对实现权力制衡约束机制现代化的思考，本文主要内容关键词为：约束机制论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 失去监督制约的权力，必然导致腐败。要保证国家行政权力的廉洁运行，首先，要建立现代化的符合中国国情的权力制约体系，调整权力结构，实行权力间的相互制约，强化立法机关的权威，实行权权制约，分解行政权，实行权力的横向制约；其次，坚持和强化党内民主集中制，理顺现行党内监督体制，实现党内约束规范化，创造党内监督机制赖以形成的制度环境，完善现代化的党内有效的权力制约体制；再次，强化现代化的行政监察部门的监督检查，以政纪制约权力，强化执法监察，保证国家法令、法规、政策等执行的畅通，同时，强化廉政监察和行政效能监察。
关键词 权权制约 党纪制约 政纪制约 约束机制现代化
“权力容易导致腐败，失去监督和制约的权力将导致绝对的腐败。”这句名言高度概括了权力与制衡、权力与监督之间的重要关系。建立权力制衡约束机制是反对权力腐败的一项重要措施。本文拟就如何完成权力制衡约束机制的现代化进程，实现对权力的多方位监控问题，作一初步探讨。
一、建立现代化的分权与制衡的政治结构，以权力制约权力
权力作为一种处于统治、支配地位的力量，具有向着正反两个方向发展的特点。当权力朝着维护和促进公共利益方向运行时，就起推动社会进步、维系社会稳定的作用；当权力朝着违背公共利益方向运行时，就必然会产生权力腐败。要使权力的运行正常发展，就必须在整个权力结构中建立起一种严密的强有力的制衡约束机制，建立起现代化的分权与制衡的政治结构。
要合理调整权力结构，实行权力之间的互相制约。现行权力结构的某些不合理现象，是致使权力运行出现失控、导致权力腐败的重要原因。这些不合理现象主要表现有：权力过分集中，一种权力不适当地干扰另一种权力，不同的权力之间缺乏掣肘出现监督真空，等等。为了改变这种状况，必须建立现代化的适合我国国情的权力相互制约机制，合理调整权力结构，保证其各自正确行使不同的职能。一是执政权超脱，通过党要管党来实行权力制约。党是社会主义社会的领导力量，处于执政党的地位。但党不是国家一级政权组织，其意志不具有国家意志的性质。因此，党权要超脱，不能代替国家行使权力；党的领导主要是对政治原则、政治方向和国家政治活动的重大决策方面实行领导，以及向国家政权机关推荐重要领导人，党要对权力机关执行党的路线、方针、政策情况进行强有力的监督。但党不能搞以党代政、党政不分，不能将党的权力混同于行政权力。惟有如此，才有利于党的领导时刻处于对权力运行实行监控的高度，有利于党对反权力腐败工作实施强有力的领导。党权明晰，也有利于集中精力加强党的自身建设，对各级拥有一定行政权力的党员干部，通过加强党员教育，严肃党的纪律，实施党内监督来进行权力制约。从而真正做到党要管党，加强党风廉政建设，从根本上铲除消极腐败现象在党内滋生的土壤。二是立法权强化，通过国家权力机关来实行权力制约。作为国家权力机关的各级人民代表大会及其常委会，是通过立法来完成人民所赋予的使命，依照法律规定管理国家事务的政权组织形式。国家权力机关要通过加强立法工作，为完善反权力腐败的制度建设奠定必要的法制基础。各级人大及其常委会应通过履行法律赋予国家各级权力机关的重大事项决定权，对“一府两院”工作的监督权，对行政、审判、检察机关的人事任免权，以及国家、省、直辖市、自治区、省会所在市和经国务院批准的较大城市地方性法规制定权，促使反权力腐败工作落到实处。当前，国家权力机关主要是根据法律的要求，对所任命干部的廉洁守法情况进行权力制约，监督同级“一府两院”的活动是否违背宪法、法律，对为政不廉的“一府两院”主要成员，坚决依法给予撤职或罢免，以保证国家各级权力机关对权力的监控力度。三是行政权分解，通过横向制约网络来实行权力制约。政府系统的各行政部门是行政权力的真正实施者，其权力过分集中和终极权力的机制极易导致权力的逆向运行。部门与部门之间自成体系，各自为政的权力结构，亦极易使权力的运行处于虽有纵向制约、却无横向制约的失控状态。因此，要通过合理调整部门权力和职能，适当分散权力，使部门权力适度分解，避免集权于少数人，从而实现部门内部的权力民主与权力协调。同时，要建立部门与部门之间的横向制约系统，做到既要坚持中央对地方，上级对下级的纵向制约，又注意建立健全部门与部门之间的横向制约，使部门权力相对化，形成部门之间的横向制约网络，以实现权力之间的相互制约。
