论区域开发战略分析的理论框架，本文主要内容关键词为：框架论文,区域论文,理论论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的提出
传统的区域开发理论、政策及战略的核心就是增长极战略，但从60年代末开始，增长极理论逐渐失去其魅力。进入70年代以后代替增长极战略而提出的战略有农业政策的开发论（AgropolitanDevelopment,friedmann and Douglass 1975）、基本需求理论（ILO,1976）、 技术开发论（Ellis,1981）、 生活圈开发论、 农村综合开发论（Rondinelli,1978）、小城市开发论、可持续的开发论（ESSD,WCED,1986）等。上述多种战略的提出给区域开发学研究的范围、对象、 区域开发事业的开展及结果评价的标准带来了混乱（Isard,Kalkulinski,1987）。
本研究是为了有效地开展区域开发学的具有体系的研究，提出分析区域开发战略的理论框架，论述“职能、领域开发”以及“内发、外发开发”的接近方法。如前所述，70年代以后虽然提出了多种区域开发战略及规划技法，但未能提出综合地、具有体系地对这些战略及技术的特征、理论基础及其执行的期待效果进行综合分析的理论框架（ Framework）。目前在区域开发学中所提出的“上、下向式开发”或“职能、领域开发”都属于没有明确的分析框架的短篇性介绍。
本研究是根据这种必要性，做为区域开发战略分析的理论框架，论述“职能、领域开发”和“内发、外发开发”的接近方式，比较分析其理论基础、发展目标、执行手段及期待效果。
2 职能开发与领域开发
分析继增长极战略以后出现的区域开发战略及其期待目标、执行手段、期待效果，可以分为两类。其一是和增长极战略相同，直接吸收新古典学派经济原理和区位论的主要概念，部分修定增长极战略的形态；其二是从根本上否定新古典学派经济原理后，提出的在整个社会科学领域中所流行的政治经济（Political Economy）类的开发方式。 本文把前者称为职能开发（Functional Integration Approach）， 把后者称为领域开发（Territorial Development）。
2.1 职能开发
职能开发是充分考虑各区域在国土空间中所发挥的区域职能，并促使其区域在开发过程中发挥最大的职能，把开发效果扩散到其区域乃至周边区域的战略。这个战略是在伦迪内里（D.A.Rondinelli）的把城市开发成周边农村的中心地，并同时开发城市和农村的思想基础上发展起来的。它的理论基础在于中心地论。
主张职能开发的学者认为，增长极战略失败的原因在于没能充分地形成联结开发区域和未开发区域的交通、通信等联结网。并且做为开发的重要变数起作用的中心地——城市的技术和信息没有充分地向周边区域，也就是开发区域扩散。他们认为，这是由于没有合理地调整人们的居住体系以及还没有形成引导区域开发的行政体系的原因所造成的。
弗农W.鲁坦（Vernon W.Ruttan,1975）主张， 为了提高未开发的农村区域福利水平，急需要改善能够以交易中心地来联结城市的农村的制度，主张落后区域的居民通过一种制度可以获得已开发区域的资金、新技术、信息等开发要素。[1]伦迪内里和鲁德勒（Rondinelli and Ruddle,1977）对肯尼亚和马来西亚空间体系进行研究以后认为，如果联结体系非常低级的话，无法相互联结农村、交易中心地以及大城市。[2]
职能开发的基本战略是把开发效果从已开发的城市扩散到其他区域。职能开发论者主张，通过开发交易中心地，发展中心地之间的联结网，这样可以扩散开发效果。为此，要进一步挖掘和开发中等规模的交易中心地，使得未开发农村区域向城市接近变得更容易，强化地方行政组织的同时，要把中央的计划职能转移到中等规模的中心地。
