中小学教师解聘制度研究，本文主要内容关键词为：中小学教师论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G525.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-8064(2007)06-0021-04
最近几年，有的学校出现了随意解聘、开除教师，还有学校对教师实行“末位淘汰制”的现象，导致此类事件的争议和诉讼案件的日益增加。以上问题的原因是多方面的，但究其根本原因，还在于教师解聘制度的缺失。解聘制度缺失导致教师聘任制的协调功能弱化、导致了教师聘任制保护教师专业自主能力不足、导致教师聘任制防止与化解冲突功能降低、导致教师聘任制作为一项制度的权威受到影响[1]。
教师解聘制度涉及教师处分制度、专业职称制度和教师资格制度，内容非常复杂。“在密苏里州，一个终身职教师可能会因为一个或多个原因被解聘。这些原因可以分为两类，一类是学区在常规意义上所做出的教师解聘，另一类则是使教师丧失从教的资格，吊销教师执照[2]。”教师解聘制度的含义有二：一是指作为一种合同关系的解除，即指通常意义上的“解聘”。二是指一种行政处分；作为行政处分的解聘，一是指惩戒处分，即由于专业过失而导致的处罚，如撤职或开除；二是指对教师的身份处分，即指教师资格的撤消和剥夺。这几种不同意义上的解聘是有层次差别的，有时候可能只有一种表现形式，如教师犯有某种刑事案件而同时导致教师资格丧失、开除公职和解聘；但是也可能有不同的表现形式，如仅仅是由于岗位变动被解聘，而没有被开除，也没有丧失教师资格。
一、教师身份的明确
由于各国把教育看作是国家兴办的公共事业，教师受国家委托执行国家意志，按国家的教育计划和培养目标教育下一代，执行的是国家公务，因此，国外基本都把教师定位为公务员或公务雇员。法、德、日三国明确规定，公民在取得教师资格证书并获得教师职位后，其身份就是国家(或地方)公务员，纳入国家公务员行政管理系统中，适用本国的公务员法或根据教师职业的特殊性而专门制定的教育公务员法。英、美两国公立中小学教师不是国家公务员，而是国家的公务雇员[3]。所谓公务雇员，就是在身份上兼具公务员和雇员的两种特征。教师的公务员特征，是指教师主要由地方政府任用，享有公务员的某些特权，与地方政府在行政上是隶属关系；教师的雇员特征，是指教师和地方教育当局签定聘任合同，约定任职期限以及双方的权利、义务，两者之间具有一种合同关系。教师的雇佣和解雇不适用于一般的劳工关系法，也不适用于国家公务法律条款，而是由仅适用于学校雇员的法律明确规定。
我国现行法律对教师的法律地位未作明确规定，导致了存在着对教师身份规定不明确、与现实矛盾的问题，集中表现为：规定了中小学教师是专业人员，但是没有指明其身份的特殊性；中小学教师职业实际上公务员性质与法律规定上的非公务员性质[4]。
1998年国际劳工组织、联合国教科文组织发表的联合建议《关于教师的地位》中曾指出：“教育工作应被视为专门职业……”，我国《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员”。第25条规定教师的工资待遇时，与国家公务员作了一个比照，即“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的工资水平，并逐步提高。”这些条款明确了教师的身份和地位是专业人员，不是公务员，是学校聘用的工资劳动者。根据《劳动法》第2条的规定，《劳动法》不适用公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员以及未与事业组织、社会团体签订劳动合同的劳动者。根据1997年10月1日生效的新宪法第四条规定，教师也不是国家工作人员。因此教师既不是国家公务员，又不是国家工作人员。教师法律身份的不明确给教师解聘制度的建立和实施带来很大困难。同时，身份不明直接影响教师权利享有和义务履行，使得教师在现行体制之下处于弱势地位。