二、完善现代化的党内有效的权力制约体制，以党纪制约权力
完善党内权力制约体制，建立健全党内监督工作，是反权力腐败工作的重要方面。对于党的监督，一般来自内外两个方面。但对一个执政党来说，尤为重要的是要强化党内监督。因为来自党外的监督，只有通过党内监督才能发挥最大的作用。完善党内有效的权力制约体制，以党纪来制约权力，不仅对权力的逆向运行有强大的制约作用，而且对贯彻落实党的路线、方针、政策，有正向的促进和保证作用。执政党的党内监督机制，不仅是党保持自身先进性不可或缺的保障机制，而且也是整个社会权力监控体系的核心部分。中国共产党的执政地位是宪法所确立的，这种情况决定了在党内建立有效的权力约束机制势必成为反权力腐败的最关键问题之一。从现阶段基本国情看，我国社会主义民主政治还不成熟，民族文化素质也不高，这就在一定程度上制约着民众的政治参与和监督的水平，党依然是对各级国家机关党的领导干部的重要监督力量。因此，在执政党内部完善现代化的权力约束机制，具有影响社会政治生活的重要社会作用。
现代化的党内有效的权力制约机制主要体现为：1.党组织的管理监督的现代化；2.党委内部的相互监督的现代化；3.党的监督机构的职能监督的现代化；4.党员的民主监督的现代化。现行党内权力制约机制还存有一些薄弱环节，未能充分发挥其抑制权力逆向运行的应有作用。一是党内民主监督还不完善，党员行使民主权利常常流于形式。依照党章，党员有权对党组织的工作提出建议或意见，批评党的任何组织和党员。但在党的实际生活中，由于缺乏切实的途径和保障，党员的这些权利往往只停留在党章条文上。二是党内监督机构还不权威。党的纪律检查委员会作为党内监督职能机构，其发挥作用的程度主要取决于同级党委及其成员对反权力腐败问题的重视程度、政治修养和认识水平。党的十二大确立了党内的执行机构与监督机构由党的代表大会产生的制度，但党的监督机构并不是直接向产生它的代表大会负责，而是向同级执行机构负责，这就从体制上决定了纪委很难对同级党委实行真正有效的监督。同时，纪委在监督活动中的权力也是有限的，形成监督者不敢监督，被监督者忌讳监督的不正常局面。三是党内监督还不规范，存在系统性差、抽象化、操作难的毛病。正因如此，一些人得以钻空子，搞“上有政策，下有对策”的把戏。在执行中，党内规范在一些权力持有者眼里随意性很大，缺乏真正的约束力。故有令不行、有禁不止甚至顶风违纪现象相当普遍。
完善现代化的党内有效的权力约束机制，真正做到以党纪约束权力，必须注意以下三方面：
其一，实现党内生活民主化，坚持和强化党内民主集中制。党内民主，是党内权力约束得以实现的基础，没有广泛的党内民主，便没有健全的党内有效的权力约束机制。少数权力持有者以权谋私，若一般党员奈何不了他们，势必更加助长和放纵歪风的盛行。发扬党内民主，便可充分发挥广大党员作为主体参与监督的积极性，对在政治舞台上党员的一举一动作普遍的监督。因此，必须把党员民主监督引入现行干部管理工作中，组织党员对权力持有者的德、能、勤、绩进行多层次、多角度的评议，规定每个权力持有者的升降奖惩，应以党员民主监督内容为根据之一，将权力持有者对上级负责与下级负责一致起来；必须保证党员监督渠道畅通，建立上下监督的互补机制，拓宽党员检举、揭发、申拆、控告、上访等监督渠道，以党员民主监督来补充自上而下的组织监督在监督广度和时效上的局限；必须建立党内党员民主罢免制，以强化党员民主监督的约束力，离开罢免的民主监督，往往有被束之高阁的可能，只有当广大党员的罢免权成为他们监督活动的强有力后盾时，才能敦促权力持有者注意自己行使权力的后果。罢免可通过党员对权力持有者的民主测验、投不信任票或通过党代表在党代表大会上行使罢免权等方式进行，从而使党员民主监督真正具有约束力。