这种职能开发在60年代和70 年代被美国低开发国家援助机构USAID（United States Agency for International Development）、世界银行（World bank）广泛采纳。这种开发战略被印度、印度尼西亚、马来西亚、巴基斯坦以及菲律宾等很多发展中国家做为落后区域的开发战略所广泛采纳。
2.2 领域开发
领域开发也是从增长极经验的总结过程中提出来的。主张领域开发的学者认为，增长极开发失败的主要原因就在于周边区域和中心地之间具有支配——从属关系。从经济学的角度来看，低开发现象不是临时的，而是永久的现象。由于缪尔达尔（Myrdal）提出的“逆流效果（Back wash Effect）”，增长极继续获得周边区域的增长潜力。 但是在经济上处于有利条件的先开发区域因吸收低开发区域的潜在力而继续增长。从领域开发的角度说明落后区域的低发展现象的话，其区域的具有生产能力的年轻人口向大城市或工业城市大量流动，因此，给该区域增长带来阻碍影响。
另外，主张领域开发的学者认为他们不仅是从提高区域的社会、经济力量的角度，而且从提高文化、政治力量的角度而出发的。这里所讲的政治力量就是区域内集团之间的政治力量或者是协商能力的概念。主张领域开发的学者认为首先要满足对粮食、住宅、医疗设施、教育设施、交通、通讯设施及其他的集团需要。即，区域开发的前提条件就是不仅要包括经济要素，而且要包括广泛的社会要素。
做为领域开发的一个模式，弗里德曼和道格拉斯（Friedmann and Douglass,1975）提出了以政治联合体（Political Coalition ）为核心的开发战略—— 农政 （农业政策） 的开发（AgropolitanDevelopment）。 这种农政的开发战略是把开发圈的地理空间设定为居民自足自立的单位，也就是小规模区域，各区域在没有外部支援的条件下，自己制定本区域的发展计划，决定相关的政策。把区域资源、区域经济结构与城乡间的产业职能联结起来，并最大限度地使用区域的物质及社会资源。
农政的开发论者与职能的开发论者不同，在落后区域和先开发区域的关系上，引入了“选择的中断（Selective Clousure）”的概念，它是指为了阻止先开发区域持续地获取未开发区域开发潜力的效果，部分中断两个区域之间的联结网（Linkages）。弗里德曼和韦弗（Weaver）认为，农政的开发战略是在区域单位上能够提高自足职能的政策。这是在引导落后区域开发的过程中，对“比较优势（ComparativeAdvantage）”为基础的新古典学派经济原理—— 自由贸易主义的彻底否定。
领域开发特征可以概括为以下两点。第一，它不仅强调居民的经济条件，而且还强调整个福利水平。从这点上领域开发类似于“内发开发（Endogenous Development）”。第二，领域开发不仅把经济资源当作开发要素，而且把社会及文化资源也当作开发要素。
领域开发具有上述长处的同时，还具有其短处。当领域开发在落后区域里第一次试行时遇到很大的困难。事实上发展中国家的大部分落后区域并不具备实行领域开发所需的条件，即不具备制定开发计划的技法或组织力以及物质资源。另外还缺乏实行领域开发的管理者。
2.3 两种接近方式的比较
表1 职能开发、领域开发的比较
比较项目
职能开发领域开发
目的物质的丰富
自足性 ( self —
sufficiency)
发展目标
满足对象区域的特性大众的需要
决定者 专家 居民大众
理论基础中心地论 从属论
执行手段
变化的媒介 技术、资本的扩散
经济体制交换价值 交换及利用价值
公平性角度 一般重要 重要
期待效果
增长角度 重要一般重要
引发开发动机
弱
强
2.3.1 发展目标
从发展目标的角度来看，职能开发是通过经济增长而追求物质的丰富。例如，伦迪内里（Rondinelli,1978 ）把职能开发运用在菲律宾的农村开发事业上，把“农业生产力的发展”定为最大的目标。但如前所述，领域开发是主张提高区域的自足能力。所谓培养自足能力不单纯是指追求经济增长目标，而且还认为政治、社会及文化的发展目标也包括区域开发目标。
