公办幼儿园的重新界定与区域发展策略——基于学前教育公共服务体系的视角，本文主要内容关键词为：学前教育论文,服务体系论文,视角论文,幼儿园论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G610 文献标识码：A 文章编号：1671-6124(2014)04-0108-07 社会文明的发展和人们对人的权益的解读将教育逐渐带向公平的视野。美、英等国家“开端计划(Head Start)”、“确保开端”项目(Sure Start)[1]的成功经验更是促使世人深入思考政府在实现学前教育公平这一教育起点公平中应承担的责任[2]。我国顺应这一世界教育发展潮流，在2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中也明确提出政府负有责任发展学前教育，实现学前教育的基本普及；2010年11月颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》[国发(2010)41号]更是明确提出政府应发挥主导作用，建构学前教育公共服务体系，以切实解决“入园难”“入园贵”等当前学前教育事业发展中存在的突出问题[3]。然而，我国幅员辽阔、人口众多，各地区在文化、教育、人口、经济、自然条件等方面存在很大差异，实现标准化的学前教育“统一发展模式”是不切实际的[3]。因此，各地方政府要在上述国家文件的指导下，实施区域性决策，寻求建立适合本地实际情况与发展需要的学前教育公共服务体系。 在目前多种经济成分并存的社会背景下，地方政府要想真正把发展学前教育摆在更加重要的位置，就需要充分利用各种积极的、有效的社会力量，通过多种形式扩大学前教育资源，由此在建构学前教育公共服务体系时，必然会形成多种办学成分并存的局面[4][5]。这也是符合国家制定的“政府主导，社会参与，公办民办并举”的基本政策导向的[6]。不过，这一办学格局不应从根本上妨碍学前教育公共服务体系的公益性和普惠性，相反，应更加有助于实现区域内所有适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。为此，必须始终坚持以公办幼儿园为主体，充分发挥公办幼儿园“普惠、保低”的作用，才有可能建构起“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务体系，才能真正保障所有适龄儿童特别是广大低收入家庭子女接受学前教育的基本权利，促进教育起点公平的实现[7]。这也就意味着公办幼儿园应该是学前教育公共服务体系中的主角，只有足够数量的公办幼儿园才能从根本上保证学前教育公共服务体系的公益性质，也就应主要由公办幼儿园而不是所谓的“普惠性民办幼儿园”来承担普惠的任务。这就需要我们重新界定公办幼儿园的概念，重新定位公办幼儿园的功能与举办目的，并在此基础上明确地方政府在公办幼儿园发展中应承担的具体职责。 一、公办幼儿园概念的重新定义 清楚界定公办幼儿园的内涵，是政府制订区域学前教育建设规划、建立公办幼儿园区域发展机制与管理模式的前提[8]。结合幼儿园的办学目的、功能、行为及结果来看，公办幼儿园的概念应从办园主体即举办者、办园投入与运营经费、人员聘任与考核、管理机制与评估模式等方面来界定。 1.公办幼儿园对举办者即办学主体的要求 教育机构的性质，从根本上说，是由教育机构的举办者的性质决定的。办园主体的性质是决定幼儿园是“公办”还是“民办”身份的第一要件[6]。我国公办幼儿园的举办者应是国家机构。《教育部办公厅关于公办幼儿园能否承包的问题的复函》[基教司函(2005)83号]明确指出：“公办幼儿园属于国家举办的事业单位，是服务于社会的公益性组织，其资产属于国有资产。”2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国民办教育促进法》把举办“民办学校”的办学行为描述为：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。”