试论我国的非耕地制度建设，本文主要内容关键词为：耕地论文,制度建设论文,试论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，非耕地尚无一个统一的科学定义，本文所指的非耕地包括荒地和林业用地。在这里，本文重点探讨农用地中非耕地制度建设问题。
我国现行的耕地基本经营制度是家庭联产承包责任制。这一制度在耕地上的推行，大大地提高了土地的产出率和农业劳动生产率，产生了明显的制度效应[①a]。然而，把承包制引入非耕地所产生的经济绩效却远不如耕地上那么明显，有些地方甚至还出现了负效果。包而不治、治而无效，乱砍滥伐，对非耕地资源进行掠夺式经营的现象普遍存在。
面对承包制在非耕地上的失灵，广大实际工作者和理论工作者作了许多尝试，以期在非耕地制度建设上有新的突破和创新。近几年来，在非耕地制度建设方面较为有代表性的有：山西吕梁地区、陕西延安地区的“四荒地”使用权拍卖；湖南怀化地区山地开发中用租佃制完善承包制。许多理论工作者也从不同角度、不同方面对我国农地中非耕地制度建设进行了研究。有的对荒地使用权拍卖作了系统的考察[②a]；有的主张在非耕地资源开发中应实行土地租赁制[③a]；尽管研究角度不同，观点各异，但有一点是相同的，即建立不同于耕地承包制的非耕地制度。
历史经验和现实业已证明：规范的制度建设将对经济发展起着至关重要的作用。许多实际工作者和理论工作者也都意识到：建立不同于耕地承包制的非耕地制度已势在必行。有的认为，非耕地制度建设是继我国农村家庭联产承包责任制后土地制度建设的又一次深刻变革和重大突破[④a]；有的认为，非耕地制度建设将培育出农村新的经济增长点[⑤a]。
一、非耕地制度建设的必要性
1.我国耕地资源不足，非耕地资源却相对丰富。我国现有耕地20亿亩，人均不到1.7亩。通常我们所说的人地关系高度紧张，就是相对于人均耕地占有状况来说的。但我国却有大量的非耕地资源，目前，有荒地和林业用地面积共55.6亿亩，人均占有的这两项非耕地面积4.7亩，是耕地面积的3.9倍。宜农宜林荒山荒地14.8亿亩，与现有耕地面积总量基本持平。若这些非耕地资源得到充分开发，将会大大减轻我国人口对土地资源和生态环境的压力。
2.多次历史变革都忽视了非耕地制度建设。从太平天国到50年代的土地改革，都实现了“耕者有其田”的耕地制度，而很少涉及到非耕地，即使是在80年代初的农村经济体制改革中，也只是简单地把耕地承包制照搬到非耕地制度中去。非耕地制度建设没有引起足够重视的主要原因：一是因为非耕地资源一般处于边远地带，难于开发；二是因为非耕地上所生产的产品通常不是人们的生活必需品。在温饱问题都没有解决的情况下，人们不可能对非耕地资源给予过多的关注。
3.非耕地资源的特点决定了耕地承包制不适于非耕地资源。和耕地相比，非耕地资源有以下显著特点：①非耕地资源开发投资回收周期长。速生丰产林一般需要20—25年才能砍伐受益；以柑桔为主的水果也要在开发5年以后才能挂果，7年后陆续进入盛果期，盛果期可以维持20—30年甚至更长时间。②非耕地资源开发投资更要求具有规模性。如山地开发投资周期长，且多属边远地方，管理成本大，只有具有相当规模才能消化投资成本。③由于投资规模大且投资回收周期长，因而投资风险也大。④非耕地资源（如山地）上往往有现成的林产品，这对追求短期收益的农户来说特别有吸引力。非耕地资源的特点决定了非耕地制度安排必须给生产者和经营者一个更加稳定而长期的预期。而人们往往把承包制同“短期性”、“易变性”联系起来，故当把承包制引入非耕地资源时，出现了包而不治、乱砍滥伐现象。
4.非耕地制度建设将推动非耕地资源的开发和利用，是山区人民脱贫致富的需要。在我国有2／3的土地是山区，1／3的人口生活在山区，山区的耕地资源更紧缺，因而开发丰富的非耕地资源是使山区人民脱贫致富的好门路。各地的经验也已证明，规范的非耕地制度建设能产生巨大的经济效益，如湖南怀化地区，从1990年进行山地开发和山地制度建设以来，全区五年新增加山地流转面积580万亩，累计投入12亿，开发山地480万亩，农民从山地得到的收入增长了1.6倍；到1995年底，贵州湄潭县户均开发非耕地2.2亩，人均0.56亩，据匡算，1995年该县仅开发非耕地资源一项就为农民增加收入近3000万元以上。