其二，理顺现行党内监督体制，实现党内监督权威化。党内监督体制不顺，是造成党内职能监督机关监督权威不够的深层原因，要从根本上解决好这个问题，似应从以下方面考虑：⑴理顺监督体制，确保监督主体的相对独立性。应当改变目前党内监督机构在双重领导下的“块块为主，条条为辅”的管理体制，实行在上级党委领导下，党内监督机构自上而下自成体系，下级纪委对上级纪委或党的同级代表大会负责，同时接受同级党委的领导，以“条条为主，块块为辅”。同时，要强化和完善党内监督机构派驻制，既要使现在已经派出的党内监督机构成为真正意义上的派驻机构，又要在一些适合设立而又尚未设立派驻机构的地区、部门增设党内监督派驻机构，并逐步使党内监督派驻制成为党内监督组织构造的重要形式。⑵在现行党内监督体制改变之前，地方各级党委应当根据本地具体情况，制订出保证党内监督机关独立执行监督任务、不受非法干扰的具体措施，以强化纪检机关的职能，实现党内监督权威化。应及时研究解决扩大纪检机构监督权的问题。应在党章规定范围内，适当地扩大纪检机构的权限，特别是直接影响监督效果的对同级党委重大决策的参与权、建议权、批评权，对重要干部任免的提议权、考核权、弹劾权和质询权，以及对违法违纪线索的立案权、检查权和处分权。
其三，改善党内监督机制赖以形成的制度环境，实现党内约束规范化。党内约束规范化，是指将党的各方面工作和活动纳入到党的制度规范运行的正确轨道，实质上是一种治党管党的状态和方式。实现党内约束规范化，一是要完善和健全党内制度规范。健全的党内制度规范，不单指党内监督这一单项内容，而应包括党的领导制度、民主集中制、民主生活制度以及干部管理制度等一系列制度规范体系。健全制度规范，应根据改革开放形势下党内监督内容日趋扩大和复杂的新情况，将现有内容比较陈旧、单纯的规范进行补充、调整、制订新的规范；同时，克服现有制度规范中难以操作、界限不明的毛病，使之趋向具体、系统。二是要在党内普遍形成和增强党纪规范意识。制度规范是靠人来执行的，遵守制度规范的前提条件是具有党纪规范意识的人。要在党内坚决扭转一些公务人员中存有的“权大于纪”的观念，逐步创造党内监督机制赖以形成的大环境，使各级作为国家公务人员的党员干部自觉地按党的制度规范的要求办事。三是要坚决执行违纪必究的原则，确保党内规范的严肃性。制度规范是党的意志的凝结，是对党员的一种硬性规定，即按照制度规范要求必须如此作为，否则要受到约束以至惩罚。确保党内制度规范的严肃性，是党内约束规范化的重要保证。只要触犯党纪党规，不论他权力多大，地位多高，都要受到党纪追究，使制度规范真正成为制约党员不廉行为的强制性监督机制。
三、强化现代化的政府监察部门的监督检查，以政纪制约权力
行政监察是以国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员为对象，以维护社会主义经济秩序和政治秩序为目的，以执法监察为基本手段的监督检查活动。我国行政监察是作为行政监察主体的政府对其所属的行政机关及其工作人员所实施的一种对行政权力具有控制力、制约力的行政行为。它具有国家法律赋予的监察权，即检查权、调查权、建议权和一定的处分权等。行政监察的监督检查，包括监察对象的所有行政行为，即包括行政机关及其工作人员各方面的管理活动，又包括管理活动中决策、执行、反馈、监控等各个环节。行政监察的目的在于促使行政机关及其工作人员依法行使权力，提高行政工作的质量和效率。它具有监督检查职能、纠举惩戒职能、咨询反馈职能、协调指导职能、宣传教育职能、保障保护职能，在反权力腐败工作中发挥着不可低估的作用。