2004年4月起试行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》也指出：“国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校；但是，不得举办实施军事、警察、政治等特殊性质的民办学校。”可见，《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》从“民办”的角度阐述了“公办”的主体应是国家机构。国家机构是国家机关体系的总和，包括全部中央和地方国家机关。在现实中，它是实现国家权力，执行国家职能，进行日常政府活动的组织体系。因此，举办公办幼儿园应是政府行为，公办幼儿园的举办者应是担负相关教育行政管理职能的国家机构。从这一角度来看，人们习惯把“公办幼儿园”称呼为“国办园”“教办园”，是有其道理的。本研究从公办幼儿园对举办者即办学主体的要求出发，把企事业单位办园、部队办园、街道办园及农村集体组织办园等非国家机构举办的幼儿园，全部认定为“非公办幼儿园”。这些非公办园从现行的法律意义上来讲，都属于民办幼儿园。 2.公办幼儿园对办学投入和运营经费的要求 公办幼儿园的举办者应是履行相关教育行政管理职能的国家机构，这就决定了公办幼儿园的举办投入应是“国家财政性经费”，公办幼儿园的资产应是国有资产[9]。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》对“国家财政性经费”作出了具体解释，指出“民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费，是指财政性拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金”。本研究认为，其办学投入中凡包括任何单位或个人的有着经济利益回报契约关系的资金或资产的幼儿园，都不能被认定为“公办幼儿园”，但办学投入含有“无偿捐赠”的资产，则不影响“公办”性质。除了办园投入之外，公办幼儿园的运营经费也必须由以财政性资金为主的“公费”作为保障。这里的公费用途包括教职工工资、生均补贴费用、日常建设管理资金等。本研究将那些虽有国有资本投入但必须“自收自支”“自负盈亏”的幼儿园均认定为非公办幼儿园。 3.公办幼儿园对人员聘任与考核的要求 在办学行为中，人是影响教育活动方式、过程及效果的关键因素，是教育思想与理念的思考者，是教育政策与方针的执行者，是教育目标的实现者，是教育功能的实践者[10]，因此作为举办者的教育行政管理部门对公办幼儿园的人员聘任与考核应有明确的、具体的要求。 从业务层面来看，在园长统筹下，幼儿园的事务主要有两方面，其一是以保育和教育为核心的日常生活与教育活动，其二是以保证师幼正常生活与学习为主要目的的后勤保障服务。这两方面对于幼儿教育教学和资产经营管理有着较高的专业化要求，也就是说幼儿园的运转需要在园务管理、保教业务、财务等方面符合专业化、规范化的基本要求。因此，作为举办者的教育行政管理部门对公办幼儿园至少要保留对园长、教学副园长、财务(会计)等关键岗位的决定权，包括其入职资格认定和履职行为考核等，以确保对公办幼儿园能够实施宏观上的实际管理与调控。凡是教育行政管理部门不能掌握其关键岗位聘任决定权的幼儿园，不能被认定为公办幼儿园。 4.公办幼儿园对园务管理方式的要求 为保证提供有基本质量保障的学前教育服务，公办幼儿园应建立起长效的管理机制和常态化的自我评价机制，一方面保证工作秩序的计划性与相对稳定，保证工作程序的适宜性与顺利执行，从而减少工作的盲目性，防止随意化与无序化；另一方面保证及时发现工作中出现的困难与问题，及时反省、调整与改进[11]。对教育行政管理部门来说，这意味着应实行园长聘任制和行政问责制，要明确园长的岗位职责与工作目标，明确其责、权、利，奖惩分明，反对终身主义。