市、县、乡三级地方政权的机构改革和制度创新研究——5.对优化乡镇政府决策机制的探索，本文主要内容关键词为：政权论文,机构改革论文,制度创新论文,机制论文,乡镇政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1371-1351(2006)06-0031-04
决策是乡镇政府管理职能的重要环节和体现，决策机制又是一个涉及面广、环环相扣的系统工程。因此，乡镇政府决策机制的优化也应多角度、立体化进行。
一、创设决策的前提条件
（一）提高决策者的执政水平
乡镇政府管理效能的高低，最终取决于广大乡镇干部的敬业精神和整体素质。随着时代的发展和政府职能的转变，乡镇政府管理的许多环节出现了全新的内容。这就要求乡镇干部在具备良好政治思想素质的前提下，还必须不断增强自己的服务素质和能力。《国家公务员通用能力标准框架（试行）》具体列举了公务员必须具备的九种通用能力，《干部培训工作条例（试行）》提出了干部培训的基本内容。首先，乡镇政府要据此严把干部入口关，实行“凡进必考”制度，严格按照规定程序录用人员；其次，要引入竞争机制，通过公开竞聘、双向选择、逐级聘任，营造“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的竞争机制，创造优秀人才脱颖而出的良好环境；再次，要建立乡镇干部的长效培训机制，定期进行形式灵活、针对性强、简便易行的培训方式，使乡镇政府的工作人员成为学习型、专家型、复合型干部，使乡镇政府成为学习型政府和高素质人才的汇集之地。
（二）强化决策者权力获得程序的控制
要对乡镇干部权力的获得程序进行控制，在保证进入乡镇政府管理系统的公务员符合预先设计的权力职位要求的前提下，一是要强化对权力运行程序的控制，即合理分工，对人、财、物的管理权力进行分治，不搞权力独揽，重大问题集体决策，分工协作；二是对权力使用期限进行控制，公务员不得在某一权力职位上长期任用，实行岗位定期制度，从时间上防止权力变质，防止关系网的扩张所带来的负面影响。
（三）提高决策的效率
乡镇政府机构精简后，政府效率不一定提高，政府成本不一定随之降低，也有可能出现“皇粮不够杂粮补”，吃“杂粮”的胃口更大，腐败更严重。[1]因此，要使政府机构改革富有成效，必须对政府公务员的权力进行约束。约束主要有两部分：一是政府机构内部在工作程序上对权力的控制；二是外部社会对政府机构工作人员的权力监督。这两方面都要强化，否则权力约束就不能落到实处，现阶段对政府机构内部工作程序上的权力控制显得尤为重要。要以规范化、标准化、科学化为目标，全面推行岗位责任制、服务承诺制、限时办结制等，逐步建立科学合理的审批管理机制，规范高效的审批运行机制，严密完善的审批监督机制。努力消除办事拖拉、工作推诿等问题。
（四）保障决策的合法性
依法决策是指以法律为准绳，以规章为依据，克服部门权力利益化倾向，严防各种损害下级政府和群众利益的行为发生。通过规范从政行为，切实解决工作中的缺位、错位、越位等现象，确保职能到位。没有法定的决策程序，就没有决策的科学化和民主化。依法决策要求坚持法律至上和法律优先的原则，确保各种决策以及决策的各个环节在法律规定的范围内进行。决策的内容各不相同，但程序却可以规范统一。有了规范统一的法定决策程序，就可以减少决策的独断性和随意性。
（五）体现决策的民主性
民主决策的主要标志，是在决策过程中各种不同的意见有畅通的渠道而得到充分、客观的表达。首先，决策者应该具备与自己职位相符的道德和业务素质，愿意虚心纳言，并具决断之才；其次，应通过建立网上平台、公开政务等形式，充分听取群众的意见、建议和呼声。再次，由于市场经济的日趋成熟，政府行为的内容愈加丰富，决策者就不可能仅凭个人的经验来解决问题，必须把相关的专家组织起来，作为领导的“外脑”，辅助其做出更周密、更科学的决策。最后，由于一项决策往往涉及若干个职能部门，因此建立相关职能部门的联络和协商机制，听取他们基于不同立场的利益表达，可以减少执行中的掣肘因素，以保证乡镇政府多做正确决策，少做错误决策，尽可能将决策内容的失误降低到最小程度，避免或减少决策中轻率交学费、反复交学费或亡羊补牢等行为的发生。
（六）追求决策的科学性
实行科学决策的目的，在于降低决策的风险和成本，提高决策的质量。科学决策，是在调查研究的基础上，运用科学的方法，寻求实现目标的最优方案、措施、途径的行为。科学决策要求乡镇政府建立和完善重大决策的规则和程序，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策论证制、责任制和责任追究制。