强化现代化的政府监察部门对行政权力的监察工作，以政纪制约权力，目前应着重从以下三方面着手：一是强化执法监察，以抓好选题立项对监察对象贯彻执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情况进行监督检查。改革开放以来，国务院及政府有关部门制定了许多同廉政建设有关的规定和条例，这些法规和条例虽然对反权力腐败发挥了一定的效能，但并不完全奏效。有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策的情况比较普遍。之所以如此，其症结便是执法监察的方法尚欠现代化，其关键又在于其选题立项缺乏一定的科学性和合理性。监察部门属于行政机关序列，它的地位比较超脱，应充分利用执法检查权，通过运用现代化的科学方法抓好选题立项对各行政单位的执法执纪情况实施监督检查，以保证国家政策、法律、法规执行的严肃性。强化执法监察工作，运用现代化的科学方法抓好选题立项，必须注意：1.要着重解决当前反权力腐败中的突出问题。执法监察工作任务重大，但把握不好，则容易虚化。要想防止和解决这一矛盾，关键是在选题立项时要着眼于解决当前反权力腐败中的突出问题。要抓住社会、群众普遍关心的“热点”开展执法监察工作，这样便易收到事半功倍的效果，有效地提高执法监察的质量。2、要侧重抓执法监察的综合效应。 执法监察工作的特点是一个项目一个项目地实施，容易搞成应时之作，而缺乏反权力腐败的震撼力和影响力。因此，要在选题立项中注重执法监察工作的系统性，对一个重大问题的监督检查，可通过自成系统的几个有互补性的检查项目来完成，以此增加执法监督工作的广度和力度。二是强化廉政监察，以充分运用监察权力对监察对象的廉政情况进行监督检查。廉政监察是行政监察工作的重点，其主要任务是制约行政权力被滥用。以往的廉政监察工作之所以未能取得预期效果，与广大人民群众所期望的目标相去尚远，一个重要原因便是监察者在监督检查廉政情况的过程中不敢充分行使法定的监察权。实践证明监察权力不充分行使，便无法对权力进行真正意义上的廉政监督。因此，监察部门及其检查监督人员在实施廉政监察中，应理直气壮地依法行使对政务、事务活动的普遍检查权力。这些权力主要有：列席或召集有关会议权，询问权，质问权，等等。要切实保证行政监察机关对监察对象的调查权。监察部门对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员实行监察，发现问题线索，具有对所监察对象进行考察、验证、取证活动的权力。同时，应考虑改革现行行政监察领导体制，使监察部门由双重领导体制向垂直领导体制过渡，以增强行政监察部门在开展廉政监察时的相对独立性和自主决定权，更好地发挥对政府行政机构实施廉政监督的职能，避免在廉政监督过程中来自政府领导层的压力和阻遏。三是要强化效能监察，以提高政务工作透明度对监察对象从事行政活动的规范、效率进行监督检查。强化效能监察，是反权力腐败、避免重大失职渎职等官僚主义行为的十分重要的监督环节。提高政务工作的透明度，是提高行政效能、抑制权力腐败的重要举措。实行政务公开，有利于消除公务人员的随意性和独断性，规范行政行为，是被实践所证明了的对行政效能情况实施监督检查的好途径。监察部门要帮助和指导各级政府及有关部门根据各自的工作职责，逐步实行办事公开。特别是对那些掌握着人、财、物分配权和审批权的部门，要通过制定行之有效的公开办事制度，来堵塞各种漏洞，提高办事效率。要通过办事公开来规范行政行为，从群众最关心和最容易营私舞弊的窗口性热门项目做起，逐步扩大公开项目，实施效能监察，从而达到以政纪制约权力的目的。
四、形成现代化的民主党派参政议政的政治氛围，以民主监督制约权力