对公办园内部来说，同样要推行岗位聘任制与问责制，坚持“因事设岗”，在确定的工作周期对每位教职工都应进行工作目标与工作成效的对比评价，充分体现实事求是的原则和民主管理的精神。教育行政管理部门不能对其定期实施考核、评估、问责的幼儿园，不能被认定为公办幼儿园。 5.公办幼儿园与非公办幼儿园的鉴别 从1982年发出“两条腿”办教育的信号，到1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学”，我国民办教育逐渐登上社会大舞台[12]。30多年来，民办教育在我国学前教育领域也得以蓬勃发展，而今在很多地区甚至已经形成以民办园为主体、多种办园成分并存的学前教育办学格局[13]。 具体来说，目前我国学前教育机构的办学主体主要有教育行政部门、非教育部门的国家机关单位、国家事业单位、国有企业、街道、村民委员会以及公民个人独资、私营企业、私人合作等[6]。通常情况下，人们把非教育部门的国家机关单位、教育行政管理部门、国家事业单位、国有企业、街道、村民委员会等举办的幼儿园都认定为公办园，把公民个人独资、私营企业出资、私人或私企合作等形式举办的幼儿园认定为民办幼儿园。当前除了公办和民办两种类型幼儿园外，还存在着民办公助、公办民营以及公私合办等多种形式的幼儿园[14]。正是这种“通常情况下”的公办园成分的多元化与多样化，导致了教育行政管理部门统筹规划与宏观调控的多样性与不确定性，在一定程度上制约了区域学前教育事业的发展。因此，有必要在现行法规政策的框架下，重新鉴别与认定公办幼儿园，并在此基础上调整、改进区域学前教育办学体制与发展机制建设方略。 本研究认为，公办幼儿园应从上述举办者、办园投入与运营经费、人员聘任和管理模式等方面来界定，只有符合上述四方面的具体要求，即由教育行政管理部门举办、资产属于国有、办园投入与运营经费以国家财政性经费为主、主要管理者由教育行政管理部门聘任、教育行政管理部门能够对其进行常态的管理与评估的幼儿园，才能被认定为公办园，否则属于非公办园。例如：高校举办的幼儿园，在校舍使用、人员安排、经费收支、办园评估等方面，教育行政管理部门根本无法实质性地介入，幼儿园的运行与发展完全由举办的高校来把握、控制，其服务功能主要针对本校的教职工子女，而不能在教育行政管理部门的统筹下服务于周边的社区、服务于社会，因此这类幼儿园并不能真正实现学前教育资源区域统筹与共享，它们只是形式上的“公办园”，不能归属于本研究界定的公办幼儿园。 二、公办幼儿园功能的重新定位 本研究之所以要严格界定公办幼儿园的概念，是出于统合学前教育领域的社会资源、重新确定公办幼儿园的举办目的与功能的需要，这也是确立一定阶段区域学前教育发展目标、制订区域学前教育建设规划、建立可持续发展的区域学前教育宏观管理与评价机制的前提。不可否认，公办幼儿园是政府最主要的诠释学前教育发展政策的“代言机”，是政府宏观调控学前教育整体发展的主要杠杆。公办幼儿园的建设与发展无疑在发挥政府主导作用的过程中扮演着极为重要的角色[15]。因此，我们有必要重新理解和确定公办幼儿园的举办目的与功能定位。 1.政府举办公办幼儿园的目的 政府是社会秩序的主要建立者与维护者，就教育事业来说，政府同样负有主要责任为教育事业的健康、有序发展建立起公正、公平的社会环境[16]。因此，政府有必要通过举办公办幼儿园来保证全民意义上的教育机会，并通过公办幼儿园来主导学前教育事业的发展方向，引导学前教育顺应社会的现实需求与发展趋势。与此同时，当前政府必须依靠社会力量、整合社会教育资源来推动学前教育的发展，这在客观上必然会导致学前教育机构办学主体的多元化，造成学前教育资源的区域性不均衡，促生出互相竞争生存与发展空间的民办幼儿园。在此格局之下，企事业单位办园、私人办园等民办幼儿园是基本不会考虑偏远贫困地区或出生于城市低收入家庭的弱势幼儿群体的入园需求的。对这部分弱势幼儿群体，政府必须也只能通过举办公办幼儿园来为之提供接受学前教育的机会，从而保证教育公平。 