二、非耕地制度建设中的几个主要问题
在非耕地资源的开发和利用中，各地都在不断地进行着制度创新。尽管说法不一样，如“四荒地”使用权拍卖、用租佃制完善承包制等，但基本做法应是一致的，即明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，加强土地管理权。
1.明确界定非耕地资源的所有权，颁发《土地所有权证》。在我国公有制经济条件下，非耕地资源的所有权主体只能是国家和集体。同耕地相比，非耕地资源所有权主体更加不清晰。主要原因是非耕地资源的界址划分难和历史上对非耕地资源的权属未予高度重视。明确界定所有权主体是非耕地制度建设中的一项基础工作。所有权主体的确定应以人民公社时期的“三级所有，队为基础”和“林业三定”为基础，现在事实上的所有权归哪级、哪个单位就把所有权定在那级、那个单位。一句话，只要没有争议，就维持现状。对那些现在有争议的，应划清界址，确定四至和面积，明确是国家的，还是集体的以及是哪一个集体的。一块土地上的所有权主体只能有一个，不能重叠多个。“一地多主”最不利于非耕地资源的开发。在四至界址和私有权界定清楚后，要由地方政府颁发《土地所有权证书》，作为所有权的法律凭证，为土地所有者参与土地收入分配和加强对土地利用的管理及监督提供法律依据。
2.合理配置初始使用权。这里包含两层含义，一是哪些人可获得初始使用权，二是如何配置初始使用权。
耕地家庭联产承包责任制初始使用权的配置有两个特点：一是封闭性、排他性，即只能是该集体组织内部的合法成员才能获得使用权；二是平均分配，即按人口或劳动力平均分配耕地资源。非耕地资源初始使用权的配置能否照搬耕地的模式呢？目前一些地区的实践作了否定的回答。同耕地承包制相比，非耕地资源初始使用权的配置有两个完全相反的特点：一是克服了封闭性，打破了所有制和社区（集体经济）组织的界限，非本合作社组织的成员（包括机关团体、企事业单位、公职人员、非本社区农户等）都有可能获得初始使用权；二是打破了平均主义，采用竞标拍卖、招标拍卖、协商拍卖等多种形式。
考虑到我国农村土地市场发育的不完善，非耕地资源初始使用权的配置要兼顾公平和效率，绝对的平均主义和绝对的招标拍卖都不可取。前者会导致地块分配过于细碎，阻碍非耕地资源的流转和规模经营；后者会导致资源初始占有的极不均等和两极分化，特别是那些贫困户和低收入户今后的生产和生活可能更加困难。对此，美国华盛顿大学的蒂姆·汉斯达德教授和李平先生给我们提出了较好的建议：①在贫困村庄主要推行限于本村的竞标拍卖而不是招标拍卖；②设定每户的荒地持有量限额；③提倡分期付款和成果分享的方法，进一步加大对拍卖程序的宣传，增加荒地拍卖的参加面等[①b]。
3.确定较为长期的使用年限，颁发《土地使用权证》，稳定土地使用权。根据非耕地资源的特点，必须给使用者一个长期而稳定的预期。只有这样，才能建立起使开发者对非耕地资源进行长期投资的信心。目前，学术界有人认为实行土地私有化或国有永佃制，能增加农民对土地进行长期投资的信心。但由于受我国现行的政治、经济条件的制约，这两条道路走不通。于是，选择了确定一个较为长期的使用年限，一般为50—70年，也有人建议为2—3代人，以期增加农户对非耕地资源的预期。这样做的目的是为了稳定非耕地资源的使用权。使用权的标的只是地表及地表附属物，而不包括地下矿产资源。在确定了初始使用权后，要给非耕地资源使用者颁发《土地使用权证》，以维护土地使用权的权威性、严肃性。当前的耕地家庭联产承包责任制中，土地使用权往往得不到尊重，用所有权代替使用权的现象时有发生，似乎有了所有权就有了一切权利。在非耕地资源的开发中，特别是在非耕地资源有了明显的产出后，如何稳定使用权尤显重要。从某种意义上来说，现在是我们要强调维护使用权的时候了。
