区位政策与区域经济发展,本文主要内容关键词为:区位论文,区域经济发展论文,政策论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
区位理论是以企业或产业、个人或团体的利益或效用出发,研究各种区位主体的最佳或最满意的空间配置。但是,企业或个人追求经济利益或效用的最佳或最满意的区位选择行为的结果常常会带来如下一些区域问题,一是,企业这一微观经济主体的最佳区位行为的结果会带来所有大城市的地价上升和交通拥挤等规模不经济的负效果;二是,伴随着国民经济这一宏观经济的增长,区域间经济差异将不断增加,出现相对落后和衰退地域;三是,对自然环境没有充分考虑的企业区位行为和个人行为将造成国土破坏,失去可持续发展的能力。对于诸如此类问题,靠市场机制是无法自动的解决,必须通过一定的区位政策来进行调控。通过一定的区位政策限制和刺激个人或企业的区位空间行为,如政府以各种微观和宏观政策为杠杆,限制或鼓励企业或个人的区位投资,最终实现国土的有效、均衡和可持续的发展。
区位政策的直接作用是导致现实的区位选择与理论的最佳或最满意区位相偏离,影响个人或企业的区位选择。但不合理的区位政策不仅不能实现国土的有效、均衡和可持续发展,而且会使区域问题和矛盾加深和激化,并造成投入的固定资产价值损失和债务增加。
1 区位政策的目标和手段
区位政策就是为了实现一定的区域经济目标,按照经济区位理论和国家或地区经济发展计划制定的各种区位诱导、鼓励、振兴或限制等手段,实现国土的有效、均衡和可持续的发展。其中,国家的产业政策特别是区域产业政策和地区经济发展计划对区位政策制定具有指导作用,反之,区位政策对产业结构的合理化和地区经济的发展也具有促进作用。
1.1 区位政策的目标
由于个人或企业过分地追求经济效率,使得各种经济和社会活动在一定空间上高度集中,结果带来了社会成本和企业本身的经营费用的提高。如用水、用地、用电和交通运输的紧张,以及各种类型的环境污染严重化,并由此而带来了综合费用的增加。如地价和交通费用的上升,以及环境污染处理费用的增加,等等。同时,经济区位在空间上的集中也带来就业机会和收入的区域差异。诸如此类问题的出现和严重化,在客观上要求从区位政策角度出发来引导和诱导个人和企业的投资,使经济活动的区位在空间上更加合理和有效地布局。
1.1.1 扭转区域间经济的差异和不平衡发展
由于各区域的区位条件的差异、以及历史的偶然和资本的长期沉淀造成了区域间经济发展的不平衡。从区位论角度而言,把有限的资金集中投入在资本生产性和劳动生产性高的地区无疑可得到巨大的经济效益,但长期这样的话,必然会扩大区域间的经济差异。区域间的均衡发展和非均衡发展一直是经济学界和地理学界争执的理论,但可以肯定的是消除区域间的经济差异,并不是意味着抑制相对发达地区的经济发展。另外,政府通过一些强制的手段或与经济行为相违背的方式来扭转区域间的经济差异也难实现。比如我国自从改革和开放以来,全国经济都得到了惊人的发展,但区域经济差异也不断增大,与此同时各种区域问题也相应而生,不过,如果采取强制或“包办”方式使东部与中西部间进行“联姻”,必然会挫伤个人或企业投资的积极性。
区域间经济的差异和不平衡是经济发展过程中的必然现象,特别是在市场经济社会中,个人和企业追求经济利益必然会造成区域间发展的不平衡,这是任何一个国家都不能避免的问题。对于这个问题关键是要看经济利益和国民均等享受福利之间的关系,以及区域间经济差异与国民对此的认可程度。也就是说追求经济利益的同时也不能忽视每个公民享受平等的社会福利和平等的社会地位的权利,但过分的追求后者会丧失经济效益。另外,国民对区域间的经济差异存在着一种认可度,如果超过每个人对此的心理承受能力,必然会带来各种各样的社会问题。因此,这种平衡的掌握是处理区域间经济差异和不平衡发展问题的关键。合理的区位政策对解决这一问题具有重要的作用,即根据各区域的自然、经济和社会特征,并在立法的基础上,通过一定的宏观和微观经济手段,诱导或限制个人和企业的经济行为,以此来实现区域的均衡发展。
