府际合作：滨海新区管理体制改革的重要方面，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,滨海新区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年10月21日，国务院对天津市《关于调整天津市部分行政区划的请示》（津政报［2009］39号）作出了批复，同意撤销塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区，以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域为滨海新区的行政区域。这标志着滨海新区管理体制改革取得了重大突破，对于加快滨海新区开发开放、实现全市经济社会又好又快发展具有重要意义。当前，全市上下正在根据市委市政府的部署，全力推进滨海新区的相关改革和发展。本文认为，在推进滨海新区管理体制改革的过程中，注重并倡导有关管理主体间的府际合作，有利于克服既有体制的弊端，进一步加大区域资源整合力度，优化总体布局，促进区域经济社会协调健康发展。
1 府际合作的内涵
府际合作是府际关系的一个方面，认识府际合作的内涵，需要首先认识一下府际关系的内涵。府际关系是政府间关系（Intergovernmental Relations,IGR）的简称。府际关系概念的提出，最早缘于20世纪30年代罗斯福新政引起的美国联邦制下政府间关系运作的实践。20世纪60年代以后，府际关系研究在美国兴起并得到各国越来越多学者的重视。关于府际关系的内涵，学界有不同的认识。按照对府际关系主体范围的不同理解，这些认识可以分为三类。第一，狭义认识：认为府际关系是垂直方向上的各级政府之间的关系。台湾学者赵永茂、大陆学者陈振明等人进行过这样的表述。① 第二，中义认识：认为府际关系是各级各类政府及其部门之间的关系。美国府际关系研究的著名学者安德森以及国内学者谢庆奎、林尚立等人持这一认识。② 第三，广义认识：认为府际关系不仅包括各级各类政府及其部门间的关系，还包括政府机关与社会公众的关系以及主权国家政府间关系。台湾学者赵永茂以及国内学者杨宏山在相关研究中表达了这样的观点。③ 本文认为，一国内部的府际关系指各级各类政府及其部门以及经授权履行政府职责的其他组织之间纵横交错的各种关系。首先，本文的研究范围限于一国内部，不包括主权国家政府间关系。其次，府际关系的主体应包括所有以政府名义对社会进行管理的组织，因此不仅包括各级政府，而且也应包括政府的组成部门以及经授权履行政府职责的其他组织。再次，政府机关与社会公众的关系在性质上属于国家与社会关系，府际关系受到这一关系的深刻制约，但又不可混淆两对关系。最后，府际关系表现为各主体间错综复杂的各种关系，例如，按内容分：有利益关系、权力关系、财政关系、公共行政关系等；按关系性质分：有敌对关系、竞争关系、合作关系等。
府际之间的合作关系就是府际合作，它是与府际之间的敌对关系、竞争关系相对的一个概念。根据府际关系的有关研究，可以认为，府际合作是指不同的政府及其部门，以及经授权履行政府职责的其他组织之间以相互需要为基础、以“平等”的身份展开的各种形式的合作。理解府际合作应把握以下四点：首先，与府际关系的主体相同，府际合作的参与者是不同的政府及其部门，以及经授权履行政府职责的其他组织。其次，府际合作的基础是上述主体之间的相互需要。各级各类政府及其部门之间以及经授权履行政府职责的其他组织之间存在着复杂的分工，正是这些分工导致它们相互需要，而相互需要则要求府际合作。再次，府际合作要求参与者暂时摒弃官僚制下各自的等级，以履行的职责和发挥的功能为联结点，以相互需要为基础展开“平等”合作。换句话说，府际合作不是官僚制下不同等级之间的“命令—服从”关系，而是各个等级的主体之间的“平等”合作关系。最后，府际合作的内容和形式是多样化的。
2 滨海新区开展府际合作的必要性、条件和优势
正在进行的调整天津市部分行政区划、建立滨海新区政府的改革抓住了深化滨海新区综合配套改革的关键，配合当前的改革开展府际合作有其必要性，滨海新区既有的发展以及当前的改革也为府际合作提供了条件和优势。
