从货币制度的演进看当代中央银行体制变革，本文主要内容关键词为：中央银行论文,货币论文,体制论文,当代论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，世界货币制度与金融体系发生了翻天覆地的变化。金融业内各部门之间的界限日益模糊、金融自由化和全球化的迅猛发展，对中央银行的角色和功能提出了新的要求，各国（特别是发达国家）纷纷变革中央银行体制以期提高宏观调控的能力与效果。虽然没有单一的治理模式适合所有的中央银行，但国际清算银行下辖的中央银行管制督导委员会的研究显示，国际社会普遍就两点达成共识：首先，中央银行机构在运作及资源方面具有独立性，能够在不受政治影响下履行其职责。其次，中央银行机构的运作应有透明度，并要接受社会问责。此外，一个引人注目而且广受争议的现象是许多国家将金融监管职能从中央银行分离出来。总体而言，当代中央银行体制呈现出更强的独立性、更高的透明度以及监管职能分离三大趋势。
在货币制度演进的过程中，纸币取代实物货币从而大幅度降低了人类经济活动的交易成本，而由中央银行统一发行纸币的制度安排则进一步节约了交易成本。因此，与其说中央银行是与火和轮子并列的人类三项伟大发明之一，不如说它是人类历史发展的必然选择。从国际货币制度演进的历史中，我们可以清楚地认识到这一点。而当代中央银行体制的变革，也正是为了更好地适应货币制度方面的变化。
一、信用货币制度与中央银行体制变革
中央银行的首要功能就是保持货币稳定。在不同的货币制度条件下，货币稳定的实现途径发生了根本性的变化。从金属货币制度到不兑现的信用货币制度，货币的自动稳定机制被弹性调节所取代，中央银行制度的诞生本身就反映了这种变化。1944年确立的布雷顿森林体系作为金属货币制度的过渡形态，一定程度上保持了货币稳定，因而这一时期中央银行的行为是可测的，具有规则性；20世纪70年代布雷顿森林体系崩溃之后，如何保证中央银行不滥发货币就成为金融制度发展的重要议题。可以说，当代中央银行体制变革的三大特征都与这一根本性的问题有关。
1.如何消除政府利用中央银行过度扩张货币的动机
现代经济理论认为，货币政策要获得充分的效力，就应该是出乎公众意料的，这给政府货币政策的动态不一致提供了理由。而政府货币扩张政策的动机主要是实现就业目标、获取铸币税收入、改善国际收支、稳定金融。相应地，政府货币政策动态不一致就有如下四种情形：（1）就业型动态不一致，即政府原来向公众承诺的是低通货膨胀目标，从而公众也形成了一个较低的通胀预期，然而政府为了刺激就业，实现就业目标，需获得一个较高的产出，因而采取的货币政策导致出现公众没有预期到的高通货膨胀，使实际通胀率高于最优通胀率。（2）铸币税型动态不一致，即政府决定最优货币增长率的行为在公众决定实际货币余额之前和之后不一致。（3）国际收支型动态不一致，即在钉住汇率制度下，或在对外汇盈余的强烈偏好下，如果市场不能结清，名义工资具有刚性，政府可能选择本币贬值的政策，以减少国际收支赤字，其代价是本国的物价上涨。（4）金融稳定型动态不一致，即当金融体系面临严重危机时，政府宁可牺牲物价稳定而采取货币扩张的办法予以救助。在实际中，上述四种货币扩张的动机可能交织在一起，同时发挥作用。一般认为，就业动机主要适合于发达国家的情况，铸币税动机主要适用于发展中国家，而国际收支和金融稳定动机对通货膨胀的作用较小。①
为了消除政府利用中央银行扩张货币的动机，强化货币发行的约束机制，中央银行体制需要进行以下改革：
首先，一个有效的制度安排就是赋予中央银行更大的独立性，甚至是一个独立的中央银行。其理由主要有：政治家缺乏经济远见，干扰货币政策的稳定性和连贯性。政府为满足短期利益的需要，推行通货膨胀政策。中央银行与政府的工作侧重点的不一致，致使相互的措施矛盾对立。当然，这与一国的政治体制有关，从实证分析的结果来看，美国和德国（典型的联邦制国家）的央行被公认为是最具独立性的。
其次，如果一个国家的政治治理结构不能摆脱政府对中央银行施加影响的安排，那么就需要公众监督方有可能保证货币不被滥发。透明度原则因此受到重视，并成为近年来中央银行体制改革的有力依据。
最后，针对货币扩张的金融稳定动机，将监管职能从中央银行分离，有助于解决相应的动态不一致问题。显然，这种体制安排需要与独立性相配合，否则即使中央银行不存在对金融机构过度放贷的倾向，政府的干预也可导致货币扩张。