由此看来，政府举办公办幼儿园的目的应主要是：其一，从全民意义上规划学前教育，保证所有幼儿均有接受学前教育的机会；其二，建立并维护良好的办学秩序，主导学前教育机构的办学方向，实现学前教育事业健康、有序发展；其三，实施学前教育“保底”策略，不仅确保低收入家庭子女等弱势群体的入园机会，而且确保整个学前教育公共服务体系是有基本质量保障的，促进教育起点公平的真正实现。 2.公办幼儿园应发挥的功能与作用 从上述政府举办公办幼儿园的三方面主要目的出发，公办幼儿园应承担起作为学前教育公共服务体系主体的职责，切实充分发挥“覆盖”、“主导”、“保底”等功能与作用。 首先是覆盖作用。学前教育属于社会公益事业，政府应从覆盖和保证本区域内所有适龄儿童入园的角度来规划、建设公办幼儿园。这就意味着，公办幼儿园应充分发挥“广覆盖”的功能[17]，力求为区域内社会各阶层所有的幼儿提供接受学前教育的机会。为此，公办幼儿园在办园地理位置、收费标准及其他相关入园条件上，应尽可能放宽，其中收费标准应是低廉的，因为政府承担了办园投入与运营经费，公办园应只收取伙食费、学习材料费等。对于那些家庭困难的幼儿，还应采取特别的优惠政策，如实施贫困幼儿学前教育资助政策，甚至免费入园等。 在此需要特别说明的是，教育公平的本质要求是为所有儿童提供相同的受教育机会，因此学前教育公共服务体系的建构首先应着眼于区域内所有适龄儿童，不论其家庭出身、社会背景，即不仅要关注处于社会底层的处境不利的儿童，同样要关心中产阶层、富裕阶层的孩子，虽然后者可以通过家庭这一中介谋求更好的教育资源，但应同样有机会获得政府通过公办园提供的收费低廉、有基本质量保障的学前教育服务。目前有关教育公平的研究多偏重处境不利的儿童，似乎只要解决了处境不利儿童的受教育问题，就实现了教育公平。事实上，如果政府只关注处境不利儿童，就又会发生了另一种教育不公。因此，政府作为教育公平的实现者与保障者，首先应考虑其所辖行政区内每个儿童的受教育权益，而不论其家庭出身与社会背景。至于中产或富裕阶层的家庭究竟是送孩子去公办园还是民办园，是属于家长的选择权问题，与政府应承担的教育公平方面的职责是两回事，政府不能借口中产或富裕阶层有更多的社会资源可以利用与依靠，而不为其提供包括教育在内的公共服务。这同样必将造成社会的极不公平与极不稳定。从这一意义上讲，公办园应始终遵循就近入园原则设置，并达到一定的数量，可以基本满足辖区内所有适龄儿童接受学前教育的需要。这也就是说，只有足够数量的公办园，才能实现学前教育公共服务体系“广覆盖”的基本要求。 其次是主导作用。面对利用社会资源必然导致的多种办园成分并存的办园格局，政府只能主要通过其举办的公办幼儿园来建立并维持良好的学前教育环境与秩序，以保证学前教育事业健康、有序发展。这也就意味着，公办幼儿园应充当政府调节、主导学前教育事业发展的主载体，在学前教育公共服务体系中充分发挥主导学前教育发展方向的重要作用。这必然要求公办幼儿园始终坚持公益性质，以服务于孩子、造福于家庭为宗旨，以促进儿童发展为最高教育目的。这对追求回报或利润的民办幼儿园是极其重要的制约与平衡，有助于引导区域内所有幼儿园共同致力于向社会提供有质量保障的学前教育服务。 不过，本研究认为公办幼儿园应发挥的这种主导作用并不是当前人们大力提倡的公办园应发挥的示范作用[18]。在我国当前学前教育发展实践中，各地所谓省级、市级或区级示范性公办幼儿园通常拥有当地最好的教育资源与政策优势，通常办园规模比较大，教师素质和教育质量普遍较高，确实能在当地的学前教育界起到一定的标杆式示范作用，进而发挥引领与辐射作用。但显然，在当前公共教育资金总是很有限的背景下，这种举全区域力量举办一所或两所标杆式示范公办幼儿园的做法，是以减少对其他公办园投入、牺牲其他公办园发展为代价的，有些地方甚至无力再举办其他公办园，致使公办幼儿园的学位极其紧张，人为地导致公办幼儿园为特权阶层服务或出现权利寻租等恶果，大大削弱了公办幼儿园的公益性质。