为了使中小学教师更好地享有权利和履行义务，建立健全教师解聘制度，必须尽快通过法律措施明确其身份地位。将中小学教师身份与公务员联系在一起，不仅有许多国家的共同经验，也符合我国的国情。
二、教师解聘的依据
在英国，常规意义上解聘教师的原因包括以下几种：1.暴力行为；2.不当性行为；3.不执行学校合理合法的公务指令；4.不诚实；5.使用、滥用药物或酒类；6.泄漏学校机密情报；7.过量的、无理由的缺席；8.不履行聘任合同；9.因个人行为使学校陷于声名狼藉的状态[5]。美国50个州都制定了有关解聘教师的法律，尽管各州在具体条文的规定上存在差异，但通常适用的依据主要有三条：1.不道德；一般包括：①与异性学生之间的性行为，②与异性他人之间的不当性行为，③同性恋，④与学生之间性行为以外的不当行为，⑤对学生的人身虐待，⑥课堂中的淫秽言行，⑦吸毒或酗酒，⑧欺诈或撒谎，⑨挪用学校经费等。2.不称职；对“不称职”行为的一般理解为：①教学能力差，②班级管理不善，③个性品质有缺陷，④身心不健康。3.不服从；从实践上看，“不服从”大致包括：①擅离职守，②不执行课内教学及课外活动的有关规定，③不当体罚学生，④不当推荐或评价学生，⑤不合法地进行结社聚会活动，⑥无故指责上司。从大多数州执行的实际情况看，“不服从”的行为应是：①故意违反的行为，②持续违反的行为，③违反的是来自权威机构的合理规定和要求，④一种明显的不合作行为，⑤必须是不受宪法保护的行为[6]。
在我国，《教师法》中有关教师解聘原因的说明仅有两条，即第十四条：“受到剥夺政治权利或者有为意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的丧失教师资格。”和第三十七条：教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘：一，故意不完成教育教学任务，给教育教学工作造成损失的；二，体罚学生，经教育不改的；三，品行不良，侮辱学生，影响恶劣的。另外，《教师资格条例》第十九条规定了撤销教师资格的条件：“(一)弄虚作假、骗取得教师资格的；(二)品行不良、侮辱学生、影响恶劣的”撤销教师资格。是否说明对“故意不完成教育教学任务，给教育教学工作造成损失的或体罚学生，经教育不改的”的行为能够解聘和处分，但不能撤消教师资格？不论从形式上和内容上看，法条的规定都显得过于宏观，难以有效地指导实践操作。
结合国外的经验看，各国对教师解聘的原因都作出了详尽的规定。这样一方面对教师有警戒作用，另一方面也使得教师更加容易维护自己的权利，防范行政权力被滥用。必须严格按照制定法律的形式和步骤来制定教师解聘条款，真正做到有法可依。教师解聘的内容应该具体、条目详尽、有明确界定。在执行时才可真正做到有章可循。同时，如果教师解聘问题具备具体可操作的标准，还可以避免不必要的人事争议，减少某些不明是非的言论。相反，如果存在着明显的漏洞和灵活性，缺乏严密性和合理性，条款将难以切实执行。因此容易变成一纸空文。那种口号上的依法管理，只会流于形式。事实上，我国许多地方教育行政部门已经出台了一些具体的规定，通过明确教师被解聘的具体原由来规范教师解聘行为。这可以看作是地方教育行政部门为建立和健全教师解聘制度的大胆尝试。
三、教师解聘的主体和适用法律
在国外，由于法制化水平比较高，对教师合法权益都是通过法律形式加以明确规定。如美国教师的终身任期受到美国宪法和行政法，以及聘任合同法的保护[7]。近年来“为防止教育行政当局或学校滥用解雇，美国又专门制定了《教师任期法》，予以制约”[8]。
在对教师处分方面，一般分为身份处分和惩戒处分。法国对教师处分除身份处分外，还有一种是惩戒处分，视情节轻重分为：谴责、警告、停止晋升、降级、15个月内的停聘、降格、停职半年到一年、退职、免职。德国对教师的处分也分身份处分和惩戒处分，前者指正式教师，违反宪法规定的履行“忠诚”的义务，丧失德国国籍，未经许可长期居住国外及受聘于其他学校的，即可受到解聘处分。在试用期内，凡品行不良、能力不足，因学校的变更，废除或合并，可随时被解聘。后者指凡是教师不尽服务义务的，均给予行政处分，有警告、罚款、减薪、降格、免职五种[9]。