职能开发把焦点放在开发各区域拥有的特殊职能上，但领域开发是掌握居民需求，并能够满足其需求为目标而确定区域开发的方向。职能开发的计划制定者和目标设定者都是专家。区域居民只是受到计划专家的决策影响，不直接参予计划目标的设定过程或计划制定过程为前提。但领域开发是区域居民直接参予和控制计划过程以及评价结果的过程为原则。在这里，计划专家并不制定计划本身，而是引导计划的设计和具体实施。
2.3.2 执行手段
职能开发战略是把中心地论中提出的交易中心地及其它们之间的联结网，表示为理想的结构或标准的模式。但领域开发是把打破低开发区域和先开发区域间形成的支配、从属关系选定为主要的开发手段。两个接近方式都是以联结区域为前提，但职能开发是通过其联结网促进信息和技术的有效沟通，而领域开发是中断阻碍未开发区域发展的一部分联结网。即，阻止低开发区域具有生产能力的劳动力和资本的流出。
职能开发只包括做为区域开发的经济手段在市场中进行交易的市场经济，而领域开发不仅包括市场经济，还包括物物交换经济及不通过货币手段或市场经济而进行交易的经济。这种在正式统计中涉及不到的经济部门不仅在现代化以前的传统社会中非常发达，而且在发达国家的生产者、消费者联合等运营形态中也普遍存在。
2.3.3 执行结果
从执行结果的角度来看，职能开发重视经济“增长”本身，而不太重视区域内居民阶层间的分配问题，相反，领域开发重视分配问题。对经济增长的贡献来看，职能开发虽然重视“增长”，但在经济“增长”方面未能取得明显的成果。与职能开发不同，领域开发充分利用经济资源及区域内所有资源，因此认为它是经济增长可能性最大的开发战略。
另外，从引发开发动机的角度来看，职能开发基本上依靠外部的经济支援和外部专家，因此，一旦外部的支援被中断，开发动机畏缩的倾向很明显。另外，外部支援与区域居民的要求无关，也可能被中断。动员外部支援的人们一般具有满足于短期成果的倾向，取得这一短期的成果常常与开发的最终的实现无关。但领域开发能有效地利用内部资源，因此，外部的决定影响区域居民开发动机的倾向较小。因领域开发而引发开发动机的区域，具有上述情况长期持续的可能性。
3 外发开发与内发开发
做为区域开发接近方式的外发开发与内发开发，是根据谁具有开发的主导权（initiative）而区分的。即，以区域开发的主体在于区域内部还是在于区域外部为标准而区分。落后区域从区位条件角度来看，比其它区域处于劣势。从增长为主的传统经济政策观点来看，如果没有外部支援，就很难缓解流向城市的人口移动倾向，也很难解决人口定居在区域后，使其变成具有自我发展能力的区域等问题。这种靠外部力量引导区域开发的接近方式叫做“外发开发”；靠区域内部人力和资本，追求区域开发的接近方式叫做“内发开发”。即，外发开发是外部的大规模资本家或企业家成为开发的主体，从区域居民的角度来看，尽可能更多地引进外部的大规模产业设施实现区域发展（如：工业园地的建设、引进高新技术产业等）。但是，内发开发是区域居民和区域资本家成为主体，并得到上级行政机关、研究机关以及外部资本家的协作而推进开发事业。
3.1 外发开发
外发开发论者把区域发展理解为就业机会的创造、收入的增长、企业活动的有效开展。这种区域是指单纯的一个场所，即企业和劳动者追求自身利益的空间。在北美对于矿山开发、铁路建设和大学、行政机关、政府机关的建设，也做为外发开发的一个战略而被选择。选择这种战略的开发者强调发挥区域内各种区位优势，并从外部把资本引进到区域内。主张引进外部投资的人们为了增加区域的社会基础设施建设资本，和政府部门紧密结合，给潜在的投资者给予财政补贴，使区域的投资条件变得更为有利。结果，可能导致只保障投资者的利益，而忽视投资者的行为给区域的生产及生活条件带来的影响问题。