民主监督是各民主党派监督执政党决策民主化、科学化，督促党政机关改进工作，具有广泛性、协商性及一定权威性的现代化的权力监督形式，是我国现行监督体系中的一个重要方面。民主监督不同于其他监督形式的特点，在于它是作为多党合作的有组织、有领导、有章程的权力监督，其组成人员代表着不同的利益群体，可起到本体监督所起不到的作用。同时，由于民主监督形式汇集了各民主党派代表人物和各行各业的专家学者，具有较高的参政议政水平和较大的社会影响，它的监督意见往往具有较高的科学性、可行性，因而监督也就更富有成效。
在反权力腐败中要充分发挥现代化的民主监督机制的效用、特点和优势，应着重从以下几方面进行强化：其一，强化民主监督的实施权力，使民主监督更具权威性。无权的监督是无效的监督，实施民主监督应让监督主体设有一定的专门组织形式和专门办事机构，来具体组织、开展对权力运行的监督活动。同时，既然人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的基本制度，那么就应将此列入宪法，从而让各民主党派依据宪法、法律所赋予的权力实施监督。要使民主监督更具权威性，还须使民主监督具备具体的可操作的监督途径、权力和程序。如应明确民主党派具有对党政干部的清廉、政绩等情况进行了解，考察、评定乃至提出质询、罢免或提升的建议权，应明确民主党派对党政机关廉政情况如何调查、如何质询，所形成的建议怎样递送，如何确定监督的内容及范围，民主监督的程序应包括哪些方面等具体操作性内容，从而强化民主监督的实施权力，使民主监督真正落到实处。其二，更多地吸收民主党派的优秀代表人物参加国家政权机关领导工作，发挥民主党派的异体监督作用。建国初期，中央人民政府里曾有1/3 左右的部长是民主党派和无党派人士，现任的各级政权机关中民主党派和无党派人士的人数，显然较这个数字要弱得多，这种状况已不适应在政权机构内部形成惩腐倡廉的异体监督机制的需要。因此，应重视选择民主党派中懂马列、懂科学、懂管理，自身廉洁正派的人士参政议政，担任各级政权机构领导职务的工作；应吸收民主党派人士参加各级廉政建设领导工作，聘请他们担任廉政建设特邀监察员、联络员，吸收他们参加党风政风检查及经济案件和其他有关案件的查处工作；应支持各民主党派建立举报、投诉机构，扩大惩腐倡廉举报中心的工作网络，建立和疏通党政部门及监察部门与民主党派联系的渠道，定期向他们通报情况等等。其三，加强民主监督主体自身建设，使民主监督进入更高层次。要注重发挥民主监督的整体功能，目前我国的民主监督，因政协委员、民主党派人士都分散在各自的工作岗位上，监督方式以个体活动形式居多。应注重发挥整体优势，抓大事、议大局，要把个体监督活动和有组织的群体监督活动有机地结合起来，侧重于发挥民主党派的群体监督功能；把对全局性的、大政方针的监督和局部的、具体的人和事的监督结合起来，侧重于对事关全局的大政方针的监督。要加强民主党派自身建设，逐步解决有些民主党派机构不健全，部分领导及成员年龄老化、知识陈旧及后继乏人的问题，努力提高民主参政议政，民主监督的质量。要通过多种途径和方法，培养和提高民主党派人士参政议政、开展民主监督的群体素质，提高他们善于发现和提出带有倾向性和全局性重大问题的能力，以促使民主监督工作更具有效性和科学性，向民主监督的更高层次深化。
五、设立现代化的反权力腐败专门机构，以反贪特权制约权力
借鉴一些国家和境外地区反权力腐败工作的经验，我国也完全可以建立统一、高效、权威的现代化的反权力腐败专门机构，如“廉政委员会”或其他名称，在现有纪检、监察合署办公的基础上再加以扩大，把纪检、监察、审计、检察等工作统一协调起来，集履行党纪、政纪、法纪职能于一体。这样，统一指挥，统一动作，既可以改变过去在反权力腐败斗争中职能交叉、重复办案的情况，又可减少人力、物力浪费，提高工作效率，以廉政特权来制约权力的运行。