2.1 滨海新区开展府际合作的必要性
2.1.1 滨海新区规划面积广大要求府际合作
滨海新区的规划面积为2270平方公里，这大约是国家最初批准的深圳经济特区的7倍、上海浦东新区的4倍。开发开放如此广大的区域，特别需要有关区县、天津市各政府部门、天津市与其他省市区，以及国家有关部委之间的合作。
2.1.2 化解滨海新区两类不同性质区域的矛盾要求府际合作
从开发滨海新区时起，就包括两类不同性质的区域：行政区和功能区。正在进行的管理体制改革要求，组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，成立塘沽、汉沽、大港三个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能。一类是功能区管理机构，成立九个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能。[1]长期以来，两类区域的发展存在功能趋同的矛盾：行政区的经济职能不断增强，功能区也花费很大精力发展社会事业。在当前的改革中真正厘清两类区域的定位、充分发挥两类区域的功能，就需要两类区域的合作。
2.1.3 化解滨海新区不同层次管理主体的矛盾要求府际合作
滨海新区涉及不同层次的管理主体：省级的天津市委市政府、副省级的滨海新区、厅局级的工委和管委会、县处级的东丽区无瑕街和津南区葛沽镇，以及不同层级的功能区、开发区等。在滨海新区开发开放以及管理体制改革中真正理顺不同层次的管理主体之间的关系，需要这些区域之间开展合作。
2.1.4 开展府际合作是推进滨海新区综合配套改革的必然要求
《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》（津政发［2008］30号）规定了滨海新区一系列综合配套改革。例如，调整国有经济布局；促进与北京及环渤海地区其他省市科技力量的结合；实行新区内企业经常项目下意愿结售汇和小额人民币自由兑换；建立新区统一的人才和劳动力要素市场；开展农村集体建设用地流转改革；建设全国循环经济示范区；完善与腹地城市的口岸合作机制，建立大通关体制；探索海关、商检等部门有效协调配合的联动机制；打破城乡分治的管理体系，建立城乡统一的社会保障制度、就业制度、户籍制度、义务教育制度和医疗卫生制度；建立政府管理同社会管理互动的社会管理网络，等等。这些改革的推进要求开展各个层次的府际合作。
2.1.5 开展府际合作是推进当前管理体制改革的特殊要求
当前的管理体制改革将赋予滨海新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。这必然要求调整既有的体制机制，形成新的管理体制和运行机制。在这一过程中，特别需要各个管理主体之间的合作。此外，当前的管理体制改革时期也是利益关系大调整、大变革的时期，既要做好当前的改革，又要推进新区开发开放，要求有关部门和人员通力合作。关于这点，黄兴国市长在“滨海新区管理体制改革动员大会”上强调指出，改革“要积极稳妥，分步实施，认真处理好新区各个层面的关系，不管是新组建的还是撤并的部门机构，都要相互沟通，主动衔接”。[1]
2.2 滨海新区开展府际合作的条件和优势
根据府际关系理论，参考国内外府际合作的实践，可以发现，滨海新区在开展府际合作方面具有较好的条件和优势。这主要体现在下述三个方面：
2.2.1 滨海新区开发开放的新阶段提供了府际合作的时空条件
2006年《国务院推进滨海新区开发开放有关问题的意见》发布之后，滨海新区进入了大规模开发开放时期。当前的行政区划调整标志着新区的发展又将进入一个新时期。这一时期的到来，一方面为府际合作提出了新要求，另一方面又为府际合作提供了广阔的空间。如前所述，在新区的改革和发展中有开展府际合作的必要性，有关的管理主体只有通过合作，形成合力，才能有力推动滨海新区的开发开放。
2.2.2 天津市委市政府的统筹领导是滨海新区开展府际合作的巨大优势