与此同时，还人为地拉高了人们对所谓好的幼儿园的认识标准与期望，误导了家长对学前教育质量的理解，致使当前社会普遍以幼儿园硬件为重要的质量评价指标，反映在家长择园行为上，除了看是否就近、方便外，现在的家长为孩子挑幼儿园主要就是看硬件条件如何。这也使得凡是想与这些标杆式示范公办园竞争的所谓高端民办园都不能不首先把大量的投入用于硬件建设，而忽略了教师才是制约教育质量的根本因素，忽视了教师队伍建设与投入，从而使得教师流失严重的现象不仅出现在办学条件较差的小规模低端民办园，同样出现在收费昂贵的高端民办园。前者教师因为待遇低而流失是很容易解释的，因为这部分低端民办园办学条件差，收费低，自然没有能力为其教师提供有保障的待遇，而后者收费昂贵，按理来说应是有条件、有能力为其教师提供较好的待遇与保障，从而吸引和留住人才的，但现实是，高端民办园宁愿把大量的资金用于园所硬件建设，也不愿意把主要的投入用于教师待遇的保障与改善。高端民办园之所以敢这样短视，除了受其举办者逐利动机的驱使外，关键还是在当前学前教育市场中，吸引生源的主要手段就是提供让家长看得见的良好硬件设施设备。这一结果的始作俑者从某种程度上来说，不能不说是政府举全县或全区之力高投入举办的所谓示范性公办园。这类公办幼儿园虽然可能提供了较高质量的学前教育服务，但由于其数量极其有限，服务对象自然十分有限，同时误导了人们对学前教育质量的理解，因此从建构学前教育公共服务体系的角度来说，这类公办园不仅没有彰显公益性，甚至干扰了公平、公正的学前教育办学秩序与环境的建立。基于此，本研究认为在学前教育公共服务体系中公办园应发挥的主导作用不是当前提倡的所谓示范作用，而应是在保障基本质量的前提下，以数量取胜，即通过足够数量的公办园来主导和保证整个学前教育事业朝着真正有利于儿童发展的方向前进，促使民办幼儿园真正认识到要超越公办园主要靠的是善于与儿童打交道的教师，而要吸引并留住这样的师资，就必须高度重视教师待遇提高与队伍质量建设。只有这样，才能建立起良好的学前教育办学秩序与环境，消灭当前学前教育市场存在的“劣币驱逐良币”的非正常现象，保障区域学前教育事业健康有序发展。 再次是保底作用。在当前中国的现实背景下，从建构学前教育公共服务体系的角度来说，公办幼儿园还应坚持普惠性原则[19]，应在考虑全民意义上的学前教育机会的基础上，无条件地向家庭条件差的幼儿“倾斜”，给予处于弱势地位的幼儿家庭“优先”与“照顾”，充分发挥保底的作用。这是“保底”的第一层含义，实质可以包括在前述“广覆盖”的基本要求之中，也是人们最熟悉的有关“保底”的含义。本研究以为对公办园来说，所谓“保底”还有除了“保量”之外的“保质”的基本含义，即政府不仅要保证足够数量的公办园，以实现学前教育公共服务体系的“广覆盖”，而且要保证每所公办园都是有基本质量保障的，以确保整个学前教育事业坚持为儿童发展服务的正确方向。 这必然要求政府按照“最低质量标准”建设每一所公办园，具体来说，一方面政府建设公办园的标准决不能低于“最低质量标准”，即要根据当地经济发展水平与政府筹措办园经费的能力确定公办园应达到的最低生均面积、最低生均经费、最低师幼比、最低教师配备、最低教师待遇、最低课程质量等。由此建立的公办园应能实现投入与产出的最大平衡，即投入能够产生最大的效益，保证儿童拥有健康快乐安全的在园生活与学习，保证每个儿童在原有基础上都有所发展。因此，这一“最低质量标准”绝不是质量最低的意思，而是根据当时当地的经济发展水平与教育实践水平，经过科学研究与论证后确定的最低政府投入标准。只有这样才能保证政府办的每一所公办园是有基本质量保障的，而且这一“最低质量标准”必将随着时代的发展、经济的发展、教育的发展而不断提高，政府就应相应提高对公办园的最低投入标准[6]。另一方面政府建设公办园的标准也决不能高于此“最低质量标准”，因为政府要向全体公民负责，它所能提供的公共服务只可能是最低保障意义上的公共服务。只是在不同地区，由于各地经济文化教育发展水平的不同，“最低保障线”的具体标准不同而已。政府按照远高于“最低质量标准”的标准建设所谓示范性公办园必会导致上述公办园数量奇缺、服务对象有限、公益性丧失、学前教育办学环境恶化等弊端。