设立现代化的反权力腐败的专门机构，其利在于形成反贪特权。从境外反权力腐败专门机构的设置情况可看出，法律赋予它们的反贪特权是很大的。境外反权力腐败的专职部门，机构独立，不受公务员法规约束，一般都直接归属行政首长领导并对其负责，如新加坡的反贪污调查局，由总理直接领导，其地位、权力有严格的法律保护。其政治地位显耀，经济待遇优裕，薪金高于其他部门的同级官员。境外反权力腐败专门机构还享有反贪特权，如新加坡反贪污调查局，无须逮捕证就可依法逮捕犯罪的涉嫌人；无公诉人的命令就可行使刑事诉讼法所授予的一切或任何有关警方调查的特别权力，调查有关犯罪；有权入屋搜查、检查并扣押认为可作犯罪证据的任何物品；有权进入各部门、机构，要求其官员和雇员提供调查人员认为需要的任何物品、文件和内部资料等。毫无疑问，反贪特权的行使，使得反权力腐败斗争的力度得以大大加强。境外设立反权力腐败专门机构、并赋予其反贪特权的经验，很值得我们在构造从根本上遏制权力腐败的系统工程时加以借鉴。
设立现代化的反权力腐败的专门机构，形成反贪特权，可依循这样的思路进行探索：
一是在强化和改革现行权力监督机关领导体制的前提下，渐进过渡到设立反权力腐败的专门机构。目前，我们应先行完成纪检监察机关由双重领导体制向垂直领导体制的过渡，扩大纪检监察机关在监督检查过程中的权力和权威；同时，应考虑先行设立国家权力机关的专门监督机构，在各级人大及其常委会内设立专门的对违反宪法、法律、法规情况的审查监督机构，具体行使人大及其常委会的监督职权。即以设立专门的反腐败工作委员会或工作小组的形式，负责监督工作，并定期向人大作出报告。这样，待先行强化和改革现行权力监督机关领导体制的工作完善后，再进化过渡到设立反权力腐败专门机构。
二是所设立的反权力腐败专门机构，必须拥有权威性的反贪特权。反权力腐败专门机构应具有强有力的监督手段、监督权力和全方位的监督体制，以保证反权力腐败的绝对权威。如在监督手段上，应以法律形式赋予其独立自主、不受外界干扰的监督特许权，以加强对公务人员的层层监督。对那些特别狡猾、隐蔽较深或位高权重的腐败分子及经济要害部门，可作为重点监控对象，进行必要的隐蔽监督。可聘任有公开职业掩护，不暴露身份的秘密兼职监察员，或建立类似香港的反腐败密探队伍或美国警察机关的密报制度等，隐蔽监督手段往往更能发现问题，威慑腐败分子，在反权力腐败中发挥特殊作用。在监督权力上，专门机构应具有：1、对有充分依据怀疑发生贪污或欺诈行为， 对公有财产犯罪、滥用公职或损害公益的行为或迹象予以查明的权力；2、 进行履行职责所需的一切调查及其他预审行为的权力；3、不论事先通知与否， 进行视察所有公共实体，查阅文件，听取国家公务人员叙述或要求提供资讯的权力；4、监督涉及财产利益行为是否合乎规范的权力；5、直接向有关机关提出劝告，以便纠正违法和不正常行政行为的权力，等等。同时，应使反权力腐败专门机构具有从调查取证、获得资料、秘密侦查、冻结财产、搜查检取、扣押拘留直到依法逮捕的一应权力。强有力的监督权力，是反权力腐败监督力度和监督效果的最好保证，反权力腐败专门机构只有具备了上述若干监督权力，集党纪、政纪、法纪监督职能及权力于一体，才能使专门机构真正具有反腐败特权。在监督体制上，应实行反权力腐败专门机构直接向党的代表大会和人民代表大会负责制，实行单一的垂直领导。同时要考虑专门机构仍要受到各方监督和制约，以防止其权力滥用。
三是在逐步向反权力腐败专门机构过渡的过程中，还必须考虑完善现行的监督机构。我国现行的诸多监督机构中的监督环节和类型比较齐全，设立权威性的反权力腐败专门机构，并不等于就完全摈弃原有的诸多监督机构。应考虑逐步使各监督机构相互间渐进形成一个完整的、互相联系、互相制约、互相促进的总系统；同时，按照各自不同的监督职能和要求，健全和完善各自的工作程序。只有待诸监督机构之间这种在反权力腐败工作中的监控总系统逐步形成之后，设立反权力腐败的专门机构才成为可能，专门机构才能最大限度地广纳各监督机构的监督内容、监督方法、监督手段中最精华的部分，成为真正具备反权力腐败权威的现代化的反贪特权机构。
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