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紧急状态法，就是要把紧急状态下对政府的授权和对公民权利的限制与保障，纳入法 律调整范围——建立非常状态下的法治
2004年3月14日，十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正 案》中，首次将“紧急状态”制度写进宪法。这一事件本身就具有独立的法律价值。紧 急状态制度写进宪法，意味着紧急状态立法在即。它将对人民群众的现实生活产生怎样 的影响，或者说现实意义何在?带着诸多问题，记者采访了清华大学公共管理学院法学 教授于安。
记者：将紧急状态制度写进宪法，受到国内外的广泛关注和好评。请您谈一谈紧急状 态制度是如何被提出的?
于安：在我们的社会中，公众享受着法治提供的正义与便利，与此同时，公众生活也 面临着来自两方面的危险：一类是危害经济和社会发展的众多不确定因素，或者可以说 是导致公共危机的因素在不断增加。例如，公众已经感受到来自公共卫生方面的侵扰； 另一类是法治的危险。我国许多单行制度中都提到了“特殊情况”，其中部分制度条款 中，直接言以“紧急状态”、“非常情况”。前不久，国务院提交全国人大常委会审议 的外贸法修改议案中，也增加了这一条款。可以设想，单行法中这样的规定将越来越多 。这些规定过于简单，通常贯以“如果出现紧急情况，国家可以怎样”的固定格式。公 众从中无法获悉究竟在何种情况下，国家可以行使这个非常特殊的权力。问题还在于， 我国没有一部法律来统一解释“紧急状态”是什么?这就无异于一个无边际的授权。200 3年12月22日，中共中央向全国人大常委会提交的修宪建议中，第一次明确提出了“紧 急状态”宪法条款。2004年3月14日，十届全国人大第二次会议通过了这一宪法修正案 ，将紧急状态制度写进宪法。
记者：法律既要调整正常状态发生的社会关系，也要调整非正常状态下发生的社会关 系。是否可以这样认为，正是基于对法治的深刻认识，才有了今天的宪法修正条款?
于安：任何一个国家的法制建设都要保留一个应对非常事件的空隙，但在非常状态下 ，法治也不能留有空白。只有将表面上看起来相互冲突、相互矛盾的两类规则的趋势融 合到一起，才能适应最终的目标。紧急状态法是完善宪法和国家基本法的重要立法措施 。如果没有紧急状态制度，宪法是残缺的和不能抵御社会风险的制度。从这个意义上说 ，制定紧急状态法就是要给中国的法治买险单。
宪法修正案，是立法者对日积月累的经验以及体现这些经验的原则和准则的阐释。上 世纪90年代，我国也曾有过制定紧急状态单项法的动议。但因缺乏明确的宪法依据及其 他方面的原因，被搁置了。近年来，由于公共卫生事件、重大事故、自然灾害等危机事 件频繁出现，传统危机处理办法的缺陷越来越明显，那种一事一办、临机处置的经验型 办法，已不能适应处理当代危机事件的实际需要；加之整合危机和紧急状态下社会资源 的重要性越来越突出，制定紧急状态法的条件已经成熟。这部法律所要解决的是紧急状 态方面法律规定的依据，以及立法机关的立法规则问题，是对现实需要乃至法治未来的 理性设计。
记者：宪法修正案规定，全国人大是全国或者个别省、自治区、直辖市的紧急状态的 决定者，国家主席是宣布者，个别省、自治区、直辖市的部分地区进入紧急状态，属于 国务院的权限。因此，紧急状态法处理的是特别重大的社会危机。对于社会公众而言， 他们更想了解的是，紧急状态法对其权利的实际影响，以及在紧急状态下法律如何对其 权利和利益进行保护?
于安：紧急状态法要回答的是，一旦出现突发公共事件，社会基本秩序和基本生存条 件遭受威胁或者挑战的情况下，宪法规定的基本原则和基本制度是否还要坚持，是否还 要实行法律治理，是否可以将危机处理权无条件地全部交给行政机关或者其他公共权力 机关相机来行使。宪法只规定了上述最重要的方面，而大量的法律、法规中的应急条款 还需要一个综合性的规定。具体地说，这部法律将规定紧急状态的宣布、中止、延期和 终止，还要规定国家紧急权力的行使条件、程序和监督办法等。紧急状态法处理的是特 别重大的社会危机，这种重大性可以关乎社会共同体的生死存亡。在危机时期，维护社 会共同体的利益会成为主要的考虑。为了保全整个社会共同体利益，我们需要赋予政府 以更大的权限。对于公民和单位来说，紧急状态法将规定对公民个人自由的限制、单位 的停产停业或者按照国家的强制要求进行生产和供应等，涉及到接受国家对财产的征用 和对人力资源的动员，当然还要对征用后的补偿问题作出规定。对于国家机关而言，紧 急状态法将规定紧急权限如何在权力机关、行政机关、司法机关和军事机关之间进行配 置。权力机关的权限，包括紧急状态的决定权；行政机关的权限包括紧急警察权、紧急 财产权、紧急公共卫生权等行政权力的行使；司法机关的权限涉及对违法行为人迅速起 诉和审判的权限和程序。
记者：我们注意到，在2003年12月18日全国人大常委会公布的五年立法规划中，排在 宪法修正案之后第二位的就是紧急状态法，足见其重要性。那么，我们应当怎样认识这 部法律的性质和地位?
