粮食省长负责制：矛盾和问题，本文主要内容关键词为：负责制论文,省长论文,粮食论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
90年代初期，尤其是1992年后，由于工业化迅速推进，很多地方都出现了忽视农业、忽视粮食生产的倾向。主要表现为地方政府对农业的投入不落实；不愿承担扶持农业技术推广的责任，有的甚至对基层农技推广机构“断奶”，减少甚至停拨事业费；保护耕地不力，大片农田被用于建开发区、搞房地产，发动农民挖鱼塘、栽果树，致使粮食播种面积急剧下降。特别是在东南沿海地区粮食生产更是大幅度下滑，1993年南方地区粮食产量在全国粮食总产量中的比重下降到52.8%，比1984年低了7个百分点。东南沿海地区粮食产量的下降，导致供需失衡，引起全国性的粮食短缺和粮价暴涨。
在这种情况下，1994年5月《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》明确规定，“实行省、自治区、直辖市政府负责制，负责本地粮食总量平衡，稳定粮田面积、稳定粮食产量、稳定粮食库存，灵活运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和粮价稳定”。1995年3月《政府工作报告》再次强调要坚持“米袋子”省长负责制，并明确指出“负责‘米袋子’就是负责本省的粮食供应，这就要求保证种植面积，提高单产，增加储备，调剂供求，稳定价格”。
粮食省长负责制的出台，对促进粮食生产的发展，保持粮食供求的平衡起了积极的作用。主要表现在：地方政府抓粮食生产的力度明显加大，对农业的扶持措施增加，落实情况好转，乱占耕地的现象得到遏制，粮食播种面积得到恢复，粮食产量迅速增长。
粮食省长负责制，在促进生产的同时，在执行中也存在一系列矛盾。如地方政府对粮食市场调控与中央调控并不总是一致，地方政府和中央政府在承担各种粮食补贴和亏损挂账之间的矛盾，地区之间粮食调拨的矛盾等。这些矛盾有些是工作中的问题，但不可否认，省长负责制自身的内在缺陷也是导致各种矛盾的根源。
一
实行粮食省长负责制的初衷是，改变地方政府在粮食问题上对中央的过分依赖，发挥地方政府发展粮食生产的积极性。省长负责制明确将各地粮食平衡的责任下放到省级政府，中央对地方粮食的调入不再负责，在粮食市场不太发达的条件下，必然会刺激地方发展粮食生产的积极性。但是随着粮食市场的不断发育和完善，省长负责制越来越不能适应市场经济的要求。
第一，市场经济的发展，使省长负责制中地方政府的权责利失衡。粮食市场不太发达时，地方粮食生产的增加，会使地方粮食供给增加，促进本地粮食供需的平衡，或者是增加粮食的调出量。在粮食紧张时，粮食调出量的增加，尽管可能因低价调出有一定经济损失，但调出增加的同时，也增加了地方政府与中央政府及与其他地区政府谈判的筹码，使地方能获得其他方面的利益，比如可能会更多地得到来自国家支持农业发展方面的利益，或串换到其他的紧俏物资等，政治上的利益更是显而易见。从经济、政治等方面综合考虑，政府抓粮食所产生的利益基本滞留在本地区，增加生产所付出的代价也由本地区支付，地方政府在粮食问题上的权责利基本平衡。然而，随着市场制度的不断完善，这种权责利的均衡遭到破坏，政治上的有利与否，不再用某个地区调出某种商品的多少来衡量，更多地由经济发展的速度或其他的指标来衡量，尤其是在粮食开始过剩时，调出最大似乎不是贡献大，而是需要得到更多的帮助，有时调出是困难的。因为，市场上可以买到价格合适的粮食，行政性的调入或调出，要么是价格比市场价高，要么是价格比市场价低。实际中，在紧缺时往往是低价调入调出，而在粮食相对充裕时，又往往是高价调入调出，这样就会给调入地造成经济损失。从目前的制度安排来看，国家已取消了地区间的粮食调拨计划，地区间的粮食流通主要靠市场来调节，价格也取消了调拨价。过去，粮食调出量多，对主产区来讲，就是完成任务多，多少会有相应的利益，而现在，粮食销量的多少已不是任务，自然也就不再与地区利益直接联系。在这种情况下，地方政府在承担发展粮食生产的责任的同时，却没有与之相对应的利益。