1.1.2 调整区域产业结构,促进合理的区域交易
区域间的经济差异很大程度上是取决于产业结构的差异。因此,调整区域产业结构可以缩小区域间的经济差异。区域产业结构是在自然和社会基础上,长期经济发展的结果所形成的。因此,区域产业结构合理与否存在一个时间概念,也就是说区域产业结构的出现是与当时的各种区域条件和经济发展趋势相关。区域产业结构滞后于经济发展的趋势以及区域产业结构雷同化与区域间的封闭性和企业经营规模的小型化有关。
就政府的投资行为而言,各级政府都会把有限的资金投入在经济效率高的产业。从区位论角度来分析,经济效益高的产业其空间收入界限范围也比较大,也就是说在许多区位都可得到利益,但不一定是最佳区位。如果在开放的市场经济条件下,通过区位间的竞争最终可以形成产业的最优布局。在封闭的经济环境条件下,由于地方保护主义和各种人为的障碍,使区位间的竞争失去了公平性,在非最佳区位也可得到巨大利益,最终造成地区产业结构的雷同。但代价是整体经济利益受损,而且,从长期来看这种短期的经济利益也必将丧失。
对于企业的投资行为来说,当企业规模太小,就没有充足的资金发展新型产业,资金的流动性很有限,只能维持现有企业的经营状态;相反,大型企业因具有雄厚的资金,其资金自然会流向经济效益高的区位或产业。企业投入不同于政府投入,任何一个企业家都会把自己的资金投入于经济效益高的产业或最佳区位点,但是,企业过度集中地把资金投入在区位产出高的地区就会出现第一个问题,即区域间经济差异的增加。因此,必须通过一定的区位政策手段来避免这一问题的出现。
1.1.3 诱导新型产业的发展
在经济发展相对落后的地区,除一些受资源约束性大的产业如采掘业外,很难成为企业家区位选择的候选地;另外,在一些经济衰退的地区,由于传统经济沉淀深厚,也较难摆脱过去经济的阴影。这不仅反映在产业结构上,而且也表现在就业结构上。如一些传统产业占优势的地区,其劳动者(特别是中老年人)很难适应新型产业的工作要求,在这些地区的劳动者从心理上就排斥新产业布局,因此,新型产业的发展可以说是举步维坚。如纺织业在发达国家已成为夕阳产业,从区位论角度而言,他们在区位间的竞争中已丧失了优势,但在这些国家纺织业集中的地区却极力保护这一传统产业。原因在于当地政府要维持劳动者雇用和减少失业,以获得更多的选票,而企业家要保住巨额的资本沉淀不至于为零,劳动者要保护自己的“饭碗”不被砸碎。在这种条件下,贸易保护壁垒也就越来越严重。这种情况在一个国家内部也具有类似的反映,从短期效益来看,是有利于地区经济的发展,但从长期来看,将会使区域间的经济差异进一步扩大。鉴于此,在保持传统产业发展的同时,应该积极地诱导一些新型产业的发展。政府通过区位政策诱导一些与本地区经济关联度相对大的新型产业,逐步改变原有的产业结构。
1.2 区位政策的手段
为了实现上述目标,根据各地区的自然、经济和社会特征,并在立法的基础通过一定的宏观和微观经济手段,诱导或限制个人和企业经济活动的空间行为。
1.2.1 区位投资环境的改善
政府可通过改善区位条件吸引和诱导个人或企业的投资,促进区域产业和经济的增长,实现区域经济的均衡发展。区位条件的改善从区位论的角度来看,可降低生产费用,包括固定费用和区位费用,同时也可使收入空间界限范围扩大。区位条件的改善包括用水、用地、用电、交通和通讯设施、港湾和环境等社会资本的投入和整治。
良好的社会基础设施是企业布局的最基本条件,因此,政府在这方面的真正职能不是出面来办企业,而是把有限的资金投入于社会资本,改善社会基础设施,给企业创造一个良好的投资环境。如在用水上不仅要搞好日常生活需要的上下水道的建设,也要确保工业用水的需要,工业用电和用地也同样如此。并且,要有计划地开辟工业团地吸引各种形式的资本投入。当然,开辟工业团地仍然存在一个区位选择问题,不合理的工业团地开发不仅不能吸引企业投入,而且也会使社会资本出现闲置和浪费现象。区位投资环境不仅包括各种硬件象上文所述的用地、用水、用电、交通和通讯设施等环境的整治,也包括各种软件如教育、政策和法规等的提高和制定。尤其是后者更重要,比如我们国家劳动力丰富且廉价,几乎在国内不能算是一个有利的区位因子,但劳动力的质量(准确地说受教育程度)在地区上存在着明显差异,笔者认为这才是吸引投资的一个重要区位因子。因此,在建高楼、修别墅的同时,不能忘记教育的投资。