4.搞活使用权，规范使用权的流转。非耕地资源开发成功的关键在于搞活使用权，规范使用权流转。只有这样，才能实现生产力要素的优化组合和规模经营。非耕地资源的使用权在规定的期限内可以租赁、入股、买卖、兑换、抵押和继承。
租赁方式有定租制和分成制。定租制中有一次付清和分期付款两种；分成制中有总收入分成和纯利润分成两种。
入股的方式也有两种，一是把土地、劳力、资金组织到一起，折成股份，创办股份制林场；一是搞工程承包造林或小流域治理，工程造林承包方或治理方在未来的林木收入中占有一定的分成比例。
兑换的形式更是多种多样，有以林地换山地、耕地换荒地、远山换近山等。
买卖是一次买断使用期限内的山地使用权。有只买卖荒山的，有山地和开发成果一起买的。
抵押是指以非耕地资源的使用权作抵押到银行获得一定数额的贷款或向集体经济组织借款。
继承是指土地使用权在使用年限内可以继承。
其实，民间的土地使用权流转一直就在进行着，但是很不规范，主要表现为：一是农户非法处置使用权或集体组织以流转为名强行收回使用权；二是流转手续不清，权利责任不明。土地使用权的流转必须规范，要到有关机构办理流转登记手续，实际参与流转的是《土地使用权证》。否则，就会引发一系列的矛盾和问题，最终阻碍土地使用权的正常流转。陕西省延安市已建立22个土地管理交易所，其最早建立的姚店镇土地管理交易所，现已组织拍卖、流转“四荒”土地2.5万亩，签订合同2230份，并建立了完备的地籍管理档案。
5.确定合理的地租、地价。在现阶段的非耕地资源开发中，地租、地价的确定随意性大、相差悬殊。如湖南怀化出租山地，最低的地租为每亩每年3元，最高的为180元。比例分成地租中，有的占收入的6%，有的占70%。就是条件相同的地块，出租给同一个开发户，其价格也相差悬殊。这种随意形成的地租、地价，在利益上形成强烈的反差，在人们习惯于把结果均等作为公平原则的社会环境中，埋下了可能导致开发成果毁灭的隐患。
关于如何形成合理的地租、地价，有人主张采用土地分级评价法，即根据土地分级，综合考虑多种因素，如地块的区位状况、土壤的肥力状况、基础设施条件、开发难易程度等，确定地价。这种方法的优点是能真正体现土地的价值，缺点是工作量太大。有人主张公开拍卖，依靠市场来形成价格。这种方法的优点是能发现真正的土地市场价格，其缺点是在土地市场发展初期难以形成合理的价格。这两种方法并不矛盾，在市场发育初期，第一种方法较为可靠，等土地市场真正建立起来后，市场就会自动反映土地本身的固有特性，从而形成真正的市场价格。
6.处理好产品开发与环境保护的关系，加强对土地使用权的管理。一般来说，直接从事农产品的开发，收益快，投资回收期短。而林产品则投资周期长，见效慢。非耕地资源的开发必须把产品开发与环境保护结合起来，其中特别是水土保持。所有的非耕地资源必须做到宜农则农，宜林则林，坡度在25度以上的要退耕植树种草。土地所有者要加强对土地使用者在土地使用方向和环保方面的监督，土地使用者不能随意改变土地用途。对随意改变用途，把农地转变为非农业用地或不按要求搞开发的，要收回其土地使用权并处以相应罚款。非耕地资源的开发中要有具体的环保指标。
注释：
①a 林毅夫通过生产函数测算得出：我国1978—1984年间农作物总产值以不变价计算，增加了42.23%，其中大约有一半（46.89%）来自家庭承包责任制改革所带来的生产率的提高。见林毅夫著：《制度、技术与中国农业发展》，上海人民出版社。
②a 艾云航：《拍卖“四荒”地使用权，加快“四荒”资源开发》，《林业经济》1995年第3期。
③a 谢经荣：《实现农业第二个飞跃——土地租赁制》，《群言》1995年第5期。
④a 陆德生：《‘四荒’地使用权拍卖》，《中国农业统计年鉴》1994年，第121页。
⑤a 李菁：《农村土地制度改革的主题》，《中国农村经济》1995年第2期。
①b 蒂姆·汉斯达德、李平：《中国农村土地制度改革：荒地使用权拍卖》，《中国农村经济》1996年第4期。