地区发展差异及财政转移支付政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,转移支付论文,差异论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国地区差距及改革开放以来的发展差距
（一）我国是世界上地区差距最大的国家之一。
地区不平衡发展是世界各国经济发展过程中的普遍现象。我国东中西部地区经济发展不平衡状况，是我国基本国情特征之一。联合国《1994年人文发展报告》列出的世界四个地区差距最大的国家里，中国便是其中之一。
1.自然地理特征及生存条件的差距。
按照地理分布，我国中西部地区包括19个省（自治区），面积占全国的88.7%，人口约占全国的2／3。虽然中西部地区的资源富集，但多处于岩溶、红壤丘陵、黄土高原、荒漠化地带，因此，先天不足的自然地理条件极大地限制了这些地区的经济发展。
同时，西部地区又是我国少数民族主要居住区，具有比重大、集中、杂居的特点。且经济文化落后的老、少、边、穷地区也主要集中在这些地带。
从交通条件看，中西部地区交通设施落后，相对于东部地区比较闭塞，而东部一些沿海城市早在清朝时期就已成为通商口岸，以后又得到进一步发展。另外，发达的铁路、水上运输、公路及初具规模的邮电通讯设施等都为东部的经济发展奠定了基础。
2.解放后到改革开放前我国地区差距的简况。
建国初期，我国各地区经济发展不平衡十分突出。据统计，1949年，沿海工业占全国总产值77.6%，中西部地区为22.4%。解放后，我国政府采取了“均衡布局战略”，把投资重点放在内地，促进了许多新兴工业基地的成长。“一五”时期，156个重点项目，4／5布点在中西部。“二五”时期，对内地的投资占到了全部投资的56%。“三五”、“四五”时期为了备战，内地基建投资占全国基建投资的64.7%。“五五”时期，国家投资重点开始东移，沿海地区投资比重开始上升。
1953—1957年，沿海地区平均工业增长速度为16.8%，而内地为20.4%，初步改变了旧中国区域结构不合理的状况。截止到1978年，整个区域布局是向合理方向发展的。据统计，1949—1979的30年间，以现行价计算的GNP的平均增长速度，东、中、西部地区之比为6.81：6.78∶7.25。不难看出，中部和东部GNP增长速度基本持平，西部地区甚至高于东部地区0.44个百分点。
（二）改革开放以来各地发展速度的分析比较。
1.各地区人均GDP的比较。
1978年改革开放以来，各地区经济都有了较快的发展，但从人均GDP水平来看，不论是中西部在全国平均线以下省份的占有量，还是全国人均GDP的最高省份与最低省份的绝对差距都是在不断扩大，人均GDP的相对差距则经历了一个先逐渐缩小又再次扩大的过程。
据测算，中西部人均GDP低于全国平均线的省份数量占全国此数量的比例为：1978年80%；1980年82%；1985年82%；1991年89%；1993年94%。这说明，低于全国平均线的贫困地区大部分都在中西部，而且东部的贫困地区迅速减少，而中西部的贫困地区数量则变化不大。
改革以来，各地区相对差距变化可分成两个阶段：1978—1990年间相对差距呈现不断缩小的趋势，1991年以来则又出现不断扩大的趋势。最富的上海与最穷的贵州人均GDP之比1978年为14.3倍，1985年下降到9.2倍，1990年继续下降到7.3倍，但以后却逐渐上升为1991年的7.5倍，1992年的8.6倍，1993年的9.5倍和1994年的9.9倍。全国地区人均GDP总体相对差异系数，1978年为100%，1985年71.9%，1990年64.2%，1991年66.8%，1992年71.4%，1993年70.9%。从中看出：地区人均GDP总体相对差异系数“六五”期间大幅度下降，“七五”期间继续下降，“八五”期间则差距又有所扩大。