20世纪90年代以来，为了实现优势互补，长三角、珠三角等地的有关政府开始主动寻求府际合作。但是，由于隶属不同的省份，没有一个强有力的统筹协调机构，府际合作受到很大的限制。[2]在滨海新区，有天津市委市政府的统筹领导，可以有效克服这一问题。天津市委市政府在推进府际合作时至少可以在两个方面发挥统筹领导作用：一个是规划设计府际合作的制度框架，包括前述“配套改革方案”以及当前的“行政区划调整方案”中提出的各个管理主体应发挥的主要功能和应履行的主要职责；另一个是府际合作中具体纠纷的协调解决。可以预见，随着滨海新区大规模开发开放和各方面改革的进行，相关管理主体之间的纠纷必将出现一个多发期。在这方面，天津市委市政府应履行协调解决的职责。
2.2.3 府际合作在推进管理体制改革上具有明显的“策略”优势
多年来，中国的管理体制改革主要以政治手段和行政手段来推行。这种推行方式无疑具有较高的“效率”，但是也存在着改革对象准备不足，虽然进行了机构调整，但政府的职能、职责、管理方式仍然转变不到位等弊端。本文认为，在以政治手段和行政手段推进管理体制改革的同时，也应倡导府际合作。通过普遍的、经常的府际合作，有关管理主体可以找到自己的“位置”、应履行的职能和职责，以及管理体制问题的症结所在，这可以使“集中”进行的管理体制改革更具针对性。府际合作的灵活性还体现在，如果合作中出现矛盾和问题，纠正也较为容易。正是有这些优势，市委市政府在推进当前的管理体制改革时，应积极倡导滨海新区各个管理主体间的合作，为管理体制改革创造有利条件。
3 滨海新区府际合作的主要内容
在看到滨海新区开展府际合作具有较好的条件和优势的同时，也应看到当前新区开展府际合作仍然面临着一系列问题。首先，在观念上，无论是实践工作者还是理论界，对府际合作在滨海新区改革与发展中的作用还认识不够，很大程度上还克服不了官僚制下的等级观念，各主体难以开展平等的府际合作。其次，在具体问题上，对于滨海新区府际合作的切入点、形式，以及合作中有关政府的分工等问题还没有一个较为清晰的认识。要克服这些困难，一方面，应转变观念，充分认识到新区开展府际合作的重大意义，积极开展“平等”合作。另一方面，应积极探索滨海新区府际合作的具体切入点、形式、相关政府的分工等问题，开展多层次、多形式的府际合作。
3.1 滨海新区府际合作的切入点
滨海新区府际合作的切入点主要有两个，一是正在进行的管理体制改革。应该抓住当前管理体制改革的重要时机，在成立滨海新区政府、组建城区管理机构和功能区管理机构的过程中，将府际合作纳入相关规划，建立起府际合作的体制机制。二是按照滨海新区“十一五”规划正在进行的一系列综合配套改革，府际合作应与综合配套改革相结合，以这些改革作为切入点。例如，打破城乡分治的管理体系，建立城乡统一的社会保障制度、就业制度、户籍制度、义务教育制度和医疗卫生制度显然需要有关城区和功能区的合作。需要补充的是，很多综合配套改革在内容上虽然不是直接的管理体制改革，但是改革的推进必然涉及具体的管理体制机制变革。例如，建立新区统一的人才和劳动力等要素市场，必然涉及新区有关人事、劳动管理部门的重新整合。
3.2 滨海新区府际合作的主要形式
结合国内外有关实践，根据府际合作程度的高低，新区的府际合作可以采取以下一些主要形式：第一，府际联席会议，即有关管理主体之间通过召开联席会议开展合作、解决问题。这是一种较浅层次的府际合作形式，主要着眼于解决管理主体间的具体问题，基本不涉及管辖权的调整。在滨海新区，可以在滨海新区政府下设立精干的常设机构——“府际联席会议”，负责协调解决涉及若干管理主体的共同事项及其纠纷。第二，府际合作协议，即管理主体之间通过签订合作协议的方式，一个管理主体“雇用或付费给其他政府以提供公共服务”[3]。这是一种较为正式的府际合作形式，主要着眼于解决主体间带有一定普遍性、常规性的管理问题。此外，也可以就具体问题签订合作协议。在协议规定的期限和范围内，涉及管辖权的附条件调整。需要说明的是，府际合作协议不仅可以在“同一等级”的管理主体之间签订，也可以在“不同等级”的管理主体之间签订，在签订府际合作协议这一问题上，各方应是“平等”的。第三，管辖权让渡，即“参与合作的各地方政府或地方政府部门将一种或几种权力或者某种权力的某一运行环节（决策、执行、监督等）交由某一区域性的管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程”[4]。这是一种较深层次的府际合作形式，已经涉及较为重要的管辖权的调整。与传统的管理体制改革不同的是，管辖权让渡主要是有关管理主体自主协商的结果，让渡的既可以是一种或几种管辖权，也可以是一种管辖权的某些部分；而传统的管理体制改革则一般自上而下逐级进行，表现为较为完整的管辖权及其机构的调整。