如果所有的区域都靠外发开发方式进行开发，区域间的相互争拉投资者的竞争变得越来越激烈。各区域为了形成具有竞争力的条件，互相以廉价提供土地和劳动力，减少税金负担，放宽各种环境规定等形式展开竞争。也就是说，既有在得到政策的支援和引进外部投资方面成功的区域，又有从外部投资的对象中被除外的区域。
3.2 内发开发
为了更好地解决外发开发中出现的问题，与单纯强调引进外部投资的区域开发论者相反，出现完善或替代“经济增长”目标本身的区域开发论者。他们把重点不放在经济增长的量上，而放在经济增长的质上，这可以称为内发开发，这是一个比“增长”更重视“发展”的概念。发展是比增长更复杂的过程。主张这种理论的学者认为，区域社会在追求经济增长的过程中不能有任何代价，即，不能有经济的周期不稳定、外地人所有权扩大以及自然资源枯竭等代价。
在北美国家的大部分区域里，在出现福利国家的概念以前，决策者们主张解决经济沉滞的最好办法就是让人们搬出经济沉滞区域（Boothroyd and Davis 1992）。[3]福利国家在区域经济沉滞的情况下，想说服要搬出的区域居民继续留在该区域里，并且也具有了这种能力。50年代以前处于经济危机阶段的区域居民继续留在了自给自足的、未开发的山区。但现在民间部门破坏他们生活环境的情况下，享受着由政府提供的各种优惠政策。政府是以向该区域所指定的增长极点上提供失业者保险、公共补贴、农业补助、公司支援等形式进行补助。
下向式支援方式在稳定居民继续留在原地方面具有一定效果。但这种方式导致了丧失区域自我管理职能的结果。以下向式支援方式得到支援的期间里，区域社会已经失去管理区域资源规划的职能，其结果出现了区域的将来是由技术官僚和外地人来决定的局面。从引入福利国家概念以来地方已失去了规划自己将来的职能。
3.3 两种接近方式的比较
3.3.1 理论基础
外发开发是以四个假设做为前提。第一，区域经济是货币交换的总和。脱离市场交易而创造出财富及就业机会是不包括在区域经济中的。假设市场外发生的生产活动对经济增长和区域发展不能做出任何贡献。第二，就业机会的增加可以带来区域经济的增长。就业机会的增加与高收入、财产增值以及税收来源的增加联结在一起。为了增加就业机会而不可避免地导致的文化、社会以及环境费用增加的问题。第三，为了增加就业机会，增加区域社会的货币收入是最有效的方法。为此，尽可能增加域外输出，并且要引更多的外部企业。第四，区域社会的内部经济是由市场职能来决定做为前提。因就业的增加而带来的效应向区域社会均匀扩散的前提下，比“看不见的手”职能更有效地引导区域经济的职能是不存在的（Boothroyd and Davis 1992）。这种外发开发只有当企业和区域的各种组织进行协作时，才能做为有效的手段实现区域增长。这只能在“区域增长”这一目标之下才有可能。其它的发展目标，即，稳定性、持续性、独立性、平等性等目标不属于考虑范围。
表2内发开发、外发开发的比较
比较项目
内发开发 外发开发
变化的方向 经济增长 社会发展
发展目标 区域经济的性质 强调两个侧面 强调质的侧面
实现目标的手段 区域的生产力提高 居民的自决能力提高
变化的动力 外部 内部
执行手段 变化的手段 经济的要素社会的、人的要素
经济增长的手段 出口增加 内需增加
对变化的适应力 弱强
期待效果 成果的分配 不均衡均衡
潜在力开发效果 弱强
对内发开发来讲，区域经济不只是市场上交易的经济，也包括在区域里运用的为居民福利做出贡献的，并非货币交换为手段的经济。在事实上货币的经济形成主要的区域经济，但几乎所有地方都具有通过非货币部门发展经济的可能性。另外，区域发展的主要目的就是为了实现区域经济的长、短期稳定，增强区域内管理及处理能力。经济增长对于区域发展是否必要，这取决于其区域的经济特性。如果区域生产和收入水平非常低的低开发区域就需要增长；如果区域生产达到了相当高的水平，就没有必要把经济增长选定为最优先的发展目标，而要选定同时考虑稳定性、持续性以及阶层间公平性的发展目标。对内发开发来讲，流入区域社会的货币是通过居民所有权的扩大、外地人所有权的多边化、区域资源管理权的扩大、出口的多边化及进口替代的扩大等来实现区域经济的稳定性。另外，不应该放任区域经济的内部结构跟随比较优势的经济原理而变化的状态。真正的区域开发是在区域居民具有慎重地再调整区域经济能力时才有可能实现。