2.各地经济增长率的比较。
改革开放以来，总的来说，我国中西部地区的发展速度慢于东部地区，但在1979—1990年期间，东中西部增长速度的差别不是很大，中部地区相对缓慢。1991年以后增长速度的差距进一步拉开，东部地区显示出强大的增长潜力，中部地区也超过了西部地区，原来就处于劣势地位的西部地区则显得增长乏力。从这一发展趋势来看，我国东、中、西部在经济发展方面的绝对差距和相对差距，未来几年内都存在进一步扩大的趋势。
3.各地区社会发育程度的差距
从人口的受教育年限看，北京为7.87年，上海为7.47年，而青海只有4.42年，西藏只有1.81年。根据1990年的统计，全国各地区中成人识字率最高的是北京、辽宁和天津，分别是91.30%，91.19%和91.08%，均是东部的经济发达地区，成人识字率最低的分别是西藏、甘肃和青海，比例为55.57%，72.07%和72.30%，均是西部的不发达地区。
在人口平均预期寿命方面也有同样明显的差异，在全国人口平均预期寿命超过70岁的11个省份中，东部地区就占了10个，而人口平均预期寿命低于65岁的5个省份，则全部都在西部。
再看各地的失业率，贫困地区的失业率普遍高于富裕地区，失业率超过全国平均线以上的地区多为中西部。1980年失业率最高的省份内蒙古为13.3%，北京仅为1.6%，差距为11.7个百分点；1985年最高省份青海为7.7%，与最低地区北京0.4%，相差7.3个百分点；1990年最高省份青海5.6%，最低地区北京0.4%，相差5.2个百分点；1993年最高地区宁夏3.8%，最低北京0.4%，相差2.9个百分点。失业率最高的都是中西部的少数民族省份。比较可喜的是各地失业率的差距在逐渐缩小。
二、财政体制及投资政策对地区发展的影响
（一）财政体制对地方财力的效应分析。
改革开放以来，财政管理体制几经变化，这些体制及其不同的转移支付关系，对地方的财力有什么影响？对地方增收节支的积极性又有什么影响？我们将在下面进行一些具体的分析。因为是分析财政体制效应，不能单纯按东中西的地理位置进行分组，我们将按财政体制的情况进行分组，但是可以看到，我国的财政体制与东中西部的地理划分有着惊人的相似之处。
1.财政体制对地方财力的影响。
在改革开放十几年各个阶段的财政体制中，各地方与中央财政的关系基本上可以概括为：定额上解、总额分成、定额补助三种。这三种不同的体制办法对地方财力的影响是非常不同的，特别是定额上解和定额补助，表面看似相近，在1980—1988年曾同时作为优惠办法在广东和福建两省分别实行，但它们的实际效应却是大不相同的，其原因就在于地方财力增长的基数不同。为了分析体制效应，我们对这三种不同的典型进行一下数学模拟，以观察不同的财政体制对地方财力的不同影响。第一种情况是定额上解的模式，假设该地区基年的财政收入为120亿元，定额上解20亿元，实际地方财力为100亿元；第二种是总额分成模式，假设该地区基年的财政收入是125亿元，分成80%，实际财力也是100亿元；第三种是定额补助模式，假设该地区基年的财政收入为70亿元，每年定额补助30亿元，实际财力还是100亿元。这三种模式在第n年的地方财力可以用以下公式表示：
定额上解地区：（B+20）×（1+S）[n]－20（1）
总额分成地区：B×（1+S）[n]×80% （2）
定额补助地区：（B－30）×（1+S）[n]+30（3）
其中，B为基年的地方财力，这里都是100亿元；
S为财政收入年平均增长速度。
