济增长——围绕北欧福利国家模式的争议》，《发展研究》2013年第2期。

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