2.如何消除中央银行自身过度扩张货币的动机
事实上，即使不考虑市场因素的影响，政府也并不一定总是通货膨胀的制造者，因为选举带来的政治压力使政府不能充分利用铸币税提升其收入，也就是说，善意的政府能够考虑到通货膨胀税的“福利免担”②。而现代的中央银行通常被认为是一个特殊的官僚政治机构：它是政府的一个办事机构，由政府任命的官员领导，不向追求利润的股东负责，它能够自负盈亏，不需要像典型的政府机构那样依靠财政拨款。因此经济学家们在解释中央银行行为的时候，常常暗含着中央银行是“社会人”的假设。但是20世纪80年代以来的一些分析使人们的看法发生了变化。弗里德曼指出，美联储反对毫不含糊的政策目标而保持某种神秘性，是为了避免被追究责任，提高它在人们想像中的重要性；这种官僚政治利益甚至在宏观经济波动中也表现出来，因为美联储官员们的重要性确实是在他们行使积极的（实际上破坏稳定）政策时得到提升，所以他们更愿意充当危机管理者的角色③。马克·托姆则指出，美联储能够获得收入并任凭自己的操作所需来花费这笔收入，并且将剩余的部分上缴财政，这种自融资机制导致货币扩张的动机，从而使美联储具备了“通货膨胀倾向”④。上述分析显然使人们对于中央银行增强透明度的要求更加强烈，如果有了明确的考核基准，中央银行就必须为自身扩张货币行为的后果负责，这将对中央银行出于自身利益的货币发行形成制约。
除此之外，中央银行货币扩张的动机也可能是由其监管职能引起的。在中央银行同时承担货币政策和银行监管职能的情况下，就会产生利益冲突说、道德风险以及声望成本等方面的问题，中央银行有可能为了顾及监管职能而采用不利于货币稳定的通货膨胀性政策。特别是在20世纪80年代以后，由于金融风险因素增加而导致监管责任更加重大，这一问题就越发突出。在此背景下，将监管职能从中央银行分离出来的呼声和行动日渐增加。
二、浮动汇率制度与中央银行体制变革
不同的国际货币制度形成了不同的汇率制度。中央银行制度建立以来，经历了汇率制度的几次主要变化：首先是国际金本位制下较为稳定的固定汇率制，以黄金作为物质基础，汇率具有自动稳定的机制；然后是布雷顿森林体系下的汇率制度，这是以黄金一美元为基础的、可调整的固定汇率制，特征是“双挂钩”，即美元与黄金挂钩、各国货币与美元挂钩；随着1971年美国政府宣布停止美元兑换黄金，国际货币体系进入了无序状态。1972—1973年各主要西方国家陆续实行浮动汇率制，以固定汇率和可兑换货币为特征的布雷顿森林体系土崩瓦解。在IMF的建议下，1976年1月20个国家的代表在牙买加首都金斯敦达成了协议，称为“牙买加协议”。其主要内容是废除了黄金对货币发行的限制，承认浮动汇率的合理性，允许各国自由选择汇率制度，当时各主要货币都实行了自由浮动汇率制度。其中大多数工业化国家（占IMF成员国的1／3左右）都实行单独浮动方式，欧洲的部分国家实行了联合浮动，而大多数发展中国家则实行钉住汇率制（或钉住单一货币或钉住“一篮子”货币）。
1.固定汇率制下的中央银行体制特征
从形式上看，金本位制下的固定汇率制和布雷顿森林体系下的固定汇率制是非常相似的，但实际上二者之间有着本质的区别，从而对中央银行体制产生不同的影响。
金本位制下的固定汇率制度是全球性的，而且是自发形成的。各国货币的汇价以黄金平价为基础实现自动稳定，并且使各国物价也自动稳定，是这种制度的最大优点。这是由金本位制下黄金的自由铸造、自由兑换、自由输出入的基本特点所决定的。在金本位制下，中央银行的货币发行必须有黄金作保证，因此政府也无法任意干预中央银行的行为，除非它宣布停止银行券兑换黄金（正如两次世界大战期间所发生的情形），而这就意味着金本位制的解体。加之这一时期各国普遍奉行经济自由主义思想，政府并不干预经济。因此，这一时期中央银行的独立性是极高的。
布雷顿森林体系下的固定汇率制是国际协调的产物。该体系在1945—1971年间成功地保持着固定汇率，同时，当一国货币离开它应有的或基本的价值线太远的时候，比价可以得到调整。德国马克曾好几次向上调整，而英镑也曾在1967年下调。这种调整是通过政府的干预得以实施的。当汇率从基准平衡点移开时有能力予以调整，从而使之成为具有一定灵活性的固定汇率体系，这是布雷顿森林体系与金本位的关键区别。有了这一既固定又可适当调整的汇率体系，世界外汇市场得到了双重的优越性：一是它仍基于稳定的金本位，汇率可以逐月预测，因而鼓励了世界贸易和资本的流通；二是由于采用具有一定灵活性的固定汇率，相对持久的价格可以通过汇率变化得到一定的调整，这在一定程度上避免了金本位之下那种痛苦的通货紧缩和大量失业的状况。