这也就意味着，在同一行政区内的公办园应拥有差不多的办学条件、师资配备与保教质量，而不论其地理位置如何，不论其服务对象所属阶层如何，即同一区域内的公办园应是均衡发展的，由此包括处境不利家庭在内的一般家长完全可以放心地为孩子选择离家最近的任何一所公办园，既不用担心接送问题，更不用费心择园。由于政府不仅建设了足够数量的公办园，而且这些公办园都是有基本质量保障的，最终不仅会迫使低质量的低端民办园不得不退出学前教育市场，而且会迫使想要继续留下来或新进入的民办园必须追求比公办园更高的教育质量，才有可能吸引有经济实力且愿意为孩子高投入的家长。如此，必能保证整个学前教育公共服务体系不低于一定的质量水平，并能随着社会经济文化教育的发展，不断提高教育质量。 三、公办幼儿园的区域发展策略 现在很多地方都加大了对公办幼儿园的投入力度与建设力度，大幅增加了我国公办幼儿园的数量，但同时也暴露了很多发展中的问题。究竟该如何建设和发展公办园是当前政府在建构学前教育公共服务体系过程中必须解决的首要问题与关键问题，而不应指望主要通过将民办园“改造”为所谓普惠性民办园来建立和支撑整个学前教育公共服务体系。民办园从其性质而言没有义务承担普惠的职责，从其投入来说也没有能力承担普惠的重任。在学前教育公共服务体系中，民办园始终只是配角，起补充作用；公办园才是主角，应发挥主体作用。为此，应制定以县级行政区为单位、以公办幼儿园为主体的学前教育区域建设规划，并在此基础上建立起常态的、长效的公办园管理调控模式与发展机制。 1.以县级行政区为单位规划布局 本研究认为，结合我国当前实际，以县级行政区为单位，对公办幼儿园进行统筹规划与宏观调控是较为适宜的。首先，我国现行的行政区划综合考虑了区域发展的语言、文化、历史、经济、人口、民族成分、信仰、地理条件等因素，县级行政区内的民众对“归属地”具有较高的认可度，县级行政区具有较强的凝聚力。其次，自1994年我国实行全面的结构性税制改革以来，在财政分权与分税制的政策框架下，乡村行政区过于分散、财力过于“弱小”，而省级行政区过于庞大，难以考虑地区差异，相比之下县级行政区最为适宜。再次，在现行的行政管理经验中，国家也常以县级行政区作为“规划单元”，如国务院2010年颁发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》就要求“以县为单位编制学前教育三年行动计划”，因而以县级行政区为基本单位规划公办园布局与发展，可以充分利用已有的管理经验，更有利于实施。同时，可以由省级行政区对县域间进行宏观监督与协调，通过省级财政的转移支付来弥补经济发展水平相对落后县域的不足。 2.规划与建设的基本要求 县域公办幼儿园布局与建设规划要坚持一条总原则，即保障区域内所有幼儿及时入园，因为孩子等不起，政府要切实肩负起“广覆盖、保基本”的责任。为此，县域公办幼儿园布局与建设规划应坚持如下基本要求： 首先，区域总体规划应切时而切实。县级政府应根据本区域的相关地理条件，包括人文地理条件和自然地理条件，对区域学前教育发展做出长期性的、全局性的规划，其中最核心的内容就是在充分考虑现有人口基数和人口流动趋势的基础上规划公办幼儿园的布局与建设，既从眼前需求出发，又考虑未来的发展变化，做到既切合当前的实际情况，又切合时代的变化趋势。因此，针对不同的情况要采取不同的策略，从办园形式(半日制、白托、全托、周末制等)、办园规模(混龄微型、中小型等)、交通(如提供接送幼儿服务)、办园时效(长期园、短期园、流动园、临时服务点等)等方面进行整体规划与预设，以满足不同阶层所有家庭、不同生活条件所有幼儿的入园需要。 其次，在充分利用社会资源的同时坚持公办园保底。政府规划、建设公办幼儿园，应建立在充分激发、挖掘、整合、利用各种社会教育资源的基础之上，即政府应允许并鼓励企事业单位办园、公民个体办园等多种成分与公办幼儿园并存，通过让市场来满足高收入家庭对更高质量学前教育服务的需要的方式，缓解政府在构建“广覆盖”的学前教育公共服务体系时必然面临的财政压力，而能将有限的公共教育资金更多地用于最需要政府雪中送炭的低收入家庭儿童身上。