第二，市场经济的发展，使省长负责制中省长的责任发生残缺，进而导致整个责任难以落实。计划经济条件下，地方政府在负责粮食生产的同时，粮食的流通也基本控制在政府的手中。政府对生产的责任和对流通的责任是一贯的。但市场经济的发展，打破了这种责任的联贯性，省长可能通过对农业生产资料供应政策、农业科技推广政策、对农业生产的各种补贴以及其他扶持农业的措施在一定程度上对本地区的粮食生产负责。但对流通来讲，则完全超出了地方政府的控制范围。粮食流通是在一个全国统一的市场上的流通，绝不局限在地区的范围，这使地方政府很难对市场进行控制。地方政府可以对粮食生产负一定的责任，并对粮食市场的日常监管等发挥不可替代的作用，但在地方市场没有边界的条件下，要真正对粮食市场进行调控则是很难的。尽管地方政府有粮食风险基金和地方粮食储备，但要地方政府对全国统一的市场进行调节，是困难的。一是地方的能力有限，二是地方付出代价所进行的调控获益的是整个市场的参与者，大大超出地方的范围，责任和利益的不对称使地方政府缺乏调控的积极性。由于难以对流通负责，反过来也削弱了地方政府对生产的责任。
粮食省长负责制本身的残缺性，在实践中产生了不少问题。最突出的表现在如下方面。
1.给国家财政带来很大的负担。由于省长负责制中责任和利益的不对称，地方政府缺乏对粮食市场进行调控的积极性，对粮食问题上的责任，往往偏向于推向中央政府。在有些问题上，中央政府已不堪重负。近几年，我国粮食连续丰收，粮食库存增加，一部分地区出现了“卖粮难”问题，各主产省纷纷要求国家增加中央粮食专项储备，到目前中央专储粮的规模达到了历史最高水平，中央财政每年要付出上百亿元的保管费用和利息补贴。然而仍有一些地方的地方储备粮规模没有达到国家规定的规模。
2.地方政府对国有粮食企业改革缺乏紧迫感，对国有粮食企业的巨额亏损没有切肤之痛。省长负责制中责任和利益的不对称，地方政府在粮食流通中没有负起相应的责任，使粮食流通中的亏损控制缺乏有效的约束，产生大量的粮食财务挂账，给银行和国家财政带来很大困难。国有粮食企业的亏损不断增加，有粮食企业收购价格较高，而市场粮价大幅下跌等客观原因，但更重要的是粮食企业自身的问题。如(1)粮食企业在市场上逆向操作，在市场粮食紧张、粮价较高时，粮食企业不仅不积极抛售粮食，还抢购粮食，拉抬粮价，在市场粮食比较多、粮价较低时，粮食企业不仅不积极收购粮食，反过来又低价抛售粮食，在整个市场运作中追涨杀跌。(2)国有粮食企业冗员过多，效率低下。自90年代初以来，国有粮食企业的粮食购销业务没有增长，在市场上的份额还逐年减少，但国有粮食企业的职工却逐年增加，到目前已增加30%以上。(3)一些粮食企业经营管理混乱，盲目地乱上项目，甚至大量挪用粮食收购资金，建楼堂馆所，购买小汽车，贪污浪费严重。这种状况实际已到了非改不可的时候了，但由于粮食企业的亏损都以亏损挂账的形式挂在农业发展银行的账上，与地方政府的利害关系并不明显，因此，地方政府对粮食企业不良运行缺乏有力的制约和控制，个别地方的粮食企业亏损挂账甚至成了地方政府的“第二财政”、“小金库”。一些地方甚至形成了粮食企业吃农业发展银行（实际是中央财政）的大锅饭，地方政府吃粮食企业大锅饭的局面。粮食企业之所以敢肆无忌惮地在市场上逆向操作，敢不计效益地大幅度增加人员，就是因为在粮食企业与政府之间、在地方政府与中央政府之间权责没有明确界定，省长负责制的边界难以明晰。