布雷顿森林体系下的固定汇率制度对中央银行独立性产生了多方面的影响。首先，在固定汇率的约束下，为了维持本国产品在国内市场对进口产品的竞争力和本国出口产品在海外市场的竞争力，政府在国内实行通货膨胀政策的可能性较小，从而有利于维护中央银行的独立性。其次，由于这种固定汇率制度具有造成通货膨胀国际传递的内在缺陷，往往需要政府不惜一些代价维护汇率稳定，从而削弱中央银行的独立性。因为如果中央银行为稳定国内物价而实行紧缩政策，就会由于利率水平上升导致资本大量流入，从而对该国货币造成升值压力。由于这一时期多数国家政府都直接掌控着汇率的确定与调整权力，政府会迫使中央银行投放基础货币以维护货币平价，因而对中央银行的独立性有所牵制。最后，由于这种固定汇率制度又具有一定灵活性，一国政府能够对其货币的汇率进行调整而不必强迫中央银行进行与货币政策相抵消的外汇市场操作，因而对中央银行独立性的提升具有积极作用。总而言之，与金本位制时期相比，布雷顿森林体系下的固定汇率制度对中央银行独立性有所削弱，但仍存在维持其独立性的内在动力。
2.浮动汇率制对中央银行体制的影响
（1）浮动汇率制度对中央银行独立性的影响
在浮动汇率制度下，一国经济的内部平衡和外部平衡一般不会发生冲突，政府也不必仅仅为了恢复国际收支的均衡而在国内实行不合时宜的膨胀性政策或紧缩性政策，“中央银行能够控制货币存量的事实是这种汇率制度的关键之处”⑤。因此中央银行的独立性容易得到体制上的保障。
而另一方面，由于缺乏固定汇率制度的约束，对扩张性的货币政策的制约弱化，可以使一国政府长期推行通货膨胀政策，而不必担心国际收支问题，因而浮动汇率制具有内在的通货膨胀倾向，如果一国的通货膨胀率较高，国际收支发生赤字，于是汇率上升，进口商品价格上涨，进一步加剧国内通货膨胀，还会引起国内通货膨胀的恶性循环。这种隐患的存在使中央银行独立性显得更为重要。
综上所述，20世纪70年代以来的浮动汇率时代既对中央银行独立性提出了更为迫切的要求，也为中央银行独立性提供了更加现实的制度基础。
（2）浮动汇率制对中央银行监管职能的影响
首先，浮动汇率制加剧了国际金融的动荡性。金融风险加大，金融监管变得更加复杂，对于承担监管职能的中央银行来说，要花费更多的精力，责任也更加重大。这一现实导致全能型中央银行出现监管成本增大、效率降低的趋势，因此分离监管职能的体制需求随之增加。
其次，在那些实行钉住汇率制的国家，在国内和国外目标不一致时确实存在利益冲突。若一国正处于经济衰退之中，需要通过降息来刺激经济，但恰逢国际利率呈上升趋势，为了维持固定汇率，央行不得已采取加息的货币政策，结果可能导致企业利息负担过重而拖欠银行贷款，造成金融体系的不稳定。1997年爆发的亚洲金融危机便是这种冲突的真实写照。因此，支持货币政策与银行监管分离的“利益冲突说”实际上反映了在复杂的开放经济条件下中央银行面临的新挑战，如果中央银行既需要在内、外均衡的不断权衡中实施货币政策，同时又负有银行监管的职责，那么就不免要经常面对两难的境地，使其货币与金融稳定的功能无法同时实现。然而，即使将银行监管职能从中央银行分离出去，上述矛盾依然存在，只不过中央银行出于自身利益的考虑更容易将货币稳定放在首位。
注释：
① 孙凯、秦宛顺：《关于我国中央银行独立性问题的探讨》，载《金融研究》，2005年第1期。
② （美）劳伦斯·H.怀特：《货币制度理论》，中国人民大学出版社，2004年版，153页。
③ （美）米尔顿·弗里德曼：《弗里德曼文萃》（下册），首都经济贸易大学出版社，2000年版，510—532页。
④ Toma,M.,Inflationary bias of the Federal Reserve system:a Bureaucratic perspective,Journal of Monetary Economics,10,1982,163—190.
⑤ （美）多恩布什、费希尔：《宏观经济学》（第6版），中国人民大学出版社，1997年版，143—147页。
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