在具体操作中，县级政府应对全区域的经济发展水平、家庭消费能力、家庭教育投入等具体情况进行充分调研，然后依此决定本区域内公办园与民办园的比例。一般来说，社会贫富分化通常遵循“二八法则”，即20%属于社会上层，80%属于社会中下层[20]。据此，我们不妨假设：如果某县政府通过充分调研确定全县需要设立100所幼儿园才能保障县域内每个适龄儿童接受学前教育的基本权益，那么政府可充分开发、利用民间资本来创办20所左右的高端民办幼儿园，以满足约占20%的社会上层家庭对更高质量学前教育服务的需要。同时，政府还可以充分开发、利用社会力量来创办30所左右面向单位员工的福利性民办幼儿园，以满足约占30%的社会中产阶层家庭对学前教育服务的需求。这样政府就能集中财力创办面向社会中下层家庭，特别是社会底层家庭的50所公办幼儿园，从而既保证高收入家长的选择权，又保证每个适龄儿童的受教育机会。对这20所高端民办幼儿园，政府除了在其准入上必须坚持高标准外，也应在政策上给予保障，如在规划时就应考虑这些高端民办园的合理分布，避免它们之间的恶性竞争，从而保证这些高端民办园能有稳定的生源，同时有来自市场的竞争压力，以此实现高端民办幼儿园的良性发展。对这30所面向单位员工的福利性民办幼儿园，政府应要求其在能力有余时面向周边社区开放，并执行统一收费标准，由此导致的经费不足部分由政府补贴。如果无论政府怎样鼓励，民间资本或社会力量都不愿意投入学前教育，即高端民办园的数量未能占到20%的比例、单位福利性民办园未能占到30%的比例，那么不足部分仍要由政府通过举办公办园的方式来弥补，只是政府也只能按照上述“最低质量标准”投入，即公办幼儿园始终只能提供达到基本质量要求的学前教育服务，以此保证区域内所有适龄儿童的入园机会。 再次，公办幼儿园的建设进度宜早宜快不宜迟。长期以来，人们对“一步一步来”、“慢慢解决”、“逐步实现”、“若干年后一定达到”等言论已经司空见惯，似乎可以完全理解与认可。其实，这种说法、做法用于办教育是不适合的。接受教育(学习)、就业工作(劳动)是人获得生存的基本权利，应当受到尊重，政府应当高度重视，而且社会、政府也普遍认识到了教育的重要性，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》即明确指出地方政府是发展学前教育、解决“入园难”“入园贵”问题的责任主体。但本研究在访谈中了解到，在举办公办园的行动上，有的县/区是一年落实几所，有的是一年办一所，有的地区甚至根本没有增加真正意义上的公办幼儿园，致使“入园难”、“入园贵”的现象并没有从根本上得到改善。 从根源来看，一是县级政府对举办公办幼儿园的认识、导向与定位有待商榷与探究。通常情况下，教育行政部门倾向于把公办园引向示范园、优质园、高端园，而且特别在乎其硬件标准与外部形象，部分公办幼儿园甚至互相攀比硬件的“奢华、优越”，从而使得原本极为有限的教育资源造成极大的浪费。这着实引人深思甚至忧虑。二是很多地区应该而且是急需举办公办园的，但地方政府通常会以“没有钱”、“不具备条件”等为由推迟甚至放弃公办园建设，而任由民办园抢占市场。其实，正如政府可以借钱修路、贷款建设大项目一样，政府也是可以借钱办教育、可以贷款办教育、可以负债办教育的。遗憾的是，在这一点上，很少有地方政府具备这份社会担当与社会远见。由于教育公平是社会公平的重要组成部分，影响几代人的成长，因此在学前教育公共服务体系的建构上，我们认为政府可以量力而行，但不能不行动。如政府可以先简陋办园，再逐渐改善，但不能等到条件成熟了再办，即公办幼儿园的建设进度宜早、宜快，不能迟、不能推，最重要的是孩子等不起。标签：学前教育论文; 幼儿园论文; 中华人民共和国民办教育促进法实施条例论文; 基本公共服务体系论文; 公共服务设施论文; 社会教育论文; 幼儿园教师论文;