于安：在去年全国人大常委会公布的五年立法规划中，紧急状态法地位比较突出，性 质被定位在“宪法相关法”。而这里的宪法相关法是整个国家公共危机管理法的一个组 成部分，它在公共危机管理法体系中是宪法条款的直接延伸，同时又是对单项法的整合 ，是一个承上启下的中枢环节。即若没有紧急状态法，宪法的实施就没有保障，单项法 律的规定就缺乏一个整合性的规则，因此我们把它称作宪法相关法。这是从位阶上对紧 急状态法性质所作的定位。对公众来说，更有意义的是其内容上的定位，即紧急状态法 大量涉及到宪法性的问题，涉及到国家的组织、各类国家机关的职权以及人民的基本权 利。所以我们说，紧急状态法在法律体系中处于承上启下的中枢位置，它要对各类国家 机构，包括法院在紧急状态下的紧急权力，作统一的协调和规定。所以，这部法的法律 地位非常高。
记者：对大多数人来讲，人们对于紧急状态的感性认识，主要来自于去年那场突如其 来的非典疫情。作为一个学者，您认为紧急状态的定义和范围是什么?其基本法律特征 是什么?
于安：紧急状态是指一种社会状态，其应具备以下几个基本特征：第一是危害性。通 常，危机分为两大类，即危害性的危机和非危害性的危机。危机是相对于正常状态而言 的，非正常状态分为有危害性的非正常状态和无危害性的非正常状态。紧急状态首先是 指有危害性的公共危机。第二是危险性。危险是由一种状态向另一种状态转变的可能。 它只是受到危害的威胁，而这种危害还未来到。这个危险是随时存在的，转变迫在眉睫 。此外，危险还有另外一种含义，即现在已遭受到危害，而且这种危害可能会向更高程 度发展，这也是一种危险。第三是社会性、公共性。一是要达到一定的规模，所以宪法 中讲得比较多的是全国进入紧急状态，省、市、自治区进入紧急状态，省市自治区的局 部地区进入紧急状态。如果不构成一定的区域性，国家是不能宣布紧急状态的；二是对 一部分社会区域的人的生活构成威胁或伤害。第四是紧急性。情况会突然出现，迅速发 展。第五是不采取特殊措施就不能够予以控制。这就与国家应急权力的行使相连带。国 家是社会的权威，国家不采取特殊措施，就不足以控制前述四个特征所导致的严重后果 。紧急状态直接危害的是：社会秩序和社会生存条件；国家秩序和国家生存条件；社会 成员的生命和健康，而此构成国家和社会的基本要素。用一句话来概括，紧急状态危害 的是社会成员、社会和国家的安全。
记者：随着宪法修正案的通过，新的规则即将出现，紧急状态法这部新的法律也将随 之而来。您认为这部中枢法应采取怎样的立法模式?