比较一下这几个公式就会看出，这三种模式即使增长速度完全一样，但由于增长的基数不一样，第一种模式是以B+20为基数增长的，第二种模式是以B为基数增长的，而第三种模式是以B—30为基数增长。在这三种不同的体制模式下，虽然它们基年的财力是一样的，但财政体制对以后年份的财力影响却是大不一样的。在各地地方财政收入增长速度都是每年递增10%情况下，这三种体制模式的财力变化情况如下：
表1：
单位：亿元
体制办法
基年 第二年 第三年 第八年
定额上解
100112 125.2 237.2
总额分成
100110 121 214.4
定额补助
100107 114.7 180.1
从上面的图表可以看出，在基年财力一样，增长速度也一样的情况下，只因为采用了不同的体制办法，到第八年定额上解地区的财力已经比定额补助地区多了31.7%。这是因为定额上解地区的增长基数大于其本身的财力，而定额补助地区的增长基数却小于其本身的财力，虽然二者都包死了给中央上解或补助的部分，但如上例，它们分别在120亿元和70亿元的基础上每年增长10%，若干年后财力自然会出现很大的差距。这些体制办法持续的时间越长，地区间的财力差距也就越大。可以说穷的越穷，富的越富。
实际情况是，1988年我们停止了对民族地区补助额递增10%的优惠政策，在此之前民族地区的经济发展有了较大的起色，与东部地区的相对差距也在逐步缩小。恰恰是在此之后，从1991年开始出现了东、西部的地方财力及经济发展水平绝对差距和相对差距都进一步扩大的势头，这与财政体制的效应恐怕不能说只是巧合。
2.财政体制对地方税收努力程度的影响。
各种不同的财政体制，使地方在财政收入方面的努力与地方本身利益的关系，出现了几种不尽相同的情况，大致可以概括为：努力增收的结果全归自己，努力增收的结果大部分归自己，和努力增收的结果小部分归自己三种关系。在地方政府有了自己独立的经济利益的情况下，这样三种不同的机制必然对各地的征收努力程度产生不同的影响，下面我们再按这三种不同的关系将各省分为三组进行比较。因各阶段体制有所变化，这里按1980年到1987年的体制关系来分组。
第一组：努力增收的结果全归自己的，有广东、福建、内蒙古、新疆、云南、贵州、青海、西藏、宁夏、广西、陕西、甘肃、吉林、江西、黑龙江；第二组：努力增收的结果大部分归自己的，有河北、河南、安徽、湖北、湖南、四川、山东、山西；第三组：努力增收的结果只有小部分或一半归自己的，有上海、北京、天津、辽宁、江苏、浙江。不难看出，第一组除广东以外，基本是补助地区，第二组都是一般地区，第三组则都是经济发达地区。
表2各组地区财政收入占国民收入比重变化
单位：%
组 别 1984年 1987年1992年
第一组 11.63 14.4616.26
第二组 12.89 12.3811.93
第三组 26.23 20.8815.30
资料来源：根据《地方财政收支统计》、《中国统计年鉴》计算。
第一组1984年财政收入占国民收入的比重加权平均为11.63%，到1987年上升为14.46%，提高将近3个百分点，1992年又上升为16.26%，再提高2.2个百分点；第二组1984年、1987年和1992年的同一比重分别为12.89%、12.38%和11.93%，基本持平（变化率不超过1个百分点）；而第三组1984年、1987年和1992年的同一比重则分别为26.23%、20.88%和15.30%，八年共下降了近11个百分点。总的来说，改革开放以来，除广东省因享受财政包干政策而表现例外，富裕地区财政收入占国民收入的比重一直在较大幅度地下降，而贫困地区财政收入占国民收入的比重则在逐渐上升。