3.3.2 执行手段
选择外发开发方式时有一个要优先考虑的情况。即，在继续高质量、低增长地发展的区域里和绝对需要稳定、公平地增长的区域里，靠外发开发的总量增长是必需的。如果不充分考虑这种情况，外发开发就是因其本身所具有的缺陷而得到否定。即，增长成为最有效手段的情况是经常存在，但并不能解决所有的问题。
内发开发的执行体系所追求的是结构的变化。第一，使从区域外部吸引的投资来源变得多元化。虽然是外部所有，但几个小规模企业比起一个大规模企业更为稳定。第二，以增强区域内所有权来缩小外地人的所有权。即，区域居民做为个人或者形成事业团体，兼并处于危机的外地人所有企业或者是说服外地人所有的企业强化在区域的基础。第三，增强对区域资源开发的区域居民决定权，减弱对外地人决策的依存度。如在西欧各国的政府与区域单位的共同体一起，共同管理采伐权或捕鱼权，形成所谓“共同管理制度（Comanagement）”。这种制度在加拿大也实行过，即，形成多元化的生产要素及生产市场，减少未加工资源向域外的输出。这对于区域经济从属于单一事业体的区域来讲是尤其必要的战略。也可以采取把从域外得到供给的输入物用区域生产物来代替的战略。为此，要提倡以区域内产品替代原料，或把中间产品替代成区域产品。第五，创造出区域的非货币交换手段，减弱对货币的依存度。这样，在国家宏观的金融政策、通货膨胀或周期变动等原因而出现大量失业状态的靖况下，也可以得到对区域社会的保护。
3.3.3 期待效果
佩里（S.E.Perry ）对依存外开发的北美区域社会进行研究以后认为，在引进投资中的成功并不能保障区域的受益，虽然可以创出新的收入及就业机会，但常常是以失去已得到的利益为代价。即，以引进大规模工厂的代价，失去已存的第一产业领域的收入及就业的机会。[4]
在发达国家普遍认为，以外发开发为主的开发战略不能实现真正的区域开发。为了加入到引进大规模工厂、大单位开发事业或政府机关的竞争行列，要动员全部区域社会所拥有的资源。结果，在竞争中成功了，但实际所得到的比起所期待的并不很多。
舒勒（L.C.Thurew）指出，靠政府的支援建立的工厂一旦遇上经济危机时往往最先破产。北美的情况来看小规模企业创出的就业机会非常多。[5]在70年代和80年代， 很多发达国家遇到了经济上非常困难的现实。为解决此问题，很多地方把所有努力集中在经济增长上。为了补充外发开发的缺陷，不得不考虑更完美的方法。这种努力是通过动员所有私、公的部门确定开发目标，抓住机会，确立广泛的战略以及实施表现出来的。
80年代和90年代，地方和中央的经济专家开始重视区域的自然资源的保存及通信技术的发展等新的经济环境。即，通信技术的发展使资本更简便地可以长距离流动，有机联关的产业在远距离外的区域也可以发展，随着投资者决策的空间范围扩大，他们的影响力范围比以前更广泛。
在上述的危机之下，处理区域问题的方向越来越多样化了。大部分情况是由上述的经济增长计划来代替。他们开始探索市场上销售更多商品的方案，因过分依靠域外输出经济、就业、输出替代等，导致了出现不稳定要素的后果。但大部分区域不单纯想实现经济增长，而是减少长、短期的外部依存性，努力确保经济的稳定性。
4 结论
本文所提出的两套接近方式虽然也有类似的方面和重复的方面，但我认为，这些内容是在分析区域开发战略所追求的发展目标、执行手段、期待效果时，可利用的最有效的分析框架。即，当某一区域确立开发战略时，为了实现特定目标，要选择什么样的战略及执行手段，做为执行的后果，产出什么样的成果等一系列内容都可以用上述分析框架做为衡量标准来进行分析。
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