二、健全决策的程序规范
（一）建立决策咨询制度
要打破传统体制下政府对公共事务的垄断，鼓励和支持各类社会组织参与社会事务。目前，乡镇政府决策咨询中存在的突出问题是咨询渠道不畅、评估机构缺失、政府决策方案单一，而且决策咨询机构往往是政府政策研究机构。由于政策研究机构属政府体制内循环，人员的专业水平、知识结构有限，提出的决策方案可能产生偏差。为了避免决策失误，地方政府应建立多主体参与、多渠道咨询、多方案选择的咨询论证机制。重大决策咨询原则上应有两种以上的方案可供选择，或者在一种有倾向性的决策方案之下还有备选方案；应当组织由不同机构、不同专业人士参加的答辩会、听证会或论证会，形成决策咨询的“竞争”机制，以利于比较鉴别。
（二）建立决策公示制度
决策公示，是政务公开的必然性要求，也是当前政府改革的目标取向。除涉及国家机密的特殊决策外，对事关社会大多数人利益的重大公共决策的酝酿情况、阶段性方案等，都要及时对社会各界公布。凡是涉及局部群体利益的，必须让有关群体知晓，不能在有关利益群体和公众不知情、未参与意见的情况下，做出影响其权益的决策。决策公示的途径可以是大众传媒或政府公报，也可以是政府新闻发言人。
（三）建立决策复决制度
政府决策复决制度，是指对政府决策方案出台之后或者开始实施时进行两次或两次以上审核和监督的过程。它主要由人民代表或公民代表来行使。复决权的行使并不是一个必然的过程，而是对那些有争议的、关系重大并且在执行过程中容易出现问题的决策进行再次决策的过程。复决权的行使，是决策科学化和民主化的体现，有利于避免决策失误。
三、科学考核决策质量
（一）归口管理考核行为
今后对乡镇政府工作的考核，原则上应归口管理，由上级专门机构组织实施，多种相关主体参与，以保持权威性、公正性，减少重复行为和随意行为。因此，必须整合相关资源，建立一个专门的评价机构，独立于政府系统之外，超脱部门利益，并健全绩效考核配套措施。该机构可由县级人民代表大会领导，组成人员包括人大代表，各行业、各层次人士代表，并将审计、监察、信访等部门作为联络协作单位。这既有利于评价机构全方位地对乡镇政府行为进行评价，又符合当前人大改革趋势。[2]
（二）完善考核方式和内容
1.评价目标明晰化
首先，乡镇政府绩效评价体系中评价指标的设立，权重的大小，像标杆一样，直接对乡镇政府工作起着示范引导作用，可以防止许多主观随意行为，或单方面有益于乡镇政府行为的发生，避免乡镇政府职能的缺位和错位。其次，乡镇政府绩效评价体系为社会监督约束乡镇政府行为提供了基准线，它在乡镇政府行为自律的基础上，通过强有力的系统性的他律方式，时刻矫正乡镇政府行为。再次，乡镇政府绩效评价决策评估，通过对决策进行定性、定量分析，判断其是否正确，并为决策失误的责任追究提供依据，有利于建立更有回应性、更有责任心和更富效率的政府。[3]
2.评价内容多维化
乡镇政府转变职能的目标取向是建立服务型政府，工作内容更加丰富。目前惯用的“一票否决制”，虽意在强化某些工作的重要性，但往往以偏概全，且易催生迎合上级个别指标，忽视或无视虽对群众长远利益非常重要，但未纳入考评体系的内容，这与目前党中央提出的建设社会主义新农村的综合性发展目标相去甚远，行政行为的急功近利多源于此。国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系的基础上，提出了地方政府绩效评估体系，由职能指标、影响指标和潜力指标构成。这一体系对于克服目前对乡镇政府绩效评价中缺乏统一的标准，导致实践中的片面性和盲目性有很强的参考借鉴作用。[4]
3.评价标准科学化
要实现评价标准的科学化，就要在深刻领会正确政绩观和科学发展观的内涵的前提下，结合当地实际和发展方向，根据不同岗位领导干部的不同职责，确定不同的政绩内涵和评价标准。宜量化者定量，不宜量化者定性或等级化；要把握当前与长远的关系，区别显性绩效和潜在绩效；要根据主观努力与客观效果的关系，区别实绩和虚绩；要根据地位与影响大小的关系，区别实质政绩和表面政绩等，力求评价标准定位准确，因事而异，因地而异，因时而异。
4.评价形式系统化