由此可见，不同的财政体制办法，产生了不同的作用机制，从而使地方政府在征收的努力程度上作出了不同的反应。富裕地区由于增加的收入有一大部分要上解中央，因此普遍存在着“藏富于企业”和“藏富于民”的问题。而贫困地区一方面在体制上处于不利地位（如前面分析），另一方面增加的收入全部归己，因此，在征收上是竭尽全力的。
1984年经济发达地区财政收入的比重比前两组地区高得多，原因主要是它们的经济结构中以税高利大的加工工业为主，而不发达地区则以农牧业为主和原材料工业为主。在相同的税收制度下，发达地区的财政收入比重（即税负）较高这是正常的。然而到了1992年，基本是补助地区的第一组税负却超过了全是富裕地区的第三组，就是不正常的扭曲现象了。这一年第一组的财政收入占国民收入加权平均为16.26%，而第三组的该比重只有15.30%。其时，我国还没有普遍推行中性的增值税，全国最大税种——产品税的税率是明显倾斜的，深加工产品高于原材料。这就使得税负扭曲的现象显得更加不合理。贫困地区在以生产原材料为主的情况下，税负竟超过了富裕地区。在全国财政收入占国民收入比重不断下降的情况下，保持了这一比重持续上升的势头，可以说是付出了超乎寻常的努力。
这种政府征收努力程度上的差别不能不对企业的财力和发展后劲产生直接的影响，富裕地区的企业在天时地利等各方面的优越条件之外，还享受着税收方面的种种照顾，这无疑使税负沉重的贫困地区的企业在竞争中处于更加不利的地位。
（二）固定资产投资对经济发展的影响。
目前，我国的经济发展在很大程度上还是依靠外延的扩大生产规模，因此固定资产投资的多少对经济发展速度有着直接的影响。全国是这样，各省也是这样，人均投资水平高的地区，其人均GDP水平也高，人均投资水平低的地区，人均GDP水平也低。
从全国情况看，贵州人均投资水平最低，其人均GDP在全国也是最低的，而上海人均投资水平最高，其人均GDP水平也是最高，这二者是高度的正相关关系，对若干年的相关系数进行计算，均高达0.9以上。另外，富裕地区不仅人均投资额数量大，而且增长速度特别快，贫困地区则相反。人均投资额最高的上海九年间增长了8.21倍，而投资最低的贵州九年仅增长2.38倍。这样发展的结果是人均投资额的差距越来越大，上海与贵州的人均投资额，1985年相差8.7倍，1990年增加到10.8倍，1993年为14.9倍，1994年则高达21.2倍，人均投资额的绝对差距则从1985年的869元增加到1994年的8652元。
在地方本身投资能力悬殊的情况下，中央的固定资产投资并没有向贫困地区倾斜，以平衡东、西部发展的差距，而是相反。自“六五”期间开始，较大幅度地向东部地区倾斜。“六五”期间东部地区全民所有制基本建设投资占全国总数的47.7%，比“五五”期间上升了5.5个百分点，“七五”时期进一步上升到52.0%，1992年仍保持这一比例。
投资水平的差距是造成近年来东中西部经济发展速度出现较大差距的最主要原因，投资水平差距的扩大导致了人均GDP水平差距的扩大。这二者可以说是互为因果，投资多了，经济发展就快，经济发展了又可以拿出更多的钱进行投资。在这种不断的循环中，如果中央政府不采取有力的调控措施，经济发达地区将处于越来越优越的地位，而贫困地区则陷入越来越不利的境地。
改革开放以来，中央推行了一条首先大力支持沿海地区发展的战略，给了它们以财政体制以及其他各方面政策上的优惠，使这些地区的经济发展取得了极大的成绩。另外，由于中央财政收入的比重不断下降，没有能力给中西部的贫困地区以有力的转移支付，从而也进一步拉大了沿海与内地之间在经济和社会发展等方面的差距。
三、调整政策取向 帮助中西部地区实现经济跳跃
（一）中西部地区实现跳跃发展的可能性。