投资环境的不完善是制约落后地区经济发展的重要因素之一。因为投资环境不健全不仅不能吸引地区外的资本投入,而且地区内的资本也会出现外流的倾向。一般落后地区普遍都存在着交通和通讯设施落后的问题,这一问题从区位理论来分析,一是在生产费用中运输费用所占的比较增加,二是得不到规模经济效益。特别是当通讯设施落后时,很难得到市场和竞争企业间的信息交流和反馈,这将直接影响企业的经营决策,也可以说使经济区位选择的风险性增加了。
1.2.2 区位补助金
通过区位政策的各种手段使资本和劳动流向通常不被区位决策者选择的区位内,如落后地区适合于各种产业布局的基础设施条件、劳动力条件和市场潜力等与发达地区相比都不具有优势,因此,按照一般的经济区位理论,这种地区很难成为各类产业布局的后选择地,但通过一些行政措施是可以诱导资本和劳动的再配置的。
政府可对在特殊区位投资的个人或企业给予资金上和信贷上的援助,如在地租和税收上可采取一定比例的减免或缓征,以此来促进新型产业和落后地区的发展。如一些国家建立的各种类型的新开发区就具有类似的性质,一般在开发区投资能够享受到各种优惠,如占地费和税收等的减免。但并非是对所有的产业布局均给予优惠,通常是限于政府鼓励的高新技术产业。对于落后地区的发展也同样,如英国在1967年~1976年期间,对在相对落后地区布局制造业的企业支付一定的雇用补助金,以解决在落后地区布局劳动力不足的问题。我们国家相对落后的中西部地区并不存在劳动力不足的问题,主要是缺少经济发展的资金和技术。因此,国家和当地政府应把有限的财政预算用于鼓励和诱导具有发展潜力的产业布局的补贴上,创造一个企业生存和发展的优良环境,如对一些产业在税收上给予一定的减免,在原材料购买和运输上提供一定的资金补贴,以此来扶植和吸引新产业的布局。新产业布局可波及和刺激其他产业的发展,产生和增加新的雇用,雇用增加是区域经济发展的最明显表现之一,因为它可直接地反映于国民的收入上。
1.2.3 区位倾斜政策
政府可对一些鼓励投资的区位在政策上进行倾斜,如在投资审批、信贷、输出和输入上给予优惠政策,吸引企业的资本投入。相反,政府对一些限制投资的区位,通过占地费用和税收来限制其投资。前者如我国改革开放以来,对经济特区、沿海开放城市和沿海开放地区提供的各种优惠政策,这些地区在外资利用的认可权、所得税、输出和输入上比其他地区具有许多的优惠,因此,外国资本在我国投资的80%以上集中于东部沿海地区。后者如很多大城市对新布局的企业在审批上极其严格,限制重化工业和污染严重的产业布局,手段是通过建设许可证发放、高额税收和区位法规等来控制。
2 区位政策对区域经济发展的作用
2.1 扩大或缩小利益空间界限
2.1.1 利益空间界限的扩大
区位补助金和其他各种优惠政策和税收的减免可以带来生产费用的减少和收入的增加。用史密斯的区位理论来讲,这些手段可以使利益空间界限扩大。即本来应该出现亏损的区位空间,由于政府对在此布局的企业给予一定的补助金,结果不但不会出现亏损,反而还会盈利。
从短期经济效率来看,政府拿出一定的资金用于区位补贴,可能会使地方财政造成一定的损失,但从长期经济效益来看,通过这种手段可带动区域内相关产业的发展,增加雇用,实现区域经济发展的目标。特别是用于区域基础设施改造和建设上的投入,其长期经济效益就更大。
2.1.2 利益空间界限的缩小
通过区位投入的各种限制政策,如高额税收和环境保护费用可造成生产费用的增加和收入的减少。用史密斯的理论来讲,可以使利益空间界限缩小。即本来应该得到利益的区位空间,但由于政府的区位限制政策,造成生产费用的提高,在此布局不仅得不到利益,而且还会亏损。