评价的盲区，也是监督的死角，往往也是腐败的重灾区。乡镇政府的绩效评价方式要尽可能涵盖面广，多角度、多侧面进行，才能确保评价的全面性，切忌因评价方式单一化、片面化导致的以偏概全、挂一漏万等弊端。首先，要建立健全领导机关、领导干部、重点环境和重点部位权力行使的监督程序，形成严密的监督程序体系。其次，要将政府自我评价与评价机构的外在评价相结合；要将上级政府自上而下的评价与辖区群众自下而上的评价相结合；要将日常随机考核与定期的年终届末考核相结合；要将定性考核与定量考核相结合；要将同级政府间的横向比较考核与同一政府不同时期的纵向比较考核相结合；要将宏观整体考核与具体个别考核相结合。基于此，研究民主评价的生成机制，从而确定规范的评价主体和范围、有效的民意信息采集方式、合理的评价意见权重比例。[5]健全评价体系，实施多形式、立体化的绩效评估，不仅提高了评价的全面性和准确性，也搭建了社会各界参与对政府部门评价的多重平台，拓宽了政府与民众的沟通对话渠道，有利于真实地回馈民意，及时调整政策，缓和社会矛盾。同时，多形式的评价，弥补了专门机构评价的疏漏，也降低了监督评价的成本。
5.评价行为权威化
乡镇政府绩效评价事关受评政府工作的成败得失，直接影响党政主要领导的升迁去留，最为敏感，也最容易引起抵触和干扰，因此，不保证评价行为的权威化，评价行为就无法公正进行，也难以持久。要实现绩效评价的权威化，就要使绩效评价刚性化，使绩效评价步入规范化、制度化、法制化的轨道，而法制化应当是绩效评价权威化的最高层次。只有将评价行为从政策规定层面上升到立法的战略高度，才能有利于建立政府绩效评价的长效机制，最大程度克服评价中的主观随意性，确保评价的稳定性、客观性、常态性，形成人人有资格评价、人人有机会评价、人人能够评价、人人能有效评价的良好氛围。
6.评价手段现代化
评价乡镇政府绩效的方式首先应当是富于绩效的。 要充分运用信息网络技术，建立电子化的乡镇政府绩效评价系统。增强政府行为的可视性，从而最大限度地降低政府公共服务的不确定性，减少因信息不对称，信息不完备而引发的政府行为失范。电子政务的开通，为乡镇政府绩效评价中普通群众的介入提供了条件，使其可以全程全面地监督对乡镇政府绩效的评价。乡镇政府因为从过去评价中的暗箱操作，变成阳光操作，在群众中的公信力、回应力也将极大提升。
7.评价过程和结果公开化
传统的政府行为偏重向上级政府负责，人民群众对政府运行状况知之甚少，呈现出严重的信息不对称，表现出严重的官本位的价值取向，最易滋生权力“寻租”等腐败现象。乡镇政府是最基层的政权，其行政行为与老百姓生产生活直接相关，因此，乡镇政府运作的透明化尤为必要和重要。建立以公共服务为取向的责任政府绩效评价体系，将公共服务提供的数量和质量纳入政府绩效评价体系，通过建立机制来校正政府运作的导向，这对乡镇政府树立正确的绩效观具有直接的推动作用和直观的导向作用。[6]
8.评价模式的适度国际化
地方政府的绩效评价，是一种国际化的改革潮流。成为当今西方各国实施政府改革、落实政府责任，强化政府管理的一种行之有效的工具。如美国的“软硬指评相结合”、英国的“成本效益核算”、日本“再评价制度”等。
西方国家对地方政府绩效评价的内容各不相同，但有一点是共同的，即“三E”：经济、效率和效益。涉及政府管理活动的成本、投入、产出、效果四个方面内容，实质上也就是从政府行政效率、政府效能和政府行为成本三个方面对政府绩效进行评价[7]，西方国家对地方政府的绩效评价已从是否违法上升到是否优化的更高层面，这对优化我国乡镇政府的决策机制有一定的借鉴作用。
四、严格落实决策责任
（一）明确决策责任
决策责任，是对决策主体决策所引起的后果承担的相应责任，是对决策权力行使的有效制约。建立决策责任制的目的，就是要框定决策的主体、决策的内容、决策的程序、决策的范围、决策的责任，为责任追究设置参照前提。目前，一些地方政府盲目决策、随意决策，导致决策失误时有发生，却很少有人承担责任，缺乏决策责任制是问题的关键所在。因此，必须建立健全决策责任制，按照“谁决策，谁负责”的原则，实现决策权和决策责任相统一。
（二）落实决策失误责任追究制度
缺乏责任追究的责任制，是无效的责任制。决策失误责任追究制度，是指对决策主体失误的后果追究其法律和行政责任的制度。在创新乡镇政府决策机制过程中，必须健全决策失误责任追究制度，才能有效发挥责任机制的制约作用。在责任界定上，乡镇一把手应对政府全局性的重大决策失误承担主要责任，乡镇副职和部门负责人应对各自主管范围内的决策失误承担主要责任。在责任追究界定上，县级人大追究乡镇一把手决策失误的责任，乡镇一把手追究副职和部门负责人决策失误的责任；只有建立环环相扣的责任追究机制，决策失误责任追究制度才能落到实处。