改革开放初期由于底子薄、资金有限，在国家财力紧张的情况下，首先扶持那些基础好、投资快的“龙头”地区，对于全国经济的发展是有益的，先发展起来的地区也可以对落后地区起到带动和示范的作用。但是经济的发展并不是都遵循这种“梯度发展”理论，先进地区永远先进，落后地区只能永远跟在先进地区的后面并不是不变的规律。
从世界经济的发展来看，历史上各个时期都有一些经济发展中的后起之秀，在前进的过程中打破了原有的秩序，从后面一下子插到了前面，甚至一跃而成为排头兵。象美国、日本和亚洲“四小龙”，都曾创造过经济超常增长的奇迹。
西方经济学家在研究经济增长问题时，已注意到了超常增长的现象，并时而用“跳跃”这个字眼来描述它。如果从质上给经济跳跃一个明确的规定，经济跳跃就是特殊的经济超常增长的过程，亦即处于超出常规的“突进”状态的增长，是一种不平衡推进。经济跳跃的出现有其深层的原因，即有现象本身的偶然性和内在的必然性。
首先，经济增长在很大程度上是生产力发展和生产力水平提高的结果，经济增长始终受到生产力发展规律的支配。生产力的发展不永远是平衡的、匀速的，落后国家的生产力跳跃发展的趋势，一方面来自生产力发展内在机制的作用，在生产力发展中，生产力诸要素是不断变化的，这种变化又往往不同步和不等量，在一定条件下，就可能使诸要素相互联结的常态变异，使生产力结构重组，从而导致生产力的某种超常运行，发生突变。另一方面来自先进生产力的外在引导，先进生产力代表着生产力发展的方向，对落后生产力有巨大的诱惑力，先进生产力总是要不断扩散，寻找新的发展领域，在客观上会促进落后生产力性质的转变。在先进生产力已经存在的情况下，落后生产力的发展可以不必采取循序渐进的形式，而可以通过引入新质生产力，实现生产力发展的跳跃。
其次，经济跳跃在很大程度上是科学技术进步的结果，科学技术进步为经济跳跃提供了直接动力和物质手段。科学技术的每次重大进展，往往使渐进的经济增长过程发生中断，导致经济增长的突变，从而为经济跳跃创造了物质技术条件。相对落后的国家一方面可以利用现有技术，以少量投入获得大量产出，较快地使传统产业部门达到相当规模，增强经济实力；一方面可以直接利用新的科技成果，通过革新生产方式和工艺流程、扩展新兴产业部门，跳跃式地达到生产力发展的新层次。科学技术进步在为经济跳跃提供物质技术条件的同时，也使其具备了现实性。
可见，经济跳跃作为特殊的经济超常增长过程，是相对落后国家经济增长中的规律性现象，是生产力发展内在规律的客观过程。这种必然性表明，相对落后的国家只有通过经济跳跃，才能摆脱落后状态，改变在世界经济格局中的相对地位。但在现实经济增长中，经济跳跃的必然性是通过偶然性表现出来的，它取决于许多主客观条件，不仅要求具备必要的物质技术基础，而且需要具备经济增长的潜力和能够使之释放的经济战略和体制。同时还需要能够抓住有利时机和一系列的主观努力。简言之，实现经济跳跃需要各种有利条件的汇集和对历史机遇的把握。这种偶然性说明了为什么在基本相同的条件下，有的国家实现了经济跳跃，有的国家却连跳跃的征象都没有。
（二）我国中西部经济跳跃的可能性。
我国广大的中西部地区，在经过十几年的改革开放之后，各方面都发生了巨大的变化，而且还有着自然资源、旅游资源等方面的特殊优势。如能正确地抓住有利的时机，某些地区实现经济跳跃发展的可能性是相当大的。这些有利条件表现在：
1.我国中西部拥有十分丰富的地上、地下资源，如煤炭、石油、有色金属，储量的相当大部分都在中西部地区，经济发展的东部地区则相对资源短缺。
2.中西部拥有大量美丽的天然旅游资源，特别是西部地区由于交通不便、人烟稀少，自然景观保存完好，近年来已经开发了一些旅游景点，但还有大量的美丽风景没有得到开发和利用，加之一些地区特有的少数民族风情，发展旅游业的潜力是非常大的。