3.省长负责制与中央宏观调控的矛盾。中央宏观调控下的省长负责制，使地方政府和中央政府同时具有市场调控的功能，由于地方政府和中央政府利益不完全一致，使得中央的宏观调控与地方政府对粮食市场的调控相互矛盾。目前，政府对粮食市场最重要的调控手段是储备，而恰恰在储备上中央储备和地方储备的矛盾相当突出。就全国来讲，粮食市场是一个统一的市场，地方储备和中央储备同时存在，无疑使一个统一市场有了两个不同的调控主体。这必然导致中央储备和地方储备在市场调控中相互摩擦和矛盾，使储备粮的调控作用不能很好发挥。在粮食供给紧张时，地方政府从其自身的利益出发，往往不是吐粮，而是为保证本区域粮食不出问题补充库存，进一步加剧市场的紧张。相反，在粮食供大于求时，地方政府为减少自身的财政支出，往往没有增加地方储备的积极性。1993年底至1995年底，我国粮食市场呈现紧张局面，国家多次动用粮食专项储备平抑粮价，但这期间许多地方储备不仅不吐，反而吞粮。比如，吉林为了补充库存封锁玉米外流，使玉米价格一涨再涨。江苏省提出要“充实储备，凡是储备不足或没有到位的，要迅速采取补救措施”。1994年、1995年，广东的地方储备由10亿公斤增加到15亿公斤；河北的省级储备由2.85亿公斤增加到4.5亿公斤，市级储备由0.45亿公斤增加到3.5亿公斤。1996年粮食丰收，中央大幅度增加了专项储备，地方政府却不积极地增加地方储备，而是一味地要求增加中央专储指标。中央曾规定，地方粮食储备，产区不应低于3个月的销量，销区不应低于6个月的销量。但事实上，在粮食供大于求，粮价下滑的1996年、1997年，很多地方的储备都没有达到国家规定的标准。地方储备从自身利益出发，在需要吞时不吞，在需要吐时不吐的逆向调节行为，大大削弱了中央宏观调控措施的成效。
二
1998年5月召开的全国粮食流通体制改革工作会议和国务院颁发的《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》再一次明确，“粮食工作实行在国务院宏观调控下，由地方政府对粮食生产和流通全面负责的体制”，并明确了省级政府在发展生产、做好收购、保证供应、消化挂账、搞好地方储备、仓储设施建设、购销关系协调、市场体系完善等方面的责任，使省长负责制的责任更加明确，内容更加广泛。但由于省级政府在粮食生产和流通中责权利的不对称，使省级政府缺乏对粮食生产和流通真正负责的内在动力，在省长负责制的具体落实中，省级政府总是尽力地推卸和化解责任。有的省提出搞“省长负责制及其领导下的专员、市长责任制”，有的是“省长负责制下的市县长分级负责制”，还有的提出“建立和完善省、市、县三级责任制”。不可否认，省长负责制的最终落实必须通过市县，市县政府在粮食工作中发挥着非常重要的作用。但如果过于注重责任的分解，每一级都一分了之，对当地粮食工作中存在的具体问题不认真研究，只满足于对国务院文件层层照抄照转，最后就可能导致人人有责，人人都不负责，粮改的政策就难以落实，国家对粮食市场宏观调控的难度就会加大。可以讲，这种倾向在不少地方是存在的，具体表现在以下几个方面。
1.大部分地区都不同程度地调低了粮食定购价和保护价，有的价格调整幅度还比较大。国务院出台的粮改方案规定，粮食保护价由中央定价原则，省级政府定保护价的具体水平。按保护价敞开收购农民的余粮，保护农民种粮的积极性，是省长负责制的重要内容。国务院的通知要求，今年的粮食收购定购价和保护价要参照去年的水平来定。考虑到市场粮食供给比较充裕，加上化肥等农用生产资料价格也比较低，粮食的定购价和保护价适当下调一点是可以的、正常的。但“要参照去年的水平”，下调幅度不宜过大。但不少省份为了减轻自身的责任，普遍下调了粮食定购价和保护价，有的粮价下调的幅度比较大。全国除了北京、上海、浙江等地小麦和早稻定购价和保护价维持不变以外，其他省份大多都调低了夏粮和早稻的定购价和保护价，河南、山东、河北等小麦主产区百斤小麦的定购价调低3元，收购保护价河南调低4元，山东、河北调低5元，调价幅度达7%以上。江西、湖北、湖南早籼稻的定购价由65元调低到55元～58元，调价幅度为12%～15%，保护价由56元～59元调低到50元～52元，调价幅度为10%～15%。云南省早籼稻的定购价下调20%以上。由于近两年农民种粮的收益并不是很高，粮食收购价格降幅太大，会影响农民的收入，不利于调动和保护农民种粮积极性。
有的省甚至规定，省里“确定保护价粮食收购指导价，各市县可依据省确定的指导价格，结合本地实际，制定具体价格水平，盈亏自负”，实际上下放了保护价的定价权。这样，各市县为了实现“盈亏自负”，就可能会竞相降低定购价和保护价，不利于保护农民的积极性。地县之间收购价格的差异，还可能造成顺价销售中的矛盾，影响粮食流通体制改革的顺利进行。