2.2 促进产业的均衡布局
2.2.1 产业政策与区位政策的关系
产业政策包括的内容很广,但一般多指产业结构政策。国民经济在发展过程中,不仅发生量的增加,而且随着经济的发展,结构也会发生转变。现在的产业形态是过去的产业形态的继承和发展,产业结构政策就是通过一定的手段加速产业结构的转变速度,从内部结构来促进经济发展的政策。产业结构的转变有其内在的变化规模性,但通过一定的产业政策可加速其转变过程。
加速产业结构转变的基本政策就是扶植新产业。从世界范围来看,现在传统产业是指采掘工业、石油化工、钢铁、造船和一般的机械工业等,而新型产业为电子计算机、生物工程等高技术产业。从各个国家来看,由于各自所处的经济水平不同,产业结构的转变内容也不相同。但是,不论是处于哪一种经济发展阶段的国家,在扶植和发展新产业的同时,也必然伴随着新产业在空间上布局的问题。新产业能否迅速发展,并能否波及旧产业的发展,与其区位选择有关。比如,现在世界许多国家把半导体、计算机和生物工程作为新产业进行扶植和发展,但不意味着该产业能够成为各个地区的主导产业,各国必然要根据本国该产业发展的区位条件选择更加适合的区位进行发展。
区位政策也不仅仅是停留于追随产业政策的层次上,区位政策的产生与区位条件对区位主体的适应和限制有关,也就是说,区位政策可不受产业政策的影响从具体的区位条件出发来制定合理的区位政策。
2.2.2 减缓产业的高度集中
由于规模经济和收入递增效益使产业集中于各大城市,但当产业集中到一定的程度会带来各种负作用,如用地、用水和交通紧张等问题。尽管这样大城市仍然是最有魅力的投资区位,如果不采取一定的措施这种集中的程度就不会减弱。如我国产业高度集中于东部沿海地域,特别是沿海的各大中城市,这种区位布局有许多优点,把有限的资金投入于产出高的地区是完全正常的经济行为,但进一步加大了原有的东西部经济差异。因此,从长远来看,产业布局在集中的同时,也要有计划地向中西部转移,这对发展中西部经济具有重要的意义。
2.2.3 形成新产业区位的生长点
弗农(Vernon.R.)曾论述了美国与其他先进国家和发展中国家之间的贸易结构的变化。他认为,随着产品的成熟和发展,生产区位将会发生变化。在新产品阶段,主要在美国国内布局;在产品的成熟阶段,由于竞争变强,输出对方国会采取贸易保护政策等,因此,在该阶段企业的生产区位向其他的先进国家转移;在产品的标准化阶段,为了追求低廉的劳动费用,企业的生产区位会向发展中国家转移。但是,一个国家或地区为了加速改变产业结构或追随世界先进技术,可在一定地区超前发展一些新产业。在这种状况下,如果没有一定的区位政策的倾斜,新产业很难发展。在科学技术相对发达的地区,政府对新产业发展给予一定的财政援助,并在技术和人才等方面进行支持,完全可超越发展,形成新产业区位的生长点。
2.3 促进区域经济发展,缩小区域经济差异
2.3.1 增加雇用
人口之所以由落后地区移向发达地区,很大程度上与地区间雇用差异有关。上文曾谈到雇用增加是区域经济发展的最明显表现之一,因此,可以这样考虑,增加落后地区的雇用是缩小区域间差异的重要手段之一。要想增加雇用必须进行新产业布局,而正确的区位政策是诱导产业向相对落后地区布局的关键。
在一个地区新的产业布局,首先会使地区内的劳动雇用增加,同时,也可带来熟练劳动力的区域积累,这为今后该地区进一步吸引新的产业布局创造了条件;而新产业的布局又会带来新的雇用,雇用增加可使地方税收和储蓄增加,从而带来地方财政收入、个人收入和再投入资金的增加,最终形成一个良性循环。
2.3.2 缩小区域经济差异
区域经济差异是经济发展过程中不可避免的现象,消除区域间的经济差异是区位政策的主要目标之一。通过区位补助金和区位限制等手段,可以诱导新产业在落后地区的发展,同时也可限制产业在大城市的高度集中,最终实现缩小区域经济差异的目标。