3.巨大的市场潜力，我国中西部地区地域辽阔，拥有全国总人口的64%，其中相当一部分人正在脱离贫困走向温饱并进一步实现小康，这一时期的市场潜力是极大的。
4.外商投资形势出现新变化，中西部正在成为吸引外商投资的新场所。由于东部地价和劳动力工资增长较快，而中西部地区土地辽阔、价格便宜，并具有大量廉价劳动力的优势日趋显著，外商投资正逐渐西移，1993年外商对西北部的投资已突破100亿美元，相当于改革开放13年的总和。预计近几年内外商投资的速度将逐渐超过东部。
5.西部地区有着很长的边境线，拥有众多的周边国家，随着近年来这些国家经济的开放及与我国关系的改善，边境贸易发展很快，到1993年，西南五省区边贸额已突破50亿人民币。西部地区的少数民族中，不少与周边国家有共同的语言、共同的宗教信仰、共同的生活习俗，在发展边贸方面有着其他地区无法比拟的优势。
由此可见，经过十几年的积累，在全面改革开放的形势下，中西部地区已具备了基本的经济起飞的物质技术基础，国家政策重点的重新确定，又为中西部地区经济的腾飞创造了外部条件。
客观条件已经具备，但经济“跳跃”并不是必然会发生的，究竟哪些地区能够把握历史机遇，充分利用自身有利条件，奋起赶上甚至超过东部发达地区，还要靠自己的主观努力。
（三）今后政府间财政转移支付的政策取向。
1.在中央政府财力有限的情况下，考虑到东部地区目前已经基本具有了自我发展的能力，和各地区间业已存在较大的财力差距，应首先选择一些发展条件好、潜力大的中西部省区，实行政策的重点倾斜，使整个中西部在尽快脱贫的基础上，一部分地区能实现经济“跳跃”，跨入发达地区的行列。从长远来看，没有广大中西部落后地区经济的繁荣，整个国家的兴旺就不可能实现，东部发达地区的繁荣也不会持久。
2.在财政转移支付制度的模式设计中，一定要建立对地方财政收入的客观测算，正确评估各地的税收征收努力程度，打破西部贫穷却税负重、东部富裕却税负轻的不合理局面。从理论上说，越是富裕的地区，人均GDP水平高的地区，税负水平应越高，而贫困地区税负水平应稍低。因此，原则上人均GDP水平越低的地区，人均得到的中央财政转移支付额应越高，反之则低。财政转移支付制度应对各地区人均财政收入过分悬殊的差距起均衡作用。
3.建立规范、合理的财政转移支付制度，必须调整原有的利益格局，打破东部发达地区在财力方面始终处于优势的局面。这是实行财政转移支付最大的难点。东部地区这些年的高速发展除本身的努力之外，中央在政策和财政体制方面都给予了大量的优惠，对此应该有正确的认识，这种优惠不可能永远保留下去，东部地区在享受了多年的优惠之后有义务也有能力对落后地区进行帮助。应取消按1993年基数返还的做法，坚持“统一税率，公平税赋”的原则，不宜再坚持“保留既得利益不变”的原则。在现阶段建立规范的财政转移支付制度一步到位有困难的情况下，考虑到中央财政的收入限制，可采取过渡渐进的方式，先实行标准较低的公共服务水平均衡目标，以后再逐步推进和提高。但是每一阶段都要考虑国家渐进发展战略由东向西转移的要求。
4.对目前的财政转移支付方式进行改革，减少一般性（即无条件）转移支付，增加专门用途（即专项）的转移支付。为了更有效地使用国家的财政资源，中央的一般性转移支付只能满足最低标准的政府经常性支出，其他各种基础设施建设性投资宜采取专项补助的形式。中西部迫切需要的交通、通讯、能源开发等建设性投资，都不是一个地区可以单独发展的，需要中央从全局出发的宏观决策，采用专项补助的形式有利于提高资金的使用效益。
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