根据我国教师法第17条的规定，“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”，聘任的权力在学校，因而解聘的权力也应在学校。但我国教师管理制度具有远远超过如此简单规定的复杂性，表现为实际或最终的权力并不在学校，而在学校所属的教育行政部门。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中规定得非常清楚：“县级人民政府……负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。”同时从中小学所设立的职能部门来看也是如此。因此，有人提出，我国的教师聘任制实质上是任命制下的教师聘任制[10]。
长期以来，国家把教师看做是国家干部并纳入国家行政干部管理系列，在任用、晋升、工资、福利、退休、奖惩等方面都与国家工作人员适用同一类法规，统一按行政管理的方式进行管理，其法律地位等同于国家工作人员。所以教师解聘内容一直采用的是行政处分(教师对处分不服，需要通过上访、信访等途径申诉)。例如，浙江省某地区在1993年到1997年期间，犯错误教师除受法律制裁和受党纪处分外，均受到行政处分(警告、记过、记大过、降级、撤职、开除留用察看、开除公职)。解聘和撤消教师资格往往都是作为教师最严重过失的惩处，和开除的处分存在什么样的联系？因此有人指出对教师某些错误的处理应当适用行政处罚，按1998年3月8日原国家教委下发的《教育行政处罚暂行实施办法》的有关规定[11]。实际上，问题是在教师专业化的情况下，教师人事制度没有及时跟上步伐，缺少配套改革措施。另外教师专业标准的缺失也使得教师的奖惩和解聘制度只能够依据行政的办法来实际操作。
四、教师解聘的程序和保障
为了防止教师被学校随意解聘、合法权益被侵犯，美国的教师解聘程序是通过立法形式加以明确规定的。对教师辞退必须有合法的理由做依据；学校要解聘不胜任本职工作的教师时，需要提供详尽、全部的被解聘教师的材料，其中包括假期的全部工作纪律、教师不称职的证据、关键事件的证人、日期等。在正式下达辞退通知之前，提供给即将被辞退的教师以必要培训机会。可以让教师有改善的机会，若无改变之后再辞退，这样不至于因太唐突而引发纠纷；在教师被正式辞退之前，必须提前给予通知，让教师明白被辞退的原因且可以有机会提前做好找新工作的准备；另外提供给教师以听证程序保护，让教师有自我辩护的机会，可以使解聘更合法、科学，增强说服力[12]。
值得注意是，对于教师解聘这样对教师权益影响巨大的管理行为，我国《教师法》给出了含混粗糙的原因，却没有给予程序上的法律保护。这就给具体操作教师解聘制度的机构和个人留下了极大的自由裁量空间，也导致了许多新的问题。另外由于目前我国的社会保障机制尚不健全。被解聘的教师将面临巨大的社会风险。如果硬性辞退，下岗教师的再就业和生活保障就会成为问题，也将增加社会的不稳定因素。
综合考察英美日三国的教师社会保障体制，可以将其总体特征概括为：(1)各国按照本国国情建立和发展教师社会保障体制；(2)在水平上，各国社会保障体制的完善程度与经济发展水平相适应，民族的传统文化一脉相承；(3)在身份上，有的将教师与国家公务员同等待遇，有的作为国家公务雇员，都与其它国民一道纳入了整个社会保障体系；(4)在责任上，国家、地方教委(学校)和个人三方共同承担教师的社会保障义务，教师个人担当的责任相对较小；(5)在效果上，各国教师都享有比较充分、全面、完整的社会保障，教师工作与生活都比较安定[13]。
因此，学校决定解聘教师之前，帮助该教师改善业绩或消除工作缺陷是学校必须履行的工作职责，除非所有的选择方案都已经穷尽，否则不应该解聘教师。另外对教师提供法律和生活的保障也是建立健全教师解聘制度的重要方面。