3.3 滨海新区府际合作中有关管理主体的分工
可以说，在府际合作的视角下，滨海新区的府际关系实现了结构转型，各个管理主体的分工更为明确（见图1）。首先，滨海新区的府际关系因加入平等互动的合作关系而更加灵活有效。其次，管理体制改革的思路因强调管理主体间的互利合作而更加成熟。在此基础上，有利于实现各种管理职能、职责的合理配置与分工。
府际合作视角下实现滨海新区有关管理主体的合理分工应把握以下几点：首先，天津市委市政府应构建府际合作平台，倡导天津市各个政府部门、滨海新区政府、新区内的各个城区和功能区，以及有关区县之间的平等协商、互利合作。可以参照典型国家在政府部门中设立专门的府际合作机构的做法，在天津市政府设立“府际合作委员会”或者“府际合作局”，专司促进府际合作事宜。其次，应授予滨海新区政府促进府际合作和跨区域治理的职责。一方面，对于与滨海新区开发开放有关的府际合作，可以授权滨海新区政府负责。另一方面，对于滨海新区范围内的跨区域治理事项，如海河流域的治理，跨区域大气、垃圾治理等，可以授权滨海新区政府统一管理。此外，对于滨海新区范围内有关城区和功能区出现的矛盾及难以协调的问题，也应交由滨海新区政府负责。再次，重点是指导和鼓励各个管理主体开展各种形式的府际合作。天津市委市政府和滨海新区应将府际合作作为解决滨海新区有关问题的一种重要选择，提倡府际合作理念，指导和鼓励各个管理主体根据自身的实际开展各种形式的府际合作。
图1 府际合作视角下滨海新区府际关系的转型
中国各方面的改革证明，当实践提出改革课题时，特别需要适当理论的指导，而当一种适当的理论投入改革实践时，实践又会创造出丰富多样的改革形式，推进改革课题的解决，进一步丰富相关理论。可以预见，府际合作的理念一旦投入到蓬勃发展的滨海新区，新区的改革和发展实践会使这一理论结出更为丰硕的果实。
注释：
① 赵永茂认为，狭义来说，府际关系主要是指“各层级政府间之垂直互动关系”。赵永茂：《府际关系》，（台湾）元照出版公司，2001年，第6页。陈振明认为，政府间关系指“中央政府与各级地方政府之间的纵横交错的网络关系”。陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社，2003年，第144页。
② 安德森认为，府际关系是指“各级各类政府单位机构的一系列重要活动以及它们之间的相互作用”。W.Anderson.Intergovernmental Relations in Review.Minneapolis:University of Minnesota Press,1960:3.谢庆奎认为，府际关系包括“中央政府与地方政府、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系”。谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，北京大学学报（哲学社会科学版）2000年第1期。林尚立认为，府际关系主要指各级政府间和各地区政府间的关系，包含纵向的中央政府与地方政府关系、地方各级政府关系和横向的各地区政府间（有时包括政府内部各部门间）关系。林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社，1998年，第14页。
③ 赵永茂认为，广义的府际关系“涵盖同级政府间的水平覆盖关系、特定政府机关内各部门间之协调管理及政府机关对外与民间社会的公共关系等”。赵永茂：《府际关系》，（台湾）元照出版公司，2001年，第6页。杨宏山认为，“府际关系不仅指涉国内政府间的关系，而且包括主权国家政府间关系”。杨宏山：《府际关系论》，中国社会科学出版社，2005年，第2页。