2.一些地方将消化挂账的任务层层分解到地（市）、县财政。制定和落实新老粮食财务挂账的措施是粮食省长负责制的重要内容，消化粮食亏损挂账主要靠粮食企业顺价销售，有了利润以后，用利润逐步消化。但有的省将消化挂账分解到省地、市、县，要求地、市、县财政按消化期限逐年消化。不少地县特别是粮食主产区的地县粮食挂账规模跟财政总规模差不多，有的甚至超过财政规模，因此，实际上很难消化。另外，大多数省份除了提出完善省级粮食风险基金制度以外，还要求地（市）、县也相应地建立粮食风险基金，使基层感到负担过重，很难落实。消化挂账，多方筹集资金是正确的，但如果将消化的任务大部分分到地（市）、县财政，在大多数粮食主产区都是吃饭财政的条件下，消化挂账就会成为一句空话，同时，会减小粮食企业深化改革、顺价销售的压力。
3.很多地方省、地、县多级储备。省长负责制要求建立和完善省级粮食储备制度，在现在粮食较多的条件下，要增加省级粮食储备。但大部分省的地方储备都被分解到省、地、县各级。江苏省规定，各市及销区县按保证城镇人口6个月口粮标准定储备规模，分级储备，分级承担责任。河北提出，要建立和完善市级粮食风险基金和市级粮食储备制度。吉林提出，地方储备粮食由省、地、县分级管理，并各自承担相应的责任。陕西省要求，各地（市）政府按省上核定的规模，落实地方粮食储备。贵州省提出，要建立地州级粮食储备，由地州市垂直管理，粮权属地州市行署或政府。广西也提出建立和完善分级负责的粮食储备体系，并建立区、地、市、县各级储备粮管理公司。湖南提出全省安排地方储备规模要达到10亿公斤，其中省级5亿公斤，今明两年先搞4亿公斤，地州级为2亿公斤，县级1.5亿公斤；广东要求地县级储备达到3个月～6个月的销量，而省级储备仅为全省1个月的销量。实际上，目前已有的地方粮食储备一般也分为省级储备和省以下储备，但据反映，省以下储备有不少有名无实。在大多数情况下，省以下的储备很难落实。
我们认为，从长远看，不宜建立地县级粮食储备。第一是没有必要，按目前的说法，地县储备主要是用来应付地县范围内的自然灾害和地县范围内的粮价波动。但一个地县范围内的自然灾害并不会引起粮食的短缺，在目前市场开放的条件下，一个地县发生自然灾害后，最缺的不会是粮食而是资金。粮价波动也一样，不会有只发生在一个地区或一个县范围的粮价波动，要有波动，就会是大范围的波动，对这种波动靠地县抛售粮食平抑粮价，远不是地县力量所能及，地县也不会掏自己的腰包为更大范围的市场平衡作贡献。第二是没有好处，搞地县级储备，必然增加地县级财政负担，在目前地县财政大多比较紧张的条件下，地县级储备任务的落实比较困难。因此，将地方储备分解到地县，必然会使一部分储备任务落空，使该增加的储备不能增加，还可能要再建地县级的储备库，造成重复建设，甚至还要有一套管理人员，效率不高，但成本可能很高。第三还有可能产生副作用，由于对地县储备监督比较难，粮食多时，储备往往不落实，在粮食少时，又往往紧急补库，不是起正面的吞吐调控作用，而是逆势调控。
粮食省长负责制存在的上述问题说明，靠地方政府负责，很难对粮食市场实行有效的管理和调控，粮食的市场已经是一个全国统一的大市场，统一的市场，只能有一个统一的管理和调控者。因此，粮食流通体制改革的重点，不在强化地方的责任，而在加强中央的宏观调控。对粮食生产和流通的管理职责层层分解，不仅不会使各项责任真正落实，还可能会加大中央调控的难度。
加强对粮食市场的中央宏观调控，当前要重点把握以下几个方面：第一，坚持按保护价敞开收购农民余粮的政策。第二，按粮改的有关决定和国务院颁布的《粮食收购条例》管好粮食收购市场。第三，国有粮食收储企业要按国家规定进行顺价销售。真正做到这三条，农民的利益就能保证，就不会伤害农民种粮的积极性，粮食企业就不会发生新的亏损，就可以产生利润，并逐步消化原有的亏损挂账。而要保证这三条的落实，第四，必须实现收购资金的封闭运行，通过农业发展银行来进行监督。