于安：作为一部中枢法，紧急状态首先是一个宪法问题，因其涉及到宪法所确立的法 律体制和国家制度，在特殊情况下是否要维持的问题，所以很多国家都要将其写到宪法 里面。即使不写进宪法，也要将其列在宪法性法律里面。各国宪法的表达方式不同，如 英国是不成文宪法国家，其普通法跟宪法在表达上就没有大的区别，只是在内容上的区 别。怎样来概括中国的立法模式呢?可将其概括为宪法范畴和宪法相关法相结合的模式 。宪法范畴，是指在宪法中非常原则地提到这个问题，只是列出基本的范畴，规定最核 心的问题，不会规定得很细。宪法范畴中规定的内容是，国家可以实行战争状态、动员 和紧急状态，其中最核心的问题则是决定权和宣布权的问题。而还有很多问题和方面宪 法中并没有涵盖，这就要靠宪法相关法来延伸。所以在这里把中国关于紧急状态的立法 模式概括为宪法范畴和宪法相关法相结合的模式，以区别于外国的立法。关于立法模式 问题，现在已基本达成了共识。全国人大常委会2003年12月18日公布的五年立法规划中 ，也是按照宪法相关法来列的。换言之，这个模式已经确定，现在是要把这个问题制度 化。
在具体内容上，我认为还是应写原则性的东西，基本规则性的东西。因为只有这样， 才能反映刚才所讲的延伸和整合的要求。比如各类单项法都写了“紧急状态”、“应急 状态”、“特殊情况”，那么这个特殊情况的共同特征是什么?在各个方面又是怎样体 现的?就要靠这部法来回答。这是一种写法。另一种写法就是写禁止事项，即最低限度 。一般而言，为防止权力滥用，公法多采取正面列举的方式。但是在紧急状态下，由于 国家权力要应付突发事件，而准确预料突发事件的范围和危害是困难的，如果在法律上 将其规定得太死，那么国家就可能缺乏足够的手段来应对。因此，会在正面地列举一些 事项的基础上，写出禁止性的事项。这就是底线，也就是起码不能违反的东西。比如说 ，为了控制SARS疫情的蔓延，可以限制人们的交流和旅行，这是必要的。因为疫情是通 过人来传播的，必须要限制人的社会交往。但是为了控制疫情而采取的限制人们交往的 措施要有底线，不能突破这些最低限度。也就是说，为了控制危机，这部法可能会有一 些授权，但不管怎样，有些事项是绝对不可以做的。从这个意义上说，紧急状态法既是 在紧急状态下给政府紧急权封顶的法律，也是保障公民权利下限的法律。
记者：根据我国宪法规定，国家的非常法制状态包括三类：一是战争状态，二是动员 ，三是紧急状态。您认为导致紧急状态的因素有哪些?
于安：因现在可能导致紧急状态的不确定因素在不断增加，我们应更多地注意紧急状 态的一般法律特征，而不会作穷尽式的列举。这与这部法的定位有很大关系，很具体的 东西可以由单项法来规定，如果规定得过于具体，也难以反映我们对不断出现的不确定 因素的认识和概括，而且还会留下缺乏法治的空间。在此，我可以列举出一些较迫切的 、面临的危险性比较大的、导致紧急状态的因素：第一是自然灾害，如地震、洪水、滑 坡等。第二是灾难性事故，尤其是工业事故灾难。农业的生产经营活动也会导致灾难， 如近期的禽流感就是自然灾害和事故两方面结合的灾难。第三是公共卫生，即威胁人类 和动物生命、健康的传染性疾病。第四是经济危机，如金融挤兑、股市崩盘、能源危机 。第五是恐怖袭击、社会骚乱以及其他社会冲突。
记者：宪法的修改为紧急状态法的制定确立了基本指导方向，这部法在未来制定中应 遵循的原则是什么?
于安：宪法的修改为这部法的制定确定了综合性和基础性的规则，具体体现在三个方 面：
1.宪政底线。主要包括三方面，即人民民主原则、人权保障原则和依法治国原则。这 三个方面体现了我国宪法最根本的底线。人民民主原则，是指国家权力形成的基础；人 权保障涉及公民的基本权利问题；法治原则是指人民权利的保障和国家权力的界限，要 遵循法治优先、法律至上。具体地讲，就是在处理应急事务时，首先要对照原有的法律 。只是在原有法律不得使用或不够使用时，才可以采取新的措施。
2.比例原则。从国际上来看，实施应急措施时采用较多的原则，是公法上的比例原则 。比例原则的基本要求是，政府的应急措施应当与紧急状态的危害程度相对应或者相适 应。也就是说，不能采用与危害程度不相适应的政府措施，不能为了克服暂时危机而不 惜一切代价，不能把宪法制度和宪法原则一并牺牲掉。如果二者不相适应，就是违法。 如果不能完全相符，但应大致相当，原则上不能超越太多。
3.资源配置。资源包括人力、物力、财力。其基本要求是，在危机的控制与预防方面 ，国家应采取有效措施对资源进行优化配置。具体表现为：增大对危机预防和预警预备 的投入，包括人员的培训、物资的准备和更新。在紧急状态下对资源的分配、设置，包 括临时征用、对人力的征调。在预备期资源的分配，主要是国家有意识地进行投入。在 控制期或危机发生期资源的获得、配置和使用，也是基本原则所要控制的。在危机控制 区，要对公民的支持义务和国家的收集权能进行平衡。一方面，公民要给予支持，另一 方面，国家在资源的获得和支配上，不得超过必要的限度。这里的资源是一个很大的概 念，包括工厂的生产计划、销售运输等。在危机控制时，既要保证资源能够获得，能够 具备克服危机所必须的功能，同时在获得时不至于给经营者、生产者和私人带来更大的 负担